提升省直管縣體制改革試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力的路徑選擇

賈博

（中共河南省委黨校 公共管理教研部，河南 鄭州，450002）

提升省直管縣體制改革試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力的路徑選擇

賈博

（中共河南省委黨校 公共管理教研部，河南 鄭州，450002）

試點(diǎn)縣（市）政府的執(zhí)行力在很大程度上決定了省直管縣體制改革的成效和經(jīng)驗(yàn)的可推廣性。省直管縣體制改革既為提升試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力提供了有利條件，也提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。提升省直管縣體制改革試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任、制約權(quán)力、規(guī)范利益。

縣級政府；執(zhí)行力；省直管縣體制改革

近年來，省直管縣體制改革一直是我國行政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容和重大探索。2010年，中央編辦確定安徽、河北、河南、湖北、江蘇、黑龍江、寧夏、云南等八省區(qū)30個縣（市）進(jìn)行省直管縣體制改革試點(diǎn)，計(jì)劃用三年左右時間完成試點(diǎn)，要求試點(diǎn)省區(qū)在省直接管理縣財(cái)政體制和擴(kuò)大縣（市）經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限的基礎(chǔ)上，積極探索省直管縣改革的新途徑和新方法，為進(jìn)一步推進(jìn)地方行政體制改革積累經(jīng)驗(yàn)。這就意味著省直管縣改革從財(cái)政體制的單方面逐步向行政體制的全方位推進(jìn)，逐步走向深水區(qū)。在這項(xiàng)改革進(jìn)程中，縣級政府的執(zhí)行力在很大程度上決定了改革的成效和經(jīng)驗(yàn)的可推廣性。

省直管縣體制改革既為提升試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力提供了有利條件，也提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在三個方面。一是擴(kuò)大了試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行的自主權(quán)和自主性。從各地改革的政策來看，試點(diǎn)縣（市）在經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限上基本與地級市相同，更大的權(quán)力和更多的資源有利于更好地結(jié)合自身實(shí)際，創(chuàng)造性地執(zhí)行上級政府的政策。但是，自主權(quán)和自主性就像雙刃劍，既可能帶來創(chuàng)新執(zhí)行，也可能誘發(fā)歪曲執(zhí)行。二是改變了試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行的監(jiān)督主體。省直管縣體制改革解除了原有的地級市對試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行情況的監(jiān)督和制約，由于管理幅度的增大和地區(qū)之間的差異，省級政府對其執(zhí)行要求更具模糊性、監(jiān)督信息更不全面。試點(diǎn)縣（市）政府在監(jiān)督相對弱化的情況下，更容易出現(xiàn)由于政績沖動、權(quán)力變異引發(fā)的執(zhí)行失范行為。三是執(zhí)行主體行政級別的升遷。盡管試點(diǎn)縣（市）沒有實(shí)現(xiàn)行政級別普漲，但是，上述省區(qū)基本都調(diào)整了試點(diǎn)縣（市）的干部管理體制，有的是由省委直接管理，有的將黨政正職由省委管理，有的將黨委、政府、人大、政協(xié)正職領(lǐng)導(dǎo)全部高配為副廳級［1］。領(lǐng)導(dǎo)班子的新格局無形中進(jìn)一步強(qiáng)化了行政首長的地位和作用，為其謀取局部利益和個人私利提供了更大的可能性?？梢?，省直管縣體制改革的推行，不僅是行政層級的減少和行政隸屬關(guān)系的變化，更是對縣（市）級政府責(zé)任、權(quán)力和利益關(guān)系的重大調(diào)整。而責(zé)任、權(quán)力、利益是影響政府執(zhí)行行為及執(zhí)行效果的三個重要因素，責(zé)權(quán)利的統(tǒng)一是提高政府執(zhí)行力的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)［2］。因此，省直管縣體制改革與提升政府執(zhí)行力在責(zé)、權(quán)、利三個方面有高度的契合性。如何有效地防止和避免試點(diǎn)縣（市）政府在執(zhí)行過程中的責(zé)任弱化、權(quán)力異化和利益泛化現(xiàn)象，是提升政府執(zhí)行力和深化省直管縣體制改革必須關(guān)注和回應(yīng)的重要理論和現(xiàn)實(shí)問題。

一、強(qiáng)化責(zé)任

從表面上看，省直管縣體制改革是通過減少行政層級和下放管理權(quán)限，使試點(diǎn)縣（市）政府享有更大的執(zhí)行自主權(quán)和自主性，但其實(shí)是賦予其更大的責(zé)任。這就需要試點(diǎn)縣（市）政府在執(zhí)行中央和省級政府政策過程中，既要充分發(fā)揮自主權(quán)和自主性，更要進(jìn)一步強(qiáng)化責(zé)任感和使命感。美國學(xué)者庫珀將行政責(zé)任分為主觀責(zé)任和客觀責(zé)任兩個方面：主觀責(zé)任與我們自己認(rèn)為應(yīng)該為之負(fù)責(zé)的事物相關(guān)，根植于對忠誠、良心、認(rèn)同的信仰，是職業(yè)道德的反映；客觀責(zé)任與外部強(qiáng)加的可能事物有關(guān)，主要來源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會對行政人員的角色期待等［3］。庫珀的分析為強(qiáng)化試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行中的責(zé)任提供了值得借鑒的思路：相應(yīng)地，在實(shí)踐中可以采取以公務(wù)員的價值觀和倫理準(zhǔn)則為主的內(nèi)部控制途徑來實(shí)現(xiàn)主觀責(zé)任，而以法律等制度規(guī)范為主的外部控制來實(shí)現(xiàn)客觀責(zé)任。

（一）倡導(dǎo)公共精神

公共行政是建立在價值與信念基礎(chǔ)之上的，用“精神”這個概念描述這些價值和信念是最合適不過了。對于個人而言，公共行政的精神意味著對于公共服務(wù)的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾［4］。公共精神從深層次上決定了公共行政的宗旨、目標(biāo)和運(yùn)行模式。假如公共精神被忽視或是日漸衰微，行政主體的行為就會失去價值引領(lǐng)，在政府執(zhí)行方面更容易由于執(zhí)行環(huán)境、管理體制、制度建設(shè)等外部因素的變化出現(xiàn)選擇執(zhí)行、附加執(zhí)行、被動執(zhí)行、越位執(zhí)行等問題。

因此，倡導(dǎo)試點(diǎn)縣（市）政府樹立公共精神，就是在執(zhí)行過程中實(shí)現(xiàn)價值觀念和思想意識的根本轉(zhuǎn)變，這也是提升試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力的關(guān)鍵所在。倡導(dǎo)公共精神有利于構(gòu)建信任的執(zhí)行基礎(chǔ)，降低執(zhí)行成本，提高政府執(zhí)行力。具體來說，就是要在試點(diǎn)縣（市）政府組織和行政人員中樹立起“嚴(yán)格執(zhí)行上級政府政策，以保證和實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)行力為目標(biāo)”的價值取向，主動強(qiáng)化政府執(zhí)行力的價值意識。試點(diǎn)縣（市）政府要努力克服特殊利益對政策執(zhí)行行為的驅(qū)動，逐漸以工作本身的責(zé)任感、使命感和成就感作為其忠實(shí)執(zhí)行、高效執(zhí)行的內(nèi)部動力。執(zhí)行上級政府政策要以實(shí)現(xiàn)公共利益為出發(fā)點(diǎn)，以提升縣域內(nèi)公民的生存和發(fā)展條件為努力方向。試點(diǎn)縣（市）政府要加強(qiáng)對行政人員的思想教育和價值引領(lǐng)，行政人員要自覺加強(qiáng)職業(yè)道德修養(yǎng)，主動將公共精神內(nèi)化為行政人員個人的執(zhí)行行為，將政府的價值體系內(nèi)化為政府工作人員執(zhí)行價值理念的指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)縣（市）政府和行政人員自覺由“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，由“對上負(fù)責(zé)”向“上下兼顧”轉(zhuǎn)變，由“為民作主”向“由民作主”轉(zhuǎn)變［5］。

（二）調(diào)整認(rèn)知結(jié)構(gòu)

上級政府應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)制度，明確試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行過程中的責(zé)任結(jié)構(gòu)，從根本上改變“授權(quán)力度大、責(zé)任不匹配”的現(xiàn)象，從制度上調(diào)整和優(yōu)化試點(diǎn)縣（市）政府和執(zhí)行人員的責(zé)任認(rèn)知結(jié)構(gòu)。在執(zhí)行上級政府有關(guān)省直管縣體制改革的政策過程中，試點(diǎn)縣（市）政府主要應(yīng)承擔(dān)三個方面的責(zé)任：第一，政治責(zé)任。試點(diǎn)縣（市）政府承擔(dān)著省直管縣體制改革先行先試的重要政治任務(wù)，具有示范性和帶動性。試點(diǎn)縣（市）政府不僅要積極探索財(cái)政和行政體制省直管縣的具體途徑和方式，而且要試水全面省直接管縣，更要為各省區(qū)實(shí)行省直管縣體制積累一定的經(jīng)驗(yàn)。第二，經(jīng)濟(jì)責(zé)任。試點(diǎn)縣（市）政府擁有更多可自主支配的財(cái)政資源，如何實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置、履行與其事權(quán)相一致的公共支出責(zé)任是其主要的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。第三，行政責(zé)任。地方政府實(shí)際上是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，地方政府的權(quán)力是中央政府下放給地方的［6］。權(quán)力來源決定了試點(diǎn)縣（市）政府貫徹和執(zhí)行中央和省級政府的改革政策和措施，是其應(yīng)有的行政責(zé)任所在。第四，法律責(zé)任。黨的十五大報(bào)告提出了依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的重要目標(biāo)。十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出：法治是治國理政的基本方式，應(yīng)將法治思維有針對性地運(yùn)用于“深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定”四個基本方面。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出了建設(shè)法治中國的新目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)必須堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。這就要求試點(diǎn)縣（市）政府在執(zhí)行上級政府關(guān)于省直管縣體制改革的相關(guān)政策過程中，不能突破法律底線，不能有超越憲法法律的特權(quán)，必須維護(hù)憲法法律權(quán)威，堅(jiān)持依法行政，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)、依照法律規(guī)定的程序創(chuàng)新執(zhí)行。試點(diǎn)縣（市）政府要改變責(zé)任認(rèn)知的碎片化現(xiàn)象，應(yīng)當(dāng)全面認(rèn)識四項(xiàng)責(zé)任，既要避免站在縣級政府自身立場對局部責(zé)任進(jìn)行片面認(rèn)知，也要避免不同職能部門對部分責(zé)任進(jìn)行分解認(rèn)知。

（三）提高隊(duì)伍素質(zhì)

試點(diǎn)縣（市）政府的主要領(lǐng)導(dǎo)是由省里選定的，無論從選擇范圍來說還是從激勵機(jī)制來說，都優(yōu)于市管縣下的縣領(lǐng)導(dǎo)的選擇，對提升執(zhí)行力大有裨益。省直管縣的體制也大大增加了縣級執(zhí)行人員與省級政府及其工作人員的接觸機(jī)會，這對提高執(zhí)行人員素質(zhì)具有很大的促進(jìn)作用。試點(diǎn)縣（市）政府的工作人員有更多機(jī)會參加省級政府組織的管理業(yè)務(wù)的培訓(xùn)工作，也有利于提高執(zhí)行隊(duì)伍的整體素質(zhì)。試點(diǎn)縣（市）政府應(yīng)當(dāng)充分利用省直管縣體制改革提供的有利條件，提高執(zhí)行隊(duì)伍的綜合素質(zhì)，優(yōu)化人力資源結(jié)構(gòu)和部門人員配置。例如，可以在核定的人員編制總數(shù)內(nèi)，適當(dāng)增加市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)部門的人員編制，加強(qiáng)公安、司法、法院、檢察院等機(jī)構(gòu)的人員配備。在提高執(zhí)行隊(duì)伍整體素質(zhì)的過程中，應(yīng)將執(zhí)法權(quán)相對集中，整合執(zhí)法主體，推進(jìn)綜合執(zhí)法，減少牟利執(zhí)法；充實(shí)和加強(qiáng)食品藥品、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、勞動保障等重點(diǎn)領(lǐng)域基層執(zhí)法力量，提高執(zhí)法和服務(wù)水平；理順城管執(zhí)法體制，提高城市綜合治理水平和能力，為試點(diǎn)縣（市）政府逐漸成為區(qū)域中心城市奠定良好的城市管理基礎(chǔ)。

二、制約權(quán)力

權(quán)力的擴(kuò)張性來源于掌權(quán)者具有強(qiáng)烈的權(quán)力嗜好，在人類無限的欲望中，居首位的是權(quán)力欲和榮譽(yù)欲［7］。長期以來，縣級政府權(quán)力缺乏有效的監(jiān)督和制約一直是理論界和政府部門關(guān)注的焦點(diǎn)問題和懸而未決的問題。在省直管縣體制改革進(jìn)程中，試點(diǎn)縣（市）政府逐漸擁有越來越多的管理權(quán)限，如何實(shí)現(xiàn)權(quán)力下放與權(quán)力制約的有效平衡，是決定該項(xiàng)改革成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。在改革實(shí)踐中，不能僅強(qiáng)調(diào)對試點(diǎn)縣（市）政府下放管理權(quán)限、賦予其更大的管理權(quán)力，更應(yīng)當(dāng)注重對權(quán)力的制約。制約權(quán)力與下放權(quán)力應(yīng)當(dāng)并行并重，不能偏廢，有效地制約權(quán)力也是提升試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力的重要途徑。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出：堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。這就需要在實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)行透明化運(yùn)作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善制度建設(shè)，以制度化、規(guī)范化和程序化的方式提升試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力。

（一）實(shí)現(xiàn)政府執(zhí)行的透明化

從本質(zhì)上來說，執(zhí)行力也是政府權(quán)力的具體表現(xiàn)形式之一。從行政民主化的趨勢和制約權(quán)力的有效性來看，透明化不失為成功經(jīng)驗(yàn)之一。因此，實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行的透明化是提升執(zhí)行力的重要基礎(chǔ)，主要包括兩個方面的重點(diǎn)工作。一是公布政府執(zhí)行的清單。試點(diǎn)縣（市）政府應(yīng)將上級政府關(guān)于省直管縣改革的政策、下放的重要權(quán)限向社會公布，并明確組織和個人、正職和副職、職能部門的不同執(zhí)行權(quán)限，讓公眾有效監(jiān)督政府、職能部門及其執(zhí)行人員執(zhí)行中的不作為和越權(quán)亂作為等行為。二是公布政府執(zhí)行的流程。試點(diǎn)縣（市）政府應(yīng)在公布清單的同時，公布執(zhí)行的主要流程。北京市西城區(qū)政府公開權(quán)力運(yùn)行的做法值得借鑒：2013年初，該區(qū)正式開通“政府行政權(quán)力公開透明運(yùn)行網(wǎng)”，將區(qū)政府及68個職能部門、街道辦事處的9大類6636項(xiàng)行政權(quán)力一一公開，同時還公布了2128張行政權(quán)力運(yùn)行流程圖，明確標(biāo)注著政府職權(quán)該如何一步步履行。試點(diǎn)縣（市）政府可以考慮公布主要執(zhí)行權(quán)限的執(zhí)行條件、承辦崗位、辦理時限、監(jiān)督制約環(huán)節(jié)等，特別是在重要部位和環(huán)節(jié)相應(yīng)注明內(nèi)容、程序、時限、法律依據(jù)等，方便公民“按圖索驥”，實(shí)現(xiàn)對政府執(zhí)行的有效監(jiān)督和制約。

（二）構(gòu)建政府執(zhí)行力評價制度

提升試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力，需要通過一系列制度來規(guī)范其公共權(quán)力，其中，特別需要盡快建立和完善政府執(zhí)行力評價制度，客觀反映執(zhí)行上級政府政策的速度、力度和質(zhì)量。

構(gòu)建試點(diǎn)縣（市）政府政府執(zhí)行力評價制度需要關(guān)注四個方面的內(nèi)容：一是評價導(dǎo)向。政府執(zhí)行力評價制度的導(dǎo)向應(yīng)體現(xiàn)為兩個重點(diǎn)：公民導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。堅(jiān)持公民導(dǎo)向主要解決“為誰執(zhí)行”的問題，盡管試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行的是上級政府的政策，但目標(biāo)群體和受益群體是縣域內(nèi)公民。提升試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力的根本目的在于，通過有效執(zhí)行上級政府政策讓發(fā)展成果更多更公平惠及公民。因此，政府執(zhí)行力的評價要“聽民聲、重民意”，而不能僅以“上級政府”為導(dǎo)向。構(gòu)建政府執(zhí)行力評價制度要跳出加強(qiáng)內(nèi)部控制和管理的窠臼，樹立“以公民為本”的觀念，從強(qiáng)化責(zé)任、制約權(quán)力和規(guī)范利益的角度凸顯政府外部責(zé)任。堅(jiān)持結(jié)果導(dǎo)向主要解決“如何執(zhí)行”的問題，既要重視執(zhí)行過程，如優(yōu)化財(cái)政資源配置、增加財(cái)政撥款，加大人力、物力、技術(shù)投入等具體措施，更要重視執(zhí)行效果，如公共服務(wù)水平和質(zhì)量、均等化水平，公民對政府的滿意度和信任度是否提高等實(shí)際效果。因此，政府執(zhí)行力的評價要“求實(shí)效、重實(shí)績”，而不能僅以“執(zhí)行過程”為導(dǎo)向。構(gòu)建政府執(zhí)行力評價制度要在重視過程的基礎(chǔ)上，樹立“結(jié)果為本”的理念，重在評價執(zhí)行的最終結(jié)果是否得到人民的認(rèn)可、是否達(dá)到預(yù)期的實(shí)際效果。

二是評價主體。對試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力評價的主體應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)多元化，既要包括上級政府和主管部門，也要包括下級政府，更要發(fā)揮公民的主體性作用。只有將縣域內(nèi)公民作為重要的評價主體，才能有效推動縣域自治的發(fā)展，才能真正推動試點(diǎn)縣（市）政府為了給公民創(chuàng)造更好的生存和發(fā)展條件而提升執(zhí)行力。

三是評價指標(biāo)。對試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力的評價指標(biāo)應(yīng)當(dāng)是全方位、多維度的，不能僅僅重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的單一、片面指標(biāo)。生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、公共財(cái)政預(yù)算收入、實(shí)際利用外商直接投資等體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)應(yīng)當(dāng)作為試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行力評價指標(biāo)體系的一部分而不是全部。教育水平、醫(yī)療衛(wèi)生水平、就業(yè)水平、國土資源保護(hù)情況、環(huán)境治理狀況、社會治安狀況、社會組織發(fā)展情況、公民滿意度等更應(yīng)受到高度重視，因?yàn)檫@些指標(biāo)從根本上體現(xiàn)了政府執(zhí)行力的實(shí)際效果。只有以公民的滿意度、享受公共服務(wù)的便捷性和公平性等作為政府執(zhí)行力的最終評價標(biāo)準(zhǔn)，才能真正實(shí)現(xiàn)公民在與政府和合作共治公平地分享改革發(fā)展的成果。

四是評價應(yīng)用。在政府執(zhí)行過程中，僅僅對責(zé)任和權(quán)力進(jìn)行應(yīng)然性的規(guī)定是不夠的，還需要敦促其履行責(zé)任、監(jiān)督和約束權(quán)力，這就需要將評價政府執(zhí)行力的結(jié)果具體體現(xiàn)為獎懲并重。一方面，當(dāng)試點(diǎn)縣（市）政府“有效執(zhí)行”上級政府政策，特別是結(jié)合區(qū)域發(fā)展的實(shí)際，創(chuàng)造性地執(zhí)行上級政策并取得良好效果后，應(yīng)得到物質(zhì)或精神獎勵。上級政府可以采取加大財(cái)政支持力度、人員培訓(xùn)力度等措施支持執(zhí)行力強(qiáng)的試點(diǎn)縣（市）政府進(jìn)行創(chuàng)新執(zhí)行，也可以給予精神鼓勵，如授予其“省直管縣體制改革先進(jìn)試點(diǎn)”等榮譽(yù)稱號。另一方面，在執(zhí)行上級政府政策“失效”或“無效”后應(yīng)受到相應(yīng)懲罰，這樣可以有效懲戒、避免和減少“不是官員不計(jì)執(zhí)行后果，是執(zhí)行后果可以忽略不計(jì)”的現(xiàn)象。對因執(zhí)行行為不規(guī)范而造成不良影響和嚴(yán)重?fù)p失的試點(diǎn)縣（市）政府主要領(lǐng)導(dǎo)，除行政處分之外，還應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和經(jīng)濟(jì)賠償。同時，可以適度調(diào)減省級政府對該試點(diǎn)縣（市）政府的財(cái)政撥款額度，對部分權(quán)限進(jìn)行調(diào)整，或是采取省政府派駐督導(dǎo)組的方式，以警示、懲戒、糾正其執(zhí)行中的偏差行為。

三、規(guī)范利益

規(guī)范試點(diǎn)縣（市）政府的利益，主要包括兩個層面的內(nèi)容：一是維護(hù)和增進(jìn)公共利益，二是限制政府自身利益。

（一）維護(hù)和增進(jìn)公共利益

公共利益是一個頗有爭議的概念，在公共行政學(xué)研究領(lǐng)域，國外多位學(xué)者從不同的角度闡述了對公共利益的理解和認(rèn)識，丹哈特將他們對公共利益的不同界定歸納為四種模式：一是規(guī)范模式，用來描述應(yīng)該是什么。在此模式中，公共利益是決策的道德和倫理標(biāo)準(zhǔn)，即可以應(yīng)用于政治事務(wù)的最高道德標(biāo)準(zhǔn)；二是廢止論模式，贊成此觀點(diǎn)的學(xué)者們認(rèn)為，公共利益不能加以測量或者直接觀察，個人選擇和利益才是認(rèn)識各種活動的最佳途徑；三是政治過程模式。按照這個觀點(diǎn)，公共利益是在利益集聚、平衡或調(diào)解的特定過程中實(shí)現(xiàn)的；四是共同利益模式，共識論者認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)培育和開發(fā)人們超越自身利益的能力并在此基礎(chǔ)上致力于公共利益的實(shí)現(xiàn)［8］。另一方面，國內(nèi)學(xué)者對公共利益的界定有三種取向：一是從公共需要的角度，認(rèn)為公共利益就是滿足全體社會成員共同需要的可共享性資源［9］；二是從社會共同體利益的的角度，將公共利益視為共同利益［10］；三是從個人利益的角度，認(rèn)為公共利益是與個人利益相對應(yīng)的公眾利益［11］。盡管中外學(xué)者對公共利益的具體內(nèi)容有很多爭議，但是卻不影響其在政府管理中的重要作用，作為價值目標(biāo)和原則的公共利益體現(xiàn)在具體的政府觀念、行為、公共服務(wù)和公共政策過程之中。其作為公共管理者的職責(zé)所在和行為的指南，卻是毋庸置疑的，當(dāng)他們的行為不符合公共利益的要求時，極有可能受到將部門利益或個人私利置于公共利益之上的批評［12］。

我國是社會主義國家，政府是為人民謀利益的主體，“以人為本、執(zhí)政為民”是政府的執(zhí)政理念，在政府管理中應(yīng)堅(jiān)持“發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享”，這實(shí)際上就是公共利益原則在政府管理領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。在省直管縣體制改革試點(diǎn)縣（市）政府的執(zhí)行過程中，公共利益具體表現(xiàn)在兩個方面：一是嚴(yán)格執(zhí)行中央政府和省級政府省直管縣體制改革的政策，積極探索省直管縣體制改革的新途徑、新方法，積累經(jīng)驗(yàn)；二是有效配置財(cái)政資源、優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在縣域內(nèi)公平、均衡分配公共服務(wù)，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)縣域公民的全面發(fā)展。

（二）限制政府特殊利益

盡管政府應(yīng)當(dāng)是公共利益的代表者和維護(hù)者，但是由于行政權(quán)力具有一定的強(qiáng)制性和較大的自由裁量權(quán)，單是這兩者中的任何一方都會極大地影響公共利益，更不必說兩者一旦結(jié)合就會形成足以使公共利益淹沒在行政權(quán)力帶來的政府特殊利益之中的特殊力量。在政府執(zhí)行過程中，存在著公共權(quán)力謀取特殊利益的可能性，使得政府對公共利益的認(rèn)知受到政府特殊利益的干擾和影響。政府特殊利益并不是政府組織及其工作人員應(yīng)當(dāng)?shù)玫降恼?dāng)利益，而是危害和背離公共利益的“私利”，主要有三種表現(xiàn)形式：一是掌握公共權(quán)力的行政組織自身的組織利益，二是政府不同職能部門和不同層級的局部利益，三是代表政府行使公共權(quán)力的公務(wù)員個人利益。這些特殊利益模糊了政府對公共利益的認(rèn)知，形成了錯誤的利益認(rèn)知方式和認(rèn)知內(nèi)容，非但不能實(shí)現(xiàn)對政府維護(hù)和增進(jìn)公共利益的角色期待，反而會出現(xiàn)政府與民爭利等侵蝕和危害公共利益的行為。因此，提升政府執(zhí)行力必須限制政府追逐特殊利益的行為。

在直管縣體制改革進(jìn)程中，試點(diǎn)縣（市）政府同樣存在著上述三個方面的特殊利益，并且在很大程度上影響甚至決定了其執(zhí)行力的狀況。首先，試點(diǎn)縣（市）政府獲得了較大的管理權(quán)和自主權(quán)，在執(zhí)行過程中具有以權(quán)力謀取利益的沖動和空間。正如費(fèi)孝通先生所指出的：人們喜歡的是從權(quán)力得到的利益，如果握在手上的權(quán)力并不能得到利益，或是利益可以不必握有權(quán)力也能得到的話，權(quán)力引誘也就不會太強(qiáng)烈［13］。特別是在我國市場化的改革進(jìn)程中，地方政府逐漸成為有特殊利益結(jié)構(gòu)和行為偏好的主體，擁有在管理事務(wù)、發(fā)展創(chuàng)新等方面較大的權(quán)限，在行使地方自主權(quán)的過程中，地方政府常常會經(jīng)意或不經(jīng)意地超越這些權(quán)限，自主地獲取中央政府并沒有賦予的權(quán)限，不但可以根據(jù)自身的行為偏好選擇性地執(zhí)行中央政府的政策和制度規(guī)定，而且還能基于對自身利益的考量分配社會公共資源［14］。大規(guī)模、大力度的權(quán)力下放會放大政府權(quán)力與自身利益的緊密聯(lián)系，可能導(dǎo)致試點(diǎn)縣（市）政府在行政審批、行政收費(fèi)、行政處罰、招標(biāo)采購、土地補(bǔ)償?shù)葓?zhí)行行為中，出現(xiàn)以公共權(quán)力謀取私利的情況。其次，在我國現(xiàn)行的縱向政府職能配置結(jié)構(gòu)中，下放給試點(diǎn)縣（市）政府的經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限按照不同部門的職責(zé)范圍進(jìn)行對口轉(zhuǎn)接，這就會打破不同職能部門之間原有的利益格局。在試點(diǎn)縣（市）政府部門職能整合不到位的情況下，更容易造成職能部門之間的利益紛爭和推諉扯皮現(xiàn)象，鈍化和弱化政府執(zhí)行力。最后，省直管縣體制改革給作為執(zhí)行主體的試點(diǎn)縣（市）政府公務(wù)員創(chuàng)設(shè)了兩個方面的“謀利”空間。第一，行政首長職務(wù)高配。試點(diǎn)縣（市）政府正職領(lǐng)導(dǎo)高配為副廳級，造成了正職與副處級副職之間更為懸殊的行政級別，進(jìn)一步加大了正職在縣域發(fā)展策略選擇、招商引資、人事任免、行政工作部署等一系列工作中的話語權(quán)和決定權(quán)。既可能給權(quán)力監(jiān)督造成更大的障礙，也為正職以職位權(quán)力謀取個人私利提供了溫床。同時，正職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高配還有可能引發(fā)副職之間的政績沖動和相互攀比。副職為了引起正職和省管部門的重視，讓自己的職務(wù)升遷駛?cè)肟旖萃ǖ?，利用分管工作之便，?chuàng)造更多、更大的政績工程和面子工程。同時，“一正多副”的班子格局也會造成副職之間缺乏應(yīng)有的配合和協(xié)作，影響執(zhí)行合力。第二，擁有更多可自主支配的財(cái)政資源。在省直管縣體制中，由于權(quán)限下放和行政隸屬關(guān)系的調(diào)整，原來廣為詬病的“市卡縣”、“市吃縣”等現(xiàn)象大為減少，“財(cái)政漏斗”也相應(yīng)得以緩解，試點(diǎn)縣（市）政府執(zhí)行人員獲得了更多可以自主支配的財(cái)政資源。如果將這些財(cái)政資源有效地分配在縣域發(fā)展和民生領(lǐng)域，就可以更好地實(shí)現(xiàn)維護(hù)和增進(jìn)公共利益的目標(biāo)。但是，假如執(zhí)行人員為了謀取更多的部門或個人私利，則可能產(chǎn)生濫用、挪用財(cái)政資源的現(xiàn)象。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年某試點(diǎn)縣政府一般公共服務(wù)支出占公共財(cái)政總支出的比重高達(dá)20.97%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所在省份的平均水平，也超出該縣教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生支出所占的比重。這就說明，與重要民生領(lǐng)域的公共支出相比，保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)、支持其履行職能等占用的公共財(cái)政資源還是相當(dāng)多的。

因此，中央政府和省級政府應(yīng)當(dāng)出臺相關(guān)制度規(guī)定，既要正視、保護(hù)和實(shí)現(xiàn)試點(diǎn)縣（市）政府正當(dāng)?shù)睦嫘枨?，更要引?dǎo)其正確處理執(zhí)行中的利益關(guān)系，自覺維護(hù)和增進(jìn)公共利益，避免特殊利益的消極影響。限制政府特殊利益涉及深層次的利益調(diào)整，盡管觸及利益比觸及靈魂還要難，但是試點(diǎn)縣（市）政府應(yīng)當(dāng)自覺維護(hù)、增進(jìn)和實(shí)現(xiàn)公共利益，限制政府自身的逐利化行為，摒棄政府機(jī)構(gòu)自身利益、個人利益以及小團(tuán)體利益，秉持讓利于民、還利于民而不能與民爭利。同時，還要加強(qiáng)三個方面的制度建設(shè)，限制特殊利益對政府執(zhí)行力的干擾。一是建立和完善對試點(diǎn)縣（市）政府定期審計(jì)的制度，規(guī)范財(cái)政資金的使用范圍和程序。在有限的公共財(cái)政資源的分配上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持讓利于民，體現(xiàn)民生優(yōu)先。正如李克強(qiáng)總理強(qiáng)調(diào)的：民生支出是剛性的，不能減，只能增，那就需要削減政府的開支，要讓人民過上好日子，政府就要過緊日子。要充分發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)熟悉財(cái)政財(cái)務(wù)工作、精通查賬業(yè)務(wù)等專業(yè)優(yōu)勢，通過定期審計(jì)，進(jìn)一步加強(qiáng)對試點(diǎn)縣（市）政府和主要領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)決策、經(jīng)濟(jì)管理和財(cái)經(jīng)政策執(zhí)行等方面的審計(jì)監(jiān)督。特別是在重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)、公共資源配置和“三公”經(jīng)費(fèi)使用等以權(quán)謀私現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域，更應(yīng)當(dāng)關(guān)口前移、加強(qiáng)監(jiān)督、建章立制、堵塞漏洞、及時查處。二是完善因公共利益需要的征地和拆遷等工作制度，嚴(yán)格相關(guān)工作規(guī)則和程序。在省直管縣體制改革進(jìn)程中，試點(diǎn)縣（市）政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市規(guī)劃等方面有更多決定權(quán)和自主權(quán)，加之建設(shè)區(qū)域中心城市的內(nèi)在需求，必然會有更多土地征用、房屋拆遷等方面的工作。應(yīng)當(dāng)依據(jù)《物權(quán)法》等相關(guān)法律，及時制定和出臺相關(guān)細(xì)則，禁止和避免試點(diǎn)縣（市）政府“以公共利益之名，行私人利益之實(shí)”，或是在工作中出于對自身特殊利益的追逐侵犯公民權(quán)利的行為。三是健全和完善環(huán)評制度，避免和防止破壞環(huán)境行為。試點(diǎn)縣（市）政府在招商引資、產(chǎn)業(yè)集聚、新建設(shè)項(xiàng)目上馬等工作中，應(yīng)當(dāng)樹立生態(tài)文明觀念，履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評制度。要堅(jiān)持以法律和制度限制政府特殊利益，特別要摒棄政府和主要執(zhí)行人員的短期觀念和行為，力避從政府、行政首長或一屆班子的形象工程和政績工程等眼前利益和個人私利出發(fā)，損害長遠(yuǎn)利益和公共利益。

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（責(zé)任編輯 劉 強(qiáng)）

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A

1671-0681（2014）03-0115-05

賈博（1974-），女，漢族，中共河南省委黨校公共管理教研部副主任、副教授，博士。

2013-12-05

本文為河南省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《中國特色社會主義政治發(fā)展道路》 （批準(zhǔn)號2013BZZ005）的階段性成果;河南省軟科學(xué)項(xiàng)目：河南地方政府公共服務(wù)市場化問題研究，項(xiàng)目編號：142400410841.