論民事訴訟檢察監(jiān)督的范圍*

高永剛

(江蘇省溧陽市人民檢察院 民事行政檢察科，江蘇 溧陽 213300)

我國憲法規(guī)定，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。基于憲法的如此規(guī)定，民事訴訟法第14條也規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督，將檢察監(jiān)督作為民事訴訟法的一項基本原則確定下來。民事檢察監(jiān)督制度的核心是民事檢察監(jiān)督權(quán)，民事檢察監(jiān)督權(quán)又是研究民事訴訟檢察監(jiān)督范圍的前提。

一、民事訴訟檢察監(jiān)督的憲法定位

檢察權(quán)，從語義學(xué)上講就是檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)享有并行使的權(quán)力。在我國，檢察權(quán)是與行政權(quán)、審判權(quán)、立法權(quán)并行的一種權(quán)力。我國憲法明確規(guī)定，我國是社會主義國家，國家一切權(quán)力屬于人民，人民通過選舉產(chǎn)生出自己的代表機關(guān)(全國各級人民代表大會及其常務(wù)委員會)，代表機關(guān)通過制定法律將國家權(quán)力賦予不同的機關(guān)行使，以實現(xiàn)管理國家的目標(biāo)。即在我國實行的是人民代表大會制度下的各機構(gòu)職能分工的制度，是行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、立法權(quán)由各機關(guān)分別行使，彼此互不隸屬，相互制約的制度。

《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。即憲法將法律監(jiān)督權(quán)賦予了檢察機關(guān)，給予了檢察機關(guān)對國家法律正確實施的法律監(jiān)督權(quán)，憲法確立的檢察機關(guān)的法律地位為檢察機關(guān)全面履行這一職責(zé)提供了根本大法上的依據(jù)[1]。按照法律規(guī)定，

由人民檢察院介入當(dāng)事人、法官之間的三角平衡架構(gòu)中，監(jiān)督整個民事審判活動的合法性，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。這一法律規(guī)定是憲法確立的人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)在部門法中的具體化，既是民事檢察制度的法律基礎(chǔ)，也是民事檢察權(quán)的法律基礎(chǔ)。

從檢察機關(guān)的憲法地位來考究，民事訴訟檢察監(jiān)督是指有法律規(guī)定專屬于檢察機關(guān)的，對民事領(lǐng)域中的民事違法行為和重大民事行為進行監(jiān)督的權(quán)利，監(jiān)督的范圍既包括對案件的監(jiān)督，也包括對人的監(jiān)督。民事檢察的監(jiān)督范圍應(yīng)當(dāng)包括國家全部民事法律的實施，在階段上不能僅限于訴訟中，任何時候，檢察機關(guān)在發(fā)現(xiàn)國家的民事法律得不到公權(quán)力機關(guān)的正確實行時，都應(yīng)當(dāng)啟動法律監(jiān)督程序?qū)嵤┓杀O(jiān)督，至于監(jiān)督方式應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的情況采取不同的方式。

二、確定民事訴訟檢察監(jiān)督范圍的法理基礎(chǔ)

1．檢察職權(quán)法定原則。任何權(quán)力都是由具體的人來行使和執(zhí)行的。由于人性本身的弱點，公權(quán)力具有天然的擴張功能，只有對公權(quán)力及其行使者進行必要的約束，才能確保它產(chǎn)生正面的社會價值。現(xiàn)代社會，對公權(quán)力的理念是“法無明文規(guī)定即禁止”。為防止機關(guān)之間越權(quán)，或者公權(quán)力行使主體侵害公民、組織的合法權(quán)益，任何國家機關(guān)的權(quán)限范圍都是由法律確定的，凡是法律沒有規(guī)定的事項，原則上視為該國家機關(guān)沒有權(quán)限，即職權(quán)法定。職權(quán)法定是公法主體取得職權(quán)的重要原則。在現(xiàn)代法治國家，任何國家機關(guān)的權(quán)能都不同程度地受職權(quán)法定原則的約束。行政機關(guān)由于其承擔(dān)的社會管理與市場監(jiān)管、公共服務(wù)等職能的復(fù)雜性，法律不可能詳盡地對行政職權(quán)作出授權(quán)。因而，行政機關(guān)受職權(quán)法定原則的約束程度相對較低。檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督機關(guān)，其職能在于保障基本的法律秩序。國家的基本法律秩序具有較高的穩(wěn)定性，從這個角度說，檢察機關(guān)職權(quán)不宜經(jīng)常變動。這不僅要求立法主體嚴(yán)格遵循法律保留原則創(chuàng)設(shè)檢察職權(quán)，而且要求立法機關(guān)對檢察機關(guān)的活動作更為具體的規(guī)定，要求檢察機關(guān)更加嚴(yán)格地依法履行職責(zé)。與行政機關(guān)可以將部分行政職權(quán)委托給其他機關(guān)行使不同，檢察職權(quán)只能由法定的檢察機關(guān)行使。同時，“監(jiān)督范圍不同于對具體案件的處理，它應(yīng)當(dāng)由立法機關(guān)來確定，作為監(jiān)督者的檢察機關(guān)無權(quán)自行確定監(jiān)督范圍，作為被監(jiān)督者的法院更不得自行劃定監(jiān)督范圍”[2]。檢察機關(guān)在民事訴訟中的監(jiān)督職權(quán)，要遵循私法上的意思自治和處分原則，因而也受到較為嚴(yán)格的約束。

2．私法上的處分原則。處分原則是大陸法系國家民法和民事訴訟法中的一項基本原則，也是中國民事訴訟相對于刑事訴訟的特有原則之一。處分原則反應(yīng)民事訴訟的特質(zhì)，被認為是貫徹私法自治原則的必然結(jié)果，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家民事訴訟的基本法理。我國民法通則第71條規(guī)定：“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！泵袷略V訟法規(guī)定，當(dāng)事人有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)處分自己的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利。檢察權(quán)對于民事訴訟當(dāng)事人和其他利害關(guān)系人的保護，也要尊重當(dāng)事人和利害關(guān)系人的意愿。

3．檢察機關(guān)有限監(jiān)督原理。完善我國民事檢察監(jiān)督的范圍，決不能站在狹隘的部門主義立場上，無限地擴大民事檢察監(jiān)督權(quán)行使的范圍。雖然根據(jù)憲法規(guī)定和憲法解釋的一般規(guī)律，檢察機關(guān)是法律實施的專門監(jiān)督機關(guān)，對民事法律實施的監(jiān)督，應(yīng)該是全面的監(jiān)督，而不應(yīng)該留有空白地帶，但檢察機關(guān)不是唯一的監(jiān)督者[3]。在探討民事訴訟檢察監(jiān)督權(quán)完整性的同時，還要尊重行政管理權(quán)、行政執(zhí)法權(quán)特別是法院審判權(quán)的完整性，尊重社會的自我治理功能。這也決定了檢察監(jiān)督的范圍是有限的。從民事訴訟的角度看，民事檢察監(jiān)督作為審判救濟之后的救濟保障制度，自然應(yīng)有所不為。第一是監(jiān)督強度的有限性。檢察機關(guān)對民事訴訟的監(jiān)督，是一種法律監(jiān)督，必須依法實施，只對訴訟的合法性進行監(jiān)督。對于法院行使裁量權(quán)的行為，對于私法主體依法處分自己的訴訟權(quán)利與民事權(quán)利的行為，檢察機關(guān)不進行干預(yù)。第二是監(jiān)督對象的有限性。民事訴訟檢察監(jiān)督的被監(jiān)督者主要是公法主體，或者具有公法義務(wù)的主體。不具有公法義務(wù)的公民、組織，只要其行為沒有損害公益，就不屬于檢察監(jiān)督的直接對象。第三是監(jiān)督內(nèi)容的有限性。檢察監(jiān)督主要指向具有法律意義的審判活動。對于判決、裁定、調(diào)解書之外的審判行為與審判活動，檢察機關(guān)主要是針對那些損害檢察基本制度和基本原則、具有影響裁判公正性的高度可能性的違法行為進行監(jiān)督。第四是監(jiān)督效力的有限性。檢察機關(guān)的所有監(jiān)督方式，都是通過啟動相應(yīng)的糾錯或者追責(zé)程序接近監(jiān)督目的。檢察機關(guān)的監(jiān)督?jīng)Q定，由法院或者其他有權(quán)機關(guān)在獨立判斷的基礎(chǔ)上，依據(jù)法律和事實予以響應(yīng)，并不強令法院必須執(zhí)行檢察機關(guān)的決定。

4．訴訟活動的互動性原理。一般認為，民事訴訟檢察監(jiān)督的對象是法院行使審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)的訴訟活動，監(jiān)督的目標(biāo)是糾正法院的訴訟違法和錯誤判決，維護國家訴訟法律和相關(guān)實體法律的統(tǒng)一正確實施。由其性質(zhì)所決定，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督公權(quán)力。對于涉及當(dāng)事人權(quán)利的事項，審判救濟途徑窮盡之前檢察機關(guān)不應(yīng)介入。對于審判權(quán)本身的內(nèi)容，如事實判斷權(quán)，檢察機關(guān)不應(yīng)監(jiān)督。對于審理權(quán)中與當(dāng)事人的根本權(quán)利有關(guān)的內(nèi)容，如審判組織不合法、嚴(yán)重違法剝奪當(dāng)事人訴權(quán)、當(dāng)事人無法行使辯論權(quán)利等情況，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)進行監(jiān)督。檢察監(jiān)督的最佳狀態(tài)不是糾正無限多的違法審判或者錯誤裁判，而是在檢察監(jiān)督與法院審判之間形成良性互動，其中最重要的關(guān)系就是審判獨立與社會監(jiān)督之間的制約與平衡關(guān)系[4]，即“現(xiàn)代訴訟是一種合作性的訴訟，協(xié)同性、和諧性以及相互間的支持配合構(gòu)成其基本的特征。檢察機關(guān)參與民事訴訟，顯然要服務(wù)于民事訴訟的大局，服務(wù)于民事訴訟程序的最高目標(biāo)——徹底、妥善化解民事糾紛，而不是為了實施監(jiān)督而監(jiān)督”[5]。同時應(yīng)注重民事訴訟活動的互動原理。在民事訴訟中，法院的審判行為主導(dǎo)整個訴訟進程，法律對每一個具體的審判行為，都作出了條件設(shè)定，合法的審判行為應(yīng)當(dāng)于條件設(shè)定的時間或者當(dāng)事人訴訟行為發(fā)生之后作出。從這個角度而言，法院的審判行為在訴訟中不是孤立存在的，它與當(dāng)事人、其他訴訟參與人的行為之間具有互動關(guān)系[6]。也就是說，當(dāng)事人和其他訴訟參與人雖然不能作出審判行為，但是他們的訴訟行為可以直接影響民事審判行為的作出，乃至影響民事訴訟案件的審理方向及審理結(jié)果。

三、民事訴訟檢察監(jiān)督的范圍

“國家權(quán)力運行的效應(yīng)是雙重的，它既可能維護和保障人民的權(quán)利和自由，也可能侵犯人民的權(quán)利和自由以及制造奴役和恐怖。就一般情況來說，沒有界限和不受制約的權(quán)利對社會造成危害的可能性極大；而軟弱無力的權(quán)利也無法維護自由和正義?！盵7]界定民事訴訟檢察監(jiān)督的范圍，有助于民事檢察監(jiān)督權(quán)的有序運行。

修改后的《民事訴訟法》第14條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事訴訟實行法律監(jiān)督。民事檢察監(jiān)督的范圍更加明確，從原本的監(jiān)督“民事審判活動”，擴展到修改之后的監(jiān)督整個“民事訴訟”，除生效民事裁判之外，將符合條件的調(diào)解書、民事執(zhí)行活動、法官違法行為等也納入了檢察機關(guān)的監(jiān)督范圍。

1．生效民事判決和裁定。判決、裁定是法院審理民事案件的結(jié)案方式，是法院針對當(dāng)事人爭議的法律事實與法律適用、當(dāng)時權(quán)利義務(wù)關(guān)系所判斷的集中體現(xiàn)。民事判決是否客觀、公正、合法，是衡量民事審判活動乃至整個民事訴訟活動是否客觀、公正、合法的最主要的因素。因此，我國自法律規(guī)定檢察機關(guān)對民事審判活動進行監(jiān)督以來，一直將民事判決、裁定作為檢察機關(guān)監(jiān)督的主要對象。修改后的《民事訴訟法》第208條第一款、第二款規(guī)定：“最高人民檢察院對各級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)提出抗訴。地方各級人民檢察院對同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調(diào)解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴?！笨梢?，生效民事判決和裁定是檢察監(jiān)督的范圍之一。對于具有《民事訴訟法》第200條規(guī)定情形之一的生效民事判決或裁定，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)進行監(jiān)督。

2．損害國家利益或社會公共利益的調(diào)解書。民事調(diào)解活動指的是訴訟調(diào)解，即在審判人員的主持下，訴訟當(dāng)事人通過自愿協(xié)商，達成協(xié)議，解決民事爭議的活動。調(diào)解的過程實際上是一個重新分配當(dāng)事人之間的利益，明確當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的過程，其本質(zhì)上屬于一種訴訟活動。由人民法院制作的民事調(diào)解書一經(jīng)生效，與生效的民事判決、裁定具有相同的法律效力。檢察機關(guān)對民事調(diào)解活動進行監(jiān)督，其目的是監(jiān)督人民法院審判權(quán)的正確行使。修改后的《民事訴訟法》僅將損害國家利益、社會公共利益的民事調(diào)解書納入檢察監(jiān)督的范圍。但可能存在違反自愿原則、合法原則、損害第三人利益等情形的調(diào)解書，檢察機關(guān)對此應(yīng)當(dāng)有所為而有所不為[8]。首先，應(yīng)倡導(dǎo)當(dāng)事人進行私力救濟。符合條件的，由當(dāng)事人自行申請再審，或者由第三人提起撤銷之訴；其次，對于當(dāng)事人申請再審或提起第三人撤銷之訴后形成的法院裁判，檢察機關(guān)可以行使法律監(jiān)督權(quán)。而當(dāng)事人和第三人均沒有依據(jù)《民事訴訟法》的規(guī)定進行相應(yīng)救濟的，屬當(dāng)事人和第三人的處分權(quán)范圍，檢察機關(guān)原則上不進行監(jiān)督干預(yù)。

3．審判人員的違法行為。有學(xué)者認為，檢察監(jiān)督對象應(yīng)當(dāng)限于審判人員職務(wù)犯罪及其違法行為，主要是基于檢察機關(guān)一直把監(jiān)督重心放在糾正違法裁判上，不重視對法官行為的監(jiān)督，以致法官違法、違紀(jì)以及違反職業(yè)道德的現(xiàn)象得不到有效遏制。檢察監(jiān)督的重點應(yīng)當(dāng)是法官的違法、違紀(jì)行為，糾正錯誤裁判的功能應(yīng)當(dāng)由上訴、申請再審等救濟程序來實現(xiàn)。筆者認為，司法不公、違法審判的背后常常隱藏著貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判等職務(wù)犯罪行為，但是法官瀆職犯罪與民事裁判違法具有不盡相同的法律后果，訴訟監(jiān)督與職務(wù)犯罪偵查又具有不同的法治功能，而這不可互相代替。在法律程序上，徇私舞弊、枉法裁判的認定，需要以糾正錯誤裁判為前提?！睹袷略V訟法》第208條第三款規(guī)定：“各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級人民法院提出檢察建議?！睂τ诤螢檫`法行為，法律沒有給出明確定義。筆者認為，審判程序中的決定、支付令違反法律規(guī)定的，審判人員接受當(dāng)事人及其委托代理人請客送禮或者違規(guī)會見當(dāng)事人及其委托代理人的，審判人員實施或者指使、支持、授意他人實施妨害民事訴訟行為等等，均屬于審判人員的違法行為，檢察機關(guān)可以檢察建議的方式進行監(jiān)督。審判人員的違法行為涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)將犯罪線索移送檢察機關(guān)相關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門。

4．民事執(zhí)行活動?！睹袷略V訟法》第235條規(guī)定，人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。法律的規(guī)定較為原則，并未對檢察機關(guān)的民事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)作出限制。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)對所有民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督，還是應(yīng)當(dāng)對一定范圍內(nèi)的民事執(zhí)行活動進行監(jiān)督，是一個存在爭議的問題。多數(shù)學(xué)者認為，檢察機關(guān)監(jiān)督民事執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)實行有限監(jiān)督。筆者認為，2012年的《民事訴訟法》沒有具體規(guī)定檢察機關(guān)監(jiān)督民事執(zhí)行的范圍，只是規(guī)定“人民檢察院有權(quán)對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督”。在法律上，行為與活動具有不同的含義。具有法律意義的行為包括法律行為、事實行為。前者是指行為主體具有創(chuàng)設(shè)、變更、消滅某種法律關(guān)系的目的，但是依據(jù)法律規(guī)定產(chǎn)生某種法律后果的行為。法院的民事執(zhí)行行為，無論法律行為還是事實行為，都屬于檢察監(jiān)督的內(nèi)容。法律意義上的活動不僅包括行為，還包括為完成行為所作的準(zhǔn)備和為實現(xiàn)行為意圖所作的各種努力。如在民事執(zhí)行中，執(zhí)行決定、執(zhí)行裁判需要一定的準(zhǔn)備活動才能作出，執(zhí)行實施更是由一個個具體活動組成的，這些活動本身并不具有獨立的法律意義，但在某些情況下，他們會影響到執(zhí)行行為的合法性，有時會決定案件的最終結(jié)果。從這個角度說，檢察機關(guān)需要對民事執(zhí)行活動進行較為全面的監(jiān)督。因此，檢察機關(guān)對人民法院的執(zhí)行裁定、決定和執(zhí)行行為均有權(quán)進行監(jiān)督。具體而言，人民法院的執(zhí)行裁定或決定違法的情形主要有如下幾種：違法決定中止執(zhí)行、執(zhí)行終結(jié)、執(zhí)行回轉(zhuǎn)，或者違法作出處理執(zhí)行爭議的裁定、決定的；違反法律將依法不受執(zhí)行依據(jù)約束的人追加、變更為執(zhí)行當(dāng)事人的；執(zhí)行行為的依據(jù)不存在、未生效或者已被撤銷的；執(zhí)行內(nèi)容與執(zhí)行依據(jù)不相符的；超額執(zhí)行被執(zhí)行人財產(chǎn)，執(zhí)行案外人財產(chǎn)或者執(zhí)行已發(fā)布的執(zhí)行的財產(chǎn)的；違法選擇評估人或拍賣人、或者設(shè)定不合理條件操縱評估、拍賣結(jié)果的；濫用強制執(zhí)行措施，嚴(yán)重侵犯公民、組織合法權(quán)益的；執(zhí)行人員有貪污受賄、徇私舞弊、濫用職權(quán)等違法行為的。

5．民事虛假訴訟活動。一直以來，對檢察監(jiān)督是否應(yīng)當(dāng)包括對民事訴訟當(dāng)事人的監(jiān)督，存在認識分歧。一種觀點認為，在市場經(jīng)濟體制下，必須強調(diào)民事主體的意思自治和民事行為自由，減少和弱化國家在民事領(lǐng)域的干預(yù)，以便形成平等、自由的市場運行環(huán)境，這就要求在民事訴訟中賦予當(dāng)事人最大限度的處分權(quán)，檢察監(jiān)督應(yīng)基于這一立場，通過監(jiān)督審判活動來保證當(dāng)事人意思自治的實現(xiàn)，而不能對當(dāng)事人的活動進行監(jiān)督。另一種觀點認為，民事檢察監(jiān)督應(yīng)當(dāng)包括對當(dāng)事人的訴訟活動進行監(jiān)督。主要理由是，法院的民事審判活動是在當(dāng)事人及其他訴訟參與人參加訴訟、提供證據(jù)、進行辯論的基礎(chǔ)上進行的，兩者緊密聯(lián)系、互相交織，如果檢察機關(guān)只監(jiān)督法院的審判活動而不過問當(dāng)事人的訴訟活動，就很難判定審判活動是否合法，無法對審判活動進行有效監(jiān)督，很容易使其監(jiān)督陷入片面性，難以排除其他主體的不法行為或不當(dāng)行為對審判活動的不良影響，因此，檢察監(jiān)督對象應(yīng)該包括訴訟當(dāng)事人和其他訴訟參與人。具體而言，2012年的《民事訴訟法》至少從兩個方面將當(dāng)事人的訴訟活動納入了檢察監(jiān)督范圍：一是當(dāng)事人偽造證據(jù)導(dǎo)致民事裁判或者調(diào)解書認定事實與客觀事實不符的，檢察機關(guān)可以抗訴；二是當(dāng)事人惡意串通，通過民事訴訟損害國家和社會公益謀取私利，或者在民事訴訟中作出損害國家和社會公益的行為的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)以抗訴、檢察建議等方式進行監(jiān)督。

6．檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)監(jiān)督的其他事項。主要是針對危害國家利益和社會公共利益事項的監(jiān)督，采取支持起訴和督促正確履行職能等形式進行。檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，對于侵害國家利益、社會公共利益的案件，檢察機關(guān)可以支持有訴權(quán)的當(dāng)事人向人民法院提起民事訴訟。支持起訴原則蘊含著包括公益訴訟在內(nèi)的多項先進制度設(shè)計。對侵害國有資產(chǎn)、造成國有資產(chǎn)流失或者國有資產(chǎn)存在重大損失隱患的案件、造成嚴(yán)重環(huán)境污染的案件、保護弱勢群體的案件等，有必要通過公益訴訟等方式予以解決。同時，支持起訴原則也符合國際上實質(zhì)正義的潮流。實質(zhì)正義在民事訴訟領(lǐng)域的突出表現(xiàn)之一就是社會對訴訟的參與和介入。域外的民事訴訟發(fā)展表明，完全摒棄社會參與與介入，賦予當(dāng)事人不受限制的處分權(quán)利，并非當(dāng)今社會民事訴訟的國際發(fā)展潮流。當(dāng)國家和社會公共利益遭受民事不法行為侵害，負有監(jiān)管職責(zé)的部門或單位不履行或怠于履行職責(zé)時，檢察機關(guān)可以督促有關(guān)監(jiān)管部門或者單位及時正確履行職責(zé)，如通過提起民事訴訟等民事司法救濟方式，對國家和社會公益進行有效的保護。

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