PPP不是一場“婚禮”

■孟 春 高雪姮

PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻。談戀愛容易，但要結(jié)婚并長期運營PPP模式，需做好迎接各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的心理準備。

當前，地方政府推廣PPP模式的熱情高漲，被寄予很多期望。但如果缺乏透明、嚴格的監(jiān)管體制機制，盲目推廣PPP項目有可能引發(fā)地方政府性債務(wù)規(guī)模膨脹，帶來新的風(fēng)險隱患。

PPP模式強調(diào)公私部門的全過程合作，項目投資額大、經(jīng)營期長、合作方眾多，各方關(guān)系復(fù)雜，涉及的風(fēng)險因素眾多。換言之，PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻。談戀愛容易，但要結(jié)婚并長期運營PPP模式，需處理好各種關(guān)系，做好迎接各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的心理準備。

尋找風(fēng)險分擔(dān)的合理邊界

PPP項目運營中面臨的風(fēng)險因素極其復(fù)雜，合理分擔(dān)風(fēng)險是保障PPP模式順利運營的前提。

由于風(fēng)險復(fù)雜，識別和度量PPP項目風(fēng)險比較困難，用好PPP這把利器需遵循大型項目建設(shè)的一般規(guī)律，將項目風(fēng)險在參與方之間進行合理、公平地分擔(dān)。公私合營要寫好合同，對風(fēng)險分擔(dān)要有詳細的準備，簽訂PPP合同時需盡量處理好每個細節(jié)。

從地方政府的角度來說，為了防范盲目上馬PPP項目帶來的風(fēng)險，應(yīng)該努力完善監(jiān)管體制，防范財政風(fēng)險。

在風(fēng)險分擔(dān)方面需遵循以下原則：一是發(fā)揮稟賦優(yōu)勢。由于PPP項目的參與者掌握的資源不同，應(yīng)對各種風(fēng)險的能力明顯不同。風(fēng)險應(yīng)由最適宜的一方來承擔(dān)，參與方對哪種風(fēng)險控制力最強，就應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢控制哪種風(fēng)險。

二是風(fēng)險和收益要匹配。高風(fēng)險高收益，低風(fēng)險低收益，要體現(xiàn)公平。唯有公平，才能將各個項目參與者持續(xù)地拴在一起，構(gòu)成緊密利益共同體。

三是量力而行。承擔(dān)的風(fēng)險要和參與方的能力相適應(yīng)，要有上限。如果承擔(dān)了無法承擔(dān)的風(fēng)險，就會缺乏控制能力。

以上是原則性要求，在PPP項目具體運營中，還要因地制宜，在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗。

國家級風(fēng)險和最低需求風(fēng)險應(yīng)盡量由公共部門來承擔(dān)；市場級風(fēng)險可由公共部門和私營部門共同承擔(dān)，但要分配好比例；項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護等商業(yè)風(fēng)險原則上由私營部門來承擔(dān)。

在PPP項目準備階段，公共部門需盡力降低前期風(fēng)險，做好盡職調(diào)查，識別出各種風(fēng)險因素并進行評估，將風(fēng)險分解為哪些是自留的，哪些是需要移交給私營部門的，制定招標文件并公布。建議這項工作盡量由獨立的專業(yè)機構(gòu)來承擔(dān)。

在招投標和合同組織階段，公共部門和項目公司通過談判，確定各自的風(fēng)險分擔(dān)比例。

融資方面，國內(nèi)項目除自有資金外，建議選擇大銀行組建的銀團貸款等渠道，簡化資金結(jié)構(gòu)，增強抗風(fēng)險能力；國外項目建議內(nèi)外結(jié)合，通過設(shè)立S P V，鼓勵利用國際債券市場發(fā)行人民幣債券，吸引國際金融機構(gòu)、項目東道國金融機構(gòu)參與，降低融資成本，分散匯率等風(fēng)險。

投資人主要承擔(dān)建設(shè)、經(jīng)營等風(fēng)險，對于超出投資人控制范圍的風(fēng)險，比如地震等不可抗力風(fēng)險，宜轉(zhuǎn)移給第三方，如政府成立專門機構(gòu)或保險公司來承擔(dān)。

要綜合考慮政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險管理能力等要素，減少政府不必要的財政負擔(dān)。

省級財政部門要建立統(tǒng)一的項目名錄管理制度，和財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度，按照政府性債務(wù)管理要求，指導(dǎo)下級財政部門合理確定補貼金額，依法嚴格控制政府或有債務(wù)，重點做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險控制工作，切實防范和控制財政風(fēng)險。

目前有種認識，即在運用PPP模式時，應(yīng)盡量將風(fēng)險從公共部門向私營部門轉(zhuǎn)移，以此減輕政府，尤其是地方政府的財政壓力。其實，這是誤解，因為很多研究表明，隨著風(fēng)險從公共部門向私營部門轉(zhuǎn)移，項目效率開始會上升，但當風(fēng)險轉(zhuǎn)移到一定程度后，項目效率將不再上升，反而會下降。

另外，由于我國沒有成熟的PPP理論和系統(tǒng)的法律規(guī)范，專業(yè)人才缺乏，實踐經(jīng)驗不足及操作程序較復(fù)雜，我們還無法確定PPP項目風(fēng)險分擔(dān)比例有無固定解、多大為合適，風(fēng)險分擔(dān)的合理邊界還比較模糊。

一些PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)是基于經(jīng)驗，而不是準確的定量分析。風(fēng)險分擔(dān)的偏差有可能導(dǎo)致某個參與方獲得暴利，而我們卻很難判斷風(fēng)險分擔(dān)的偏差是技術(shù)性的，還是有意識的利益輸送。

這些都困擾著PPP的發(fā)展，亟需總結(jié)實踐經(jīng)驗，對已有資料分類整理并建立數(shù)據(jù)庫，進行定量分析，逐步建立公平、有效的風(fēng)險分擔(dān)機制，這是PPP模式的核心。

財政風(fēng)險如何防范

從地方政府的角度來說，為了防范盲目上馬PPP項目帶來的風(fēng)險，應(yīng)該努力完善監(jiān)管體制，防范財政風(fēng)險。

首先，完善項目審批機制。并不是所有項目都適用PPP模式。國際社會一般用物有所值方法來定量和定性地判斷，一個項目是否適宜采用PPP模式。

其次，建立專門的PPP管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，專門的PPP管理機構(gòu)對于規(guī)范政府行為，減少多頭管理，提升PPP項目運行效率等有著非常重要的作用。

從我國的國情出發(fā)，建議在中央層面建立專門的PPP管理機構(gòu)，成員涵蓋財政、發(fā)改、住建、交通等部門，以加強其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。在省級層面設(shè)立相應(yīng)的PPP管理協(xié)調(diào)機構(gòu)，也應(yīng)積極探索。

PPP管理機構(gòu)要致力于提高PPP項目的透明度，積極向公眾宣傳，爭取社會公眾了解和支持，努力減少項目建設(shè)和管理中的權(quán)錢交易、利益輸送等行為。

第三，健全績效考核機制。在現(xiàn)行政府績效評估機構(gòu)基礎(chǔ)上，逐步建立PPP項目評價體系。

首先是政府績效評估。財政部門作為資金撥付機構(gòu)必須成為政府績效評估的主體，這是事前評價的核心。履行事前、事中、事后全過程審計監(jiān)督。

其次是專家與中介評價。要讓專家和民眾廣泛參與評議，保障公眾的知情權(quán)，切實實現(xiàn)政務(wù)公開，提高公民評議的水平和效率。專家主要負責(zé)解決一些技術(shù)上的難題，協(xié)同政府部門確定指標、標準，對各部門的支出績效進行評價。

另外，審計部門評估。以審計部門作為評價組織體系中事后監(jiān)督評估的主體，以保證評價結(jié)果的客觀公正，又體現(xiàn)了績效預(yù)算的決策民主化功能。

同時，要強化PPP項目績效評價管理。PPP項目績效評價管理主要分為項目管理、完成時間、完成質(zhì)量三個方面，考核的重點在于項目質(zhì)量和管理效率。當然，在具體執(zhí)行中，要看績效目標是否明確、細化、量化、按流程管理批復(fù)等方面。

此外，在政績考核體系中，是否可以嘗試把吸引多少社會資本作為重要的考核指標，以推動地方政府積極推廣和應(yīng)用PPP模式。

PPP推廣要遵循法治

PPP項目的成功實施離不開法治和契約精神。我國當前PPP相關(guān)規(guī)定散見于各部委和地方政府法規(guī)，缺乏系統(tǒng)的PPP法律框架。

政府部門應(yīng)該努力創(chuàng)造適宜的政策法律環(huán)境，健全利益共享和風(fēng)險分擔(dān)等相關(guān)機制，加強項目運作的規(guī)范性，并減少推行PPP模式的制度摩擦，降低私人部門的參與風(fēng)險。

從具體國情看，我國宜采取專門立法為主、單項立法為輔的模式來規(guī)制PPP模式。總體上來講，應(yīng)建立以憲法為首，以公用事業(yè)特許經(jīng)營法的專門立法為主，以大中型項目單項立法作為補充，以地方法規(guī)、行業(yè)法、公司法、招投標法等法律法規(guī)相配套，以其他文件作指導(dǎo)的完善的法律體系。

PPP專門法律應(yīng)該具有較高級別，以便更好地規(guī)范以下內(nèi)容：PPP范圍的界定；明確政府部門和私營部門各自的權(quán)利和義務(wù)；PPP項目的采購程序；PPP合同的修改、退出機制以及糾紛處理機制。同時，在PPP專門法律的指引下，相關(guān)部門應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗，積極引進和確定PPP示范文本和標準合同，以推動PPP項目的規(guī)范實施。

為解決社會資本參與PPP項目的后顧之憂，還需在財政預(yù)算、土地使用融資機制等方面做出相應(yīng)變革。

PPP模式獨有的長期付費機制，如政府付費或補貼的項目，需要配套的長期財政預(yù)算安排的支持，這些應(yīng)該列入財政中長期規(guī)劃。目前，我國施行的年度預(yù)算，使得PPP長期付費項目的款項支付很難保證。

為此，必須建立中長期預(yù)算安排，并將PPP項目中涉及政府支出責(zé)任的部分予以明確列示，以確保項目能夠得到及時支付。

改革PPP項目的土地使用制度。目前，我國的PPP項目多是先選定投資人，項目涉及地塊即使掛牌，也必須是定向協(xié)議出讓形式，以確保投資人設(shè)立的項目公司能拿到地塊，但這不符合土地招拍掛制度的要求。因此，針對PPP項目，應(yīng)該修改相關(guān)法律，明確其土地定向協(xié)議出讓的合法性，避免法律瑕疵。

完善PPP項目融資機制。目前，P P項目中的涉及收費權(quán)時，一般參考應(yīng)收賬款相關(guān)規(guī)定申請質(zhì)押融資，但銀行方面的認可度不高。同時，以項目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流歸還貸款的項目融資方式，在我國目前國情下推行較難。銀行比較認可的方式仍被簡單界定為信用貸款，這就無法發(fā)揮PPP項目風(fēng)險隔離的優(yōu)勢不利于吸引社會資本參與。

為此，應(yīng)該在國家層面，引導(dǎo)銀行等機構(gòu)認可收費權(quán)質(zhì)押、認可項目融資等PPP項目獨有的融資方式，積極吸引金融機構(gòu)向PPP項目提供資金支持，以推動PPP項目順利發(fā)展。