上海市小客車管理政策研究

(上海市城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院，上海200040)

0 引言

進入21世紀后，中國城市機動化開始迅猛發(fā)展，短短10年，中國已成為世界汽車產(chǎn)銷第一大國。機動化高速發(fā)展，而道路容量增長空間收窄，導致部分特大城市交通不堪重負[1]。在特大城市，小客車呈現(xiàn)高強度使用和高密度聚集特征[2]，更增加了解決交通擁堵問題的難度。小客車調(diào)控政策是在道路交通供需矛盾無法通過其他手段解決的情況下使用，以解決大城市普遍面臨的交通困境。

上海市實施了多年小客車額度拍賣政策，但隨著市民收入的提高，小客車擁有和使用的潛在需求持續(xù)高漲，城市道路交通狀況持續(xù)惡化，交通帶來的尾氣排放問題也日益突出。結(jié)合上海市新一輪交通白皮書的編制，本文對小客車管理政策進行分析和研究，以期在上海市新一輪交通發(fā)展中保持中心城道路運行有序可控。

1 小客車管理政策沿革及成效

上海市是中國最早對小客車實施擁有管控政策的城市。小客車額度拍賣政策最早可以追溯至1986年，在私人汽車剛開始進入市民家庭時，上海即對私人自備車的車牌實施有底價拍賣。自1994年起，上海正式對新增客車額度實施有底價的拍賣，但由于支付能力的原因，當時私人汽車購買數(shù)量很少，每月只有幾百輛。截至1999年底，共拍賣私人汽車額度1.1萬輛，摩托車額度2.8萬輛，獲得拍賣款4.7億元。2000年1月起，調(diào)整為無底價、定期公開拍賣政策。2001年起，停止了新增摩托車車牌額度拍賣。2004年9月起，新增公務客車額度也納入了拍賣管理范疇，采用不定期、有底價拍賣方式，與私車額度分開拍賣。2012年9月，上海市政府印發(fā)《上海市非營業(yè)性客車額度拍賣管理規(guī)定》(滬府發(fā)[2012]84號)，對客車額度管理工作進行規(guī)范和完善。在實施私人汽車額度拍賣政策的同時，上海市針對郊區(qū)出臺了郊區(qū)號牌車輛不實施額度政策，但不能進入上海市外環(huán)線以內(nèi)區(qū)域(浦東部分區(qū)域除外)通行的政策。

在堅持額度拍賣政策的同時，上海市陸續(xù)在小客車使用管理上也出臺了一系列政策。在停車管理方面，上海市出臺了分區(qū)域分類別的停車設施配建政策和停車收費政策，總體來看，距離核心區(qū)域越近，停車配建標準越低，停車收費標準越高。在外省市號牌車輛通行政策方面，上海市實施了高峰時段高架道路限行政策。在車輛環(huán)保要求方面，近幾年上海市持續(xù)提高新車排放標準要求，并在上海市中環(huán)線實施了黃標車限行政策。

圖1 有無額度拍賣政策上海市注冊小客車增長對比Fig.1 Comparison of registered cars’increase in Shanghai with and without license plate auction

上海市小客車管理政策有效控制了小客車保有量的過快增長，2012年注冊小客車保有率為75輛·千人-1，與國內(nèi)外同類城市相比處于較低水平。據(jù)測算，2000—2010年，若按照同類城市的小客車增長曲線，上海市注冊小客車規(guī)模將在現(xiàn)有基礎上增加約150萬輛(見圖1)。小客車管理政策使得上海市道路交通服務水平總體可控。同時，額度拍賣政策也為公共交通的優(yōu)先發(fā)展贏得了時間，并提供了一定的資金支持。

2 小客車管理政策現(xiàn)存問題

2.1 調(diào)控車輛擁有，而較少限制車輛使用

上海市私人汽車的使用成本相對較低，限制較少。在居住區(qū)停車收費方面，由于受到政府指導價限制，普通小區(qū)通常為每月100～200元，價格低廉，居住區(qū)停車價格根本無法反映小區(qū)的停車狀況。低廉的價格誘導居民購車，加劇了小區(qū)停車矛盾。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，約80%的居住區(qū)配建車位無法滿足需求，超過60%的居住區(qū)需要通過周邊道路解決小區(qū)停車問題。在出行停車收費方面，超過80%的小客車出行目的地提供了免費停車位，主要分布在單位或者商業(yè)網(wǎng)點。真正通過商業(yè)付費停車的比例很低，因此通過提高商業(yè)停車費價格來減少小客車出行的作用有限。在道路使用者收費方面，雖然上海市開展了中心區(qū)擁擠收費政策研究，但政策落實十分困難。

2.2 控制車輛增速，但未控制車輛總量

上海市額度拍賣政策控制了小客車每年新增規(guī)模，僅僅是延緩了小客車增長所需的時間，并不能持續(xù)控制小客車的總量規(guī)模。由于額度無期限使用且持續(xù)增加，最終上海市小客車擁有率將和沒有額度拍賣政策下的情況基本趨同(見圖2)。

2.3 調(diào)控本地號牌車輛，但未充分限制外省市號牌車輛

通過調(diào)查推算，2012年，上海市內(nèi)外省市號牌車輛總計約為60萬輛·d-1，由于僅高峰時段在高架道路對外省市號牌車輛限行，其仍享有較高的通行路權(quán)，且高于本地的郊區(qū)滬C號牌車輛。根據(jù)最新夜間停放車輛調(diào)查，上海中心城夜間車輛中，接近30%為外省市號牌車輛。近兩年，上海常駐的外省市號牌車輛年均增長約為10萬輛。這在一定程度上削弱了額度拍賣政策效果，加劇了道路交通擁堵。

2.4 控制額度規(guī)模，但未構(gòu)建良好的額度價格形成機制

小客車額度拍賣應是一種通行權(quán)的額度，但由于上海市小客車額度可以無限期使用，且可以轉(zhuǎn)讓，使得額度具備了“資產(chǎn)”的屬性。在2013年實施“警示價”措施之前，上海市小客車額度長期在非理性價格預期和投機炒作帶動下持續(xù)波動，汽車4S店積極向購車者提供拍賣“指導價”，且和二手車牌市場價格接近，形成“二手”市場價格決定“一手”市場價格的“倒掛”現(xiàn)象。同時4S店還提供代拍服務，約有1/3的額度是通過4S店代拍獲得，這些均嚴重影響參拍市民的價格預期。由于價格持續(xù)上漲，很多人對于車牌存在投資增值預期，進一步引發(fā)了參拍熱度。

2013年實施“警示價”措施，競拍者的出價超過“警示價”，系統(tǒng)不予接收，額度的“名義”價格得到控制。然而競拍者遠大于額度投放規(guī)模，中簽率持續(xù)下降，2014年5月已經(jīng)下降至6.5%。由于限價政策下的競拍需要拼技巧和網(wǎng)速，普通市民難以中簽，專業(yè)代拍盛行，代拍費用持續(xù)上升，競拍者的實際付出成本并沒有下降。二手車牌的市場價格已高達12萬左右，高于一手市場價格約5萬。中簽率持續(xù)下降、市民紛紛參拍和二手市場價格持續(xù)提升等不利因素相互推動，額度的投資屬性和投機現(xiàn)象更加凸顯。

2014年11月起，上海市將在用車額度(俗稱“二手車牌”)流轉(zhuǎn)納入機動車額度拍賣平臺，有效抑制了額度的投資屬性，但目前額度拍賣仍實施“警示價”措施，有待進一步形成良好的額度價格機制。

3 小客車增長的潛在需求

通過調(diào)查和相關對比分析，上海市小客車增長的潛在需求龐大。

3.1 近期車輛增長意愿情況

綜合上海市機動車注冊登記數(shù)據(jù)、夜間停車抽樣調(diào)查、道路視頻識別系統(tǒng)等數(shù)據(jù)進行分析，獲得上海市各類小客車總量和空間分布。截至2012年底，上海市共有注冊小客車178萬輛(其中市區(qū)號牌130萬輛，郊區(qū)號牌48萬輛)，在滬使用的外省市號牌小客車約60萬輛。在上海市實際使用的小客車共計約238萬輛，相對于同等規(guī)模、同等發(fā)展水平城市，小客車的總量規(guī)模較小，居民購車愿望依然十分強烈。根據(jù)調(diào)查和測算，全市常住人口約有25%的家庭戶擁有小客車(戶籍人口家庭擁車比例相對較高)，通過購車意愿調(diào)查，在無車家庭中，有15%的家庭考慮在3年內(nèi)購車(見表1)。在有車家庭中，近10%的家庭已經(jīng)擁有第二輛車，另有超過20%的家庭考慮在3年內(nèi)購置第二輛車(見表2)。

3.2 遠景擁有量的潛在需求

在擁有總量無控制政策的條件下，小客車擁有量將會持續(xù)增加，并最終達到穩(wěn)定狀態(tài)。小客車最終擁有率規(guī)?？蓞⒖家?guī)模相當且小客車發(fā)展處于穩(wěn)態(tài)的城市。選取4個國際大都市的小客車擁有水平作為研究對象，參照上海市中心城區(qū)和郊區(qū)的基本情況，對國外城市進行區(qū)域劃分，并分析不同區(qū)域的小客車擁有情況，得到表3所示比較結(jié)果。

圖2 額度拍賣政策的效果趨勢Fig.2 The effect of license plate auction quota by years

表1 無車家庭購車計劃Tab.1 Car purchase plan for families without car

表2 有車家庭購買第二輛車情況和意愿Tab.2 Characteristics of families with two cars or planning to purchase a second car

目前，上海市常住人口小客車擁有率約為100輛·千人-1，包括本地注冊小客車和外省市號牌小客車。相對于發(fā)達國家大都市中心城區(qū)200輛·千人-1、郊區(qū)400輛·千人-1而言，上海市尚處于小客車普及階段。參照國際大都市小客車擁有率水平，上海市小客車終極規(guī)?？蛇_到近1 000萬輛，市民擁車潛在增長需求十分強勁。

4 小客車發(fā)展面臨的限制

上海市小客車增長面臨的主要制約因素是中心城區(qū)路網(wǎng)容量和環(huán)境容量的有限性[3]。

圖3 上海市中心城區(qū)路網(wǎng)容量增長情況Fig.3 Roadway network capacity increase in central urban area of Shanghai

4.1 路網(wǎng)容量限制

隨著道路網(wǎng)日趨完善，上海市中心城區(qū)的道路網(wǎng)增長空間持續(xù)收窄。根據(jù)道路網(wǎng)相關規(guī)劃，2020年路網(wǎng)容量僅能較2010年增加19%(見圖3)。而在新一輪交通發(fā)展戰(zhàn)略中，路權(quán)分配將進一步向公共交通傾斜，同時更加關注自行車和步行交通的需求，可提供給小客車交通的路網(wǎng)容量僅能增加10%。

運用綜合交通模型測算，若必須保證上海市道路服務水平維持在可接受水平下，上海市小客車交通量只能增加20%。按照當前的小客車使用強度水平，上海市中心城區(qū)道路網(wǎng)可容納使用的小客車為200萬輛；若使用強度比現(xiàn)狀降低25%，則可容納使用的小客車為250萬輛。目前，在中心城區(qū)使用的小客車(包括進出中心城區(qū)和中心城區(qū)內(nèi)部的小客車)共計180萬輛，小客車的增長空間約為70萬輛。

4.2 環(huán)境容量限制

國家環(huán)境保護部要求全國于2016年全面實施新版《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》(GB 3095—2012)[4]，部分地區(qū)提前實施新版標準，其中上海市已在2013年開始實施。上海市NO2和PM2.5的污染物濃度已經(jīng)多年呈下降趨勢(見圖4)，但按照新版環(huán)境空氣質(zhì)量標準的限值要求，年均濃度仍無法達標。

相關環(huán)境研究成果顯示，機動車尾氣是上海市NO2和PM2.5污染的重要來源，在部分地區(qū)甚至是主要來源。為了達到環(huán)境質(zhì)量要求，上海市已經(jīng)在工業(yè)、交通、民用等方面實施了一系列的減排措施。根據(jù)環(huán)境部門測算，考慮到其他減排措施全面實施，以及小客車環(huán)保技術升級的背景，在2020年環(huán)境達標的約束條件下，2012年以后上海市中心城區(qū)使用的小客車總增量需要控制在40萬輛以內(nèi)[5]。

表3 4個國際大都市小客車擁有率Tab.3 Car ownership in four international metropolitans

5 小客車政策發(fā)展方向

從長遠來看，上海市小客車發(fā)展面臨著市民需求強勁和可承受增長空間有限的矛盾。因此，小客車管理政策應體現(xiàn)供需平衡的政策導向，重點是抑制需求，完善以小客車額度拍賣為核心的機動車控制政策；堅持總量、使用雙控政策，控制無序增長，引導小客車合理使用，降低小客車出行總量，引導個體機動交通向公共交通轉(zhuǎn)移，保障有限設施供給條件下的道路交通服務水平總體受控[6]。具體政策可從以下五個方面著手。

1）完善額度拍賣機制，建立小客車新增額度調(diào)控和存量額度更新機制。

對于市區(qū)號牌，研究建立小客車新增額度發(fā)放規(guī)模與空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)及交通擁堵指數(shù)(道路交通運行情況)的聯(lián)動機制，動態(tài)調(diào)整額度發(fā)放規(guī)模；規(guī)范在用車額度的使用和流轉(zhuǎn)，將在用車額度納入機動車額度拍賣平臺統(tǒng)一管理；通過媒體，公布額度的供需情況和后續(xù)新增額度規(guī)模，引導市民的價格預期。

2）完善市區(qū)小客車額度的取得和使用政策。

適度提高小客車額度取得條件，對已擁有私車額度的自然人，禁止再次參與額度拍賣。對非滬籍居民參與額度拍賣和申請滬C牌照，適當提高準入門檻，增加居住證、社保、納稅等年限要求；私車額度每個公民原則上只能獲得一個；在額度使用上，研究推出具有一定期限，且不得轉(zhuǎn)讓的額度；對于郊區(qū)號牌，適時推出額度控制政策，與市區(qū)號牌同步實施有期限額度政策。

3）加強外省市號牌車輛的限制措施。

對于外地號牌，堅持高架高峰時段限行政策，視道路運行狀況動態(tài)擴大高架限行時段；采取進滬通行證政策，區(qū)分長期駐滬及短期訪滬外地號牌車輛，對于長期駐滬車輛實行收費，收費額度視道路交通情況進行動態(tài)調(diào)整，并適度高于額度拍賣成本，對于短期訪滬車輛實行免費。

4）進一步強化停車需求管理的調(diào)控作用。

在適度提高居住區(qū)停車配建標準的同時，研究改革居住區(qū)停車價格形成機制；商業(yè)、辦公區(qū)域的停車指標在體現(xiàn)區(qū)域差別的同時，與周邊的公共交通發(fā)展情況掛鉤，對于中心區(qū)，控制核心區(qū)商業(yè)、辦公建筑的停車配建規(guī)模，并就配建標準提出上限要求；進一步加強路內(nèi)停車管理，加大對違法路內(nèi)停車的執(zhí)法力度。

5）充分運用經(jīng)濟和環(huán)境等管理手段，引導小客車合理使用。

加強基于道路通行成本的經(jīng)濟調(diào)控作用，在實施區(qū)域擁擠收費操作性不強且難度較大的情況下，研究高架系統(tǒng)、越江橋隧等通道性擁堵管理政策；探索中心城區(qū)空氣質(zhì)量達標與機動車使用調(diào)控的聯(lián)動機制，一旦空氣質(zhì)量指數(shù)(AQI)超過一定標準，可強制執(zhí)行機動車使用控制政策。

圖4 上海NO2和PM2.5年均濃度變化Fig.4 Changes in average annual concentration of NO2and PM2.5in Shanghai

6 結(jié)語

面對路網(wǎng)容量和環(huán)境容量的約束，很多城市采取了小客車管控政策。上海市是中國最早實施小客車管理政策的城市，小客車調(diào)控的思想和政策后來也被中國其他城市，如北京、廣州、天津和杭州等城市所借鑒。由于較早實施了小客車調(diào)控政策，上海市道路交通狀況總體受控，也為公共交通的優(yōu)先發(fā)展創(chuàng)造了時間和條件。但是，上海市小客車擁有和使用現(xiàn)狀仍有許多問題需要克服，政策仍有諸多調(diào)整空間。上海市新一輪交通白皮書從交通的角度提出了小客車管理措施，具體的實施仍需要政府從交通、環(huán)境、社會、法律、產(chǎn)業(yè)等諸多角度進行綜合考量。

[1]孔令斌.高速機動化下城市道路功能分級與交通組織思考[J].城市交通，2013，11(3):卷首.Kong Lingbin.Functional Classification and Traffic Management of Urban Roadway under Rapid Motorization[J].Urban Transport of China,2013,11(3):Editorial.

[2]全永燊.中國城鎮(zhèn)化機動化進程中的交通問題[C]//世界大城市交通發(fā)展論壇組委會.世界大城市交通發(fā)展論壇.北京：北京市交通發(fā)展研究中心，2012：8-10.

[3]《上海市交通發(fā)展白皮書技術支撐報告》課題組.上海市交通發(fā)展白皮書技術支撐報告[R].上海：上海市城鄉(xiāng)建設和交通發(fā)展研究院，2013.

[4]GB 3095—2012環(huán)境空氣質(zhì)量標準[S].

[5]陳長虹，黃成，祝毅然，等.交通節(jié)能減排管理和技術手段研究[R].上海：上海市環(huán)境科學研究院，上海市城市綜合交通規(guī)劃研究所，2012.

[6]上海市人民政府.上海市交通發(fā)展白皮書(2013版)[M].上海：上海人民出版社，2014.