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    PPP不是一場“婚禮”

    2014-03-13 01:04:28高雪姮
    決策 2014年11期
    關(guān)鍵詞:婚禮政府

    ■孟 春 高雪姮

    PPP不是一場婚禮,而是一段婚姻。談戀愛容易,但要結(jié)婚并長期運營PPP模式,需做好迎接各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的心理準備。

    當前,地方政府推廣PPP模式的熱情高漲,被寄予很多期望。但如果缺乏透明、嚴格的監(jiān)管體制機制,盲目推廣PPP項目有可能引發(fā)地方政府性債務(wù)規(guī)模膨脹,帶來新的風(fēng)險隱患。

    PPP模式強調(diào)公私部門的全過程合作,項目投資額大、經(jīng)營期長、合作方眾多,各方關(guān)系復(fù)雜,涉及的風(fēng)險因素眾多。換言之,PPP不是一場婚禮,而是一段婚姻。談戀愛容易,但要結(jié)婚并長期運營PPP模式,需處理好各種關(guān)系,做好迎接各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的心理準備。

    尋找風(fēng)險分擔(dān)的合理邊界

    PPP項目運營中面臨的風(fēng)險因素極其復(fù)雜,合理分擔(dān)風(fēng)險是保障PPP模式順利運營的前提。

    由于風(fēng)險復(fù)雜,識別和度量PPP項目風(fēng)險比較困難,用好PPP這把利器需遵循大型項目建設(shè)的一般規(guī)律,將項目風(fēng)險在參與方之間進行合理、公平地分擔(dān)。公私合營要寫好合同,對風(fēng)險分擔(dān)要有詳細的準備,簽訂PPP合同時需盡量處理好每個細節(jié)。

    從地方政府的角度來說,為了防范盲目上馬PPP項目帶來的風(fēng)險,應(yīng)該努力完善監(jiān)管體制,防范財政風(fēng)險。

    在風(fēng)險分擔(dān)方面需遵循以下原則:一是發(fā)揮稟賦優(yōu)勢。由于PPP項目的參與者掌握的資源不同,應(yīng)對各種風(fēng)險的能力明顯不同。風(fēng)險應(yīng)由最適宜的一方來承擔(dān),參與方對哪種風(fēng)險控制力最強,就應(yīng)發(fā)揮其優(yōu)勢控制哪種風(fēng)險。

    二是風(fēng)險和收益要匹配。高風(fēng)險高收益,低風(fēng)險低收益,要體現(xiàn)公平。唯有公平,才能將各個項目參與者持續(xù)地拴在一起,構(gòu)成緊密利益共同體。

    三是量力而行。承擔(dān)的風(fēng)險要和參與方的能力相適應(yīng),要有上限。如果承擔(dān)了無法承擔(dān)的風(fēng)險,就會缺乏控制能力。

    以上是原則性要求,在PPP項目具體運營中,還要因地制宜,在實踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗。

    國家級風(fēng)險和最低需求風(fēng)險應(yīng)盡量由公共部門來承擔(dān);市場級風(fēng)險可由公共部門和私營部門共同承擔(dān),但要分配好比例;項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護等商業(yè)風(fēng)險原則上由私營部門來承擔(dān)。

    在PPP項目準備階段,公共部門需盡力降低前期風(fēng)險,做好盡職調(diào)查,識別出各種風(fēng)險因素并進行評估,將風(fēng)險分解為哪些是自留的,哪些是需要移交給私營部門的,制定招標文件并公布。建議這項工作盡量由獨立的專業(yè)機構(gòu)來承擔(dān)。

    在招投標和合同組織階段,公共部門和項目公司通過談判,確定各自的風(fēng)險分擔(dān)比例。

    融資方面,國內(nèi)項目除自有資金外,建議選擇大銀行組建的銀團貸款等渠道,簡化資金結(jié)構(gòu),增強抗風(fēng)險能力;國外項目建議內(nèi)外結(jié)合,通過設(shè)立S P V,鼓勵利用國際債券市場發(fā)行人民幣債券,吸引國際金融機構(gòu)、項目東道國金融機構(gòu)參與,降低融資成本,分散匯率等風(fēng)險。

    投資人主要承擔(dān)建設(shè)、經(jīng)營等風(fēng)險,對于超出投資人控制范圍的風(fēng)險,比如地震等不可抗力風(fēng)險,宜轉(zhuǎn)移給第三方,如政府成立專門機構(gòu)或保險公司來承擔(dān)。

    要綜合考慮政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險管理能力等要素,減少政府不必要的財政負擔(dān)。

    省級財政部門要建立統(tǒng)一的項目名錄管理制度,和財政補貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度,按照政府性債務(wù)管理要求,指導(dǎo)下級財政部門合理確定補貼金額,依法嚴格控制政府或有債務(wù),重點做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險控制工作,切實防范和控制財政風(fēng)險。

    目前有種認識,即在運用PPP模式時,應(yīng)盡量將風(fēng)險從公共部門向私營部門轉(zhuǎn)移,以此減輕政府,尤其是地方政府的財政壓力。其實,這是誤解,因為很多研究表明,隨著風(fēng)險從公共部門向私營部門轉(zhuǎn)移,項目效率開始會上升,但當風(fēng)險轉(zhuǎn)移到一定程度后,項目效率將不再上升,反而會下降。

    另外,由于我國沒有成熟的PPP理論和系統(tǒng)的法律規(guī)范,專業(yè)人才缺乏,實踐經(jīng)驗不足及操作程序較復(fù)雜,我們還無法確定PPP項目風(fēng)險分擔(dān)比例有無固定解、多大為合適,風(fēng)險分擔(dān)的合理邊界還比較模糊。

    一些PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)是基于經(jīng)驗,而不是準確的定量分析。風(fēng)險分擔(dān)的偏差有可能導(dǎo)致某個參與方獲得暴利,而我們卻很難判斷風(fēng)險分擔(dān)的偏差是技術(shù)性的,還是有意識的利益輸送。

    這些都困擾著PPP的發(fā)展,亟需總結(jié)實踐經(jīng)驗,對已有資料分類整理并建立數(shù)據(jù)庫,進行定量分析,逐步建立公平、有效的風(fēng)險分擔(dān)機制,這是PPP模式的核心。

    財政風(fēng)險如何防范

    從地方政府的角度來說,為了防范盲目上馬PPP項目帶來的風(fēng)險,應(yīng)該努力完善監(jiān)管體制,防范財政風(fēng)險。

    首先,完善項目審批機制。并不是所有項目都適用PPP模式。國際社會一般用物有所值方法來定量和定性地判斷,一個項目是否適宜采用PPP模式。

    其次,建立專門的PPP管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明,專門的PPP管理機構(gòu)對于規(guī)范政府行為,減少多頭管理,提升PPP項目運行效率等有著非常重要的作用。

    從我國的國情出發(fā),建議在中央層面建立專門的PPP管理機構(gòu),成員涵蓋財政、發(fā)改、住建、交通等部門,以加強其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的作用。在省級層面設(shè)立相應(yīng)的PPP管理協(xié)調(diào)機構(gòu),也應(yīng)積極探索。

    PPP管理機構(gòu)要致力于提高PPP項目的透明度,積極向公眾宣傳,爭取社會公眾了解和支持,努力減少項目建設(shè)和管理中的權(quán)錢交易、利益輸送等行為。

    第三,健全績效考核機制。在現(xiàn)行政府績效評估機構(gòu)基礎(chǔ)上,逐步建立PPP項目評價體系。

    首先是政府績效評估。財政部門作為資金撥付機構(gòu)必須成為政府績效評估的主體,這是事前評價的核心。履行事前、事中、事后全過程審計監(jiān)督。

    其次是專家與中介評價。要讓專家和民眾廣泛參與評議,保障公眾的知情權(quán),切實實現(xiàn)政務(wù)公開,提高公民評議的水平和效率。專家主要負責(zé)解決一些技術(shù)上的難題,協(xié)同政府部門確定指標、標準,對各部門的支出績效進行評價。

    另外,審計部門評估。以審計部門作為評價組織體系中事后監(jiān)督評估的主體,以保證評價結(jié)果的客觀公正,又體現(xiàn)了績效預(yù)算的決策民主化功能。

    同時,要強化PPP項目績效評價管理。PPP項目績效評價管理主要分為項目管理、完成時間、完成質(zhì)量三個方面,考核的重點在于項目質(zhì)量和管理效率。當然,在具體執(zhí)行中,要看績效目標是否明確、細化、量化、按流程管理批復(fù)等方面。

    此外,在政績考核體系中,是否可以嘗試把吸引多少社會資本作為重要的考核指標,以推動地方政府積極推廣和應(yīng)用PPP模式。

    PPP推廣要遵循法治

    PPP項目的成功實施離不開法治和契約精神。我國當前PPP相關(guān)規(guī)定散見于各部委和地方政府法規(guī),缺乏系統(tǒng)的PPP法律框架。

    政府部門應(yīng)該努力創(chuàng)造適宜的政策法律環(huán)境,健全利益共享和風(fēng)險分擔(dān)等相關(guān)機制,加強項目運作的規(guī)范性,并減少推行PPP模式的制度摩擦,降低私人部門的參與風(fēng)險。

    從具體國情看,我國宜采取專門立法為主、單項立法為輔的模式來規(guī)制PPP模式。總體上來講,應(yīng)建立以憲法為首,以公用事業(yè)特許經(jīng)營法的專門立法為主,以大中型項目單項立法作為補充,以地方法規(guī)、行業(yè)法、公司法、招投標法等法律法規(guī)相配套,以其他文件作指導(dǎo)的完善的法律體系。

    PPP專門法律應(yīng)該具有較高級別,以便更好地規(guī)范以下內(nèi)容:PPP范圍的界定;明確政府部門和私營部門各自的權(quán)利和義務(wù);PPP項目的采購程序;PPP合同的修改、退出機制以及糾紛處理機制。同時,在PPP專門法律的指引下,相關(guān)部門應(yīng)該借鑒國際經(jīng)驗,積極引進和確定PPP示范文本和標準合同,以推動PPP項目的規(guī)范實施。

    為解決社會資本參與PPP項目的后顧之憂,還需在財政預(yù)算、土地使用融資機制等方面做出相應(yīng)變革。

    PPP模式獨有的長期付費機制,如政府付費或補貼的項目,需要配套的長期財政預(yù)算安排的支持,這些應(yīng)該列入財政中長期規(guī)劃。目前,我國施行的年度預(yù)算,使得PPP長期付費項目的款項支付很難保證。

    為此,必須建立中長期預(yù)算安排,并將PPP項目中涉及政府支出責(zé)任的部分予以明確列示,以確保項目能夠得到及時支付。

    改革PPP項目的土地使用制度。目前,我國的PPP項目多是先選定投資人,項目涉及地塊即使掛牌,也必須是定向協(xié)議出讓形式,以確保投資人設(shè)立的項目公司能拿到地塊,但這不符合土地招拍掛制度的要求。因此,針對PPP項目,應(yīng)該修改相關(guān)法律,明確其土地定向協(xié)議出讓的合法性,避免法律瑕疵。

    完善PPP項目融資機制。目前,P P項目中的涉及收費權(quán)時,一般參考應(yīng)收賬款相關(guān)規(guī)定申請質(zhì)押融資,但銀行方面的認可度不高。同時,以項目本身產(chǎn)生的現(xiàn)金流歸還貸款的項目融資方式,在我國目前國情下推行較難。銀行比較認可的方式仍被簡單界定為信用貸款,這就無法發(fā)揮PPP項目風(fēng)險隔離的優(yōu)勢不利于吸引社會資本參與。

    為此,應(yīng)該在國家層面,引導(dǎo)銀行等機構(gòu)認可收費權(quán)質(zhì)押、認可項目融資等PPP項目獨有的融資方式,積極吸引金融機構(gòu)向PPP項目提供資金支持,以推動PPP項目順利發(fā)展。

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