論湄公河流域執(zhí)法安全合作機制建設(shè)與中國應(yīng)對

徐 鵬

(江西警察學(xué)院，江西·南昌 330000)

論湄公河流域執(zhí)法安全合作機制建設(shè)與中國應(yīng)對

徐 鵬

(江西警察學(xué)院，江西·南昌 330000)

湄公河案件發(fā)生之后，中老緬泰四國舉行了湄公河執(zhí)法安全合作會議，先后通過了《湄公河流域執(zhí)法安全合作會議紀要》和《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議聯(lián)合聲明》兩份重要的國際文件，正式提出建立湄公河流域執(zhí)法安全合作機制。然而，這兩份國際法律文件無論在各國的權(quán)利義務(wù)的分配，還是機構(gòu)設(shè)置方面都沒有詳盡的規(guī)定。中國應(yīng)采取相應(yīng)措施促進湄公河流域執(zhí)法安全合作機制的建設(shè)和完善。

國際條約;聯(lián)合巡邏執(zhí)法;湄公河流域;執(zhí)法安全;合作機制

2011年10月5日，在湄公河航行的兩條貨輪上的13名中國船員，被不明身份的武裝人員殘忍殺害。這一慘案成為2001年中老緬泰四國湄公河航線開通以來最嚴重的惡性案件，震驚了中國及世界。案發(fā)之后，中國政府積極尋求與有關(guān)國家進行合作，力求盡快查明事件真相，緝拿兇犯。一方面，中國要求有關(guān)國家暫停瀾滄江－湄公河航運，另一方面，為了避免悲劇再次發(fā)生，中國積極推動湄公河執(zhí)法安全合作機制的建立。無論是從地緣政治考慮還是從區(qū)域發(fā)展的角度出發(fā)，湄公河流域的航行安全對于中國都具有舉足輕重的作用。中國在湄公河流域執(zhí)法安全合作中投入了大量的人力、物力資源，展現(xiàn)了負責(zé)任大國的形象，為湄公河流域執(zhí)法安全合作機制的建設(shè)做出了重大貢獻。湄公河流域執(zhí)法安全合作機制的核心在于其法律基礎(chǔ)和合作內(nèi)容。那么，四國先后通過的這些國際文件是否屬于具有法律約束力的國際條約，即是否能為湄公河流域執(zhí)法安全合作機制奠定法律基礎(chǔ)?當(dāng)前四國湄公河流域執(zhí)法安全合作又面臨哪些困境?通過對這些問題的分析，能夠明確湄公河流域執(zhí)法安全合作機制中存在的問題，從而為中國提出相應(yīng)的應(yīng)對措施。

一、湄公河流域執(zhí)法安全合作的背景

湄公河是亞洲重要的跨國河流之一，干流全長4800多公里，途徑中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨和越南六個國家。湄公河水域和沿岸各國的經(jīng)濟、貿(mào)易和文化交流息息相關(guān)。這條被稱為一江連六國的“黃金水道”上，有超過6千萬人依賴湄公河及其支流的水源支持它們的糧食、飲用水、運輸及其他的日常生活。河流流域范圍內(nèi)生物資源豐富，旅游資源奇異獨特，其中，水上航運資源尤為重要。據(jù)統(tǒng)計，截止到2011年8月為止，從事瀾滄江－湄公河年國際航運的船舶達98艘，共473客位，年貨運量達40余萬噸。［1］可見，湄公河流域為沿岸國帶來了巨大的經(jīng)濟利益，同時也便利了各國人民的交往。

但是，從航行條件上看，湄公河河道曲折狹窄，水流湍急，大部分流域不能航行。更為重要的是，各國沿河流域的安全環(huán)境也大不相同，人員成份較為復(fù)雜。特別是在湄公河案件事發(fā)之地的“金三角”水域，這里偏僻遙遠，交通不便，民族雜居，并且長期盤踞著販毒組織、黑社會和惡勢力集團，對湄公河領(lǐng)域的航行安全造成極大的威脅。在10．5湄公河慘案發(fā)生之前，該流域的過往商船遭遇非法武裝人員搶劫、敲詐、槍擊等事件時有發(fā)生。據(jù)報道，2011年4月3日，糯康團伙在湄公河水域金木棉附近武裝劫持中國“中油1號”、“渝西3號”、“正鑫號”3艘貨船及船員29名，其中中國籍17名，緬甸籍12名。2011年5月2日，在湄公河距離“金三角”經(jīng)濟特區(qū)上游約50公里處水域，中、老雙方各1人遭該團伙槍殺。［2］由于缺乏一個統(tǒng)一打擊犯罪的合作體系，加上該地區(qū)地理環(huán)境復(fù)雜，犯罪分子流動性較大，使得后期追捕緝拿工作的難度增加，許多案件無法結(jié)案而最終成為懸案。這種情勢直接威脅著在湄公河上航運的各國人民的人身和財產(chǎn)安全。湄公河慘案的發(fā)生直接觸及了沿岸國的安全底線，它不僅給沿岸國的人們帶來了巨大的心理壓力和恐懼，而且對沿岸各國的航運直接造成了不可估量的損失。慘案發(fā)生后，湄公河流域的治安形勢急劇惡化，河流航運量銳減九成，貨運、旅游甚至一度陷于停頓。為了盡快懲治犯罪，維護沿岸各國的安全和利益，在中國的倡導(dǎo)之下，中老緬泰四國聯(lián)手追緝，最終催生了湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法安全合作機制的建立。

二、湄公河流域執(zhí)法安全合作機制的法律基礎(chǔ)

湄公河事件發(fā)生之后，中國大力倡導(dǎo)和推動湄公河流域執(zhí)法安全合作機制的建立。2011年10月31日，在北京舉行了中老緬泰湄公河流域執(zhí)法安全合作會議。經(jīng)過與會各方的共同努力，會議達成了廣泛共識，會議發(fā)表了《關(guān)于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》(以下簡稱為《執(zhí)法聯(lián)合聲明》)并簽署了《湄公河流域執(zhí)法安全合作會議紀要》 (以下簡稱為《會議紀要》)。①《湄公河流域執(zhí)法安全合作會議紀要》是根據(jù)四國會談中發(fā)表的《關(guān)于湄公河流域執(zhí)法安全合作的聯(lián)合聲明》所做的記錄。為進一步落實《執(zhí)法聯(lián)合聲明》的相關(guān)內(nèi)容，中老緬泰四國執(zhí)法安全部門代表于2011年11月25日至26日在中國北京舉行了“中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議”，并共同發(fā)布了《中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議聯(lián)合聲明》(以下簡稱為《部長聯(lián)合聲明》)。顯然， 《會議紀要》和《部長聯(lián)合聲明》是專門針對四國執(zhí)法安全合作而制定的多邊國際文件。那么，這兩份國際文件究竟屬于何種性質(zhì)的法律文件?是具有嚴格意義上的國際條約還是所謂的“君子協(xié)定”或非拘束性協(xié)定?這兩份國際文件能否為中老緬泰湄公河執(zhí)法安全合作機制奠定直接的法律基礎(chǔ)?

按照《維也納條約法公約》的規(guī)定，條約是指國家間所締結(jié)并受國際法支配的國際書面協(xié)定，不論其載于一項單獨文書或兩項以上相互有關(guān)的文書內(nèi)，也不論其特定的名稱是什么。②1969年《維也納條約法公約》第2條:就本公約而言，“條約”意指國家間所締結(jié)并受國際法支配的國際書面協(xié)定，不論其載于一項單獨文書或兩項以上相互有關(guān)的文書內(nèi)，也不論其特定的名稱是什么。條約是最正式的一種名稱，一般用于國家之間的重要協(xié)議，且通常需要批準。其他的條約名稱還有憲章、專約、協(xié)議、議定書、決定書、宣言、換文等不下三十種。［3］國際實踐表明，在一些案例中，國家締結(jié)的是嚴格意義上的具有拘束力的國際協(xié)定，抑或只是做出政治承諾，是不明確的。［4］一項國際文件是否屬于條約不取決于它的名稱而應(yīng)當(dāng)根據(jù)其實質(zhì)內(nèi)容加以判斷。只要能證明國家間已達成協(xié)議，任何一種含有承諾性的文書或文件或口頭交換承諾，都可以構(gòu)成條約，而不論其締結(jié)時采取何種形式或方法。［5］在Maritime Delimitation and Territorial Questions between Qatar an Bahrain Boundary一案中，國際法院在1994年判決中指出，1990年12月25日巴林與卡塔爾兩國外交部長當(dāng)著沙特阿拉伯外交部長的面簽署的會議紀要構(gòu)成了國際法院管轄的基礎(chǔ)。在考察了該會議紀要的內(nèi)容后，國際法院指出，該會議紀要“包括著對此前已經(jīng)規(guī)定了的義務(wù)的重新確認。它授權(quán)沙特國王法赫德在六個月內(nèi)尋找解決爭端的方法。最后，它提到了1995年5月以后在什么情勢下可以訴諸國際法院。因此，與巴林所主張的相反，該會議紀要不僅僅是對一次會議的記錄……它不僅僅是對討論內(nèi)容進行解釋，并對已達成一致或仍存在分歧的內(nèi)容進行歸納，它列舉了當(dāng)事方同意做出的承諾。據(jù)此，它在國際法上為當(dāng)事方創(chuàng)設(shè)了權(quán)利與義務(wù)。它構(gòu)成了一個國際協(xié)定”。③Qatar v．Bahrain，No．87，ICJ，para．25(1994)．概而言之，條約的實質(zhì)性要求是由兩個或兩個以上的國際法主體共同做出的履行某種特定的國際法權(quán)利和義務(wù)的承諾。④在此，國際法主體不僅是指國家，還包括國際組織和爭取獨立的民族等其他國際法主體。據(jù)此，判斷一項國際文件是否條約，可以從這幾個方面進行分析。首先，要求有兩個或兩個以上以上的國際法主體。實踐中，國家通常規(guī)定由其國家元首、政府首腦或政府部門代表該國同外國或國際組織簽訂條約。如在我國外交實踐中，國務(wù)院 (包括其各組成部門)具體負責(zé)條約的談判與簽署。《會議紀要》和《部長聯(lián)合聲明》完全具備這兩個要素，兩次與會代表都是以各自國家政府部門代表的身份參加會議的，①在四國湄公河流域執(zhí)法安全合作會議上，出席會議的有中國國務(wù)委員、公安部部長孟建柱、老撾副總理兼國防部部長當(dāng)齋、緬甸內(nèi)政部部長哥哥和泰國副總理哥威。之后舉行的中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法部長級會議上，四國執(zhí)法安全部門代表中國公安部副部長孟宏偉、老撾人民軍副總參謀長波相、緬甸警察部隊副總監(jiān)佐溫、泰國國家安全委員會秘書長威謙出席了會議。實質(zhì)上等于四個主權(quán)國家以會議的形式就相關(guān)事宜進行磋商，完全符合多個國際法主體資格的要求。其次，各國際法主體之間需要明確的意思表示的一致。兩次文件都是四國通過聯(lián)合會議自愿協(xié)商的結(jié)果，而且從文字表述上看，兩份文件均使用了“達成共識”一詞，來表明各方一致的意思表示。最后，條約的內(nèi)容是為了確立國際法主體之間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。兩份文件中都明確規(guī)定了各締約國的行為準則，包括建立湄公河流域執(zhí)法安全合作機制、情報交流、設(shè)立湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部和開展聯(lián)合巡邏執(zhí)法等諸多合作義務(wù)，這不僅僅是對湄公河流域航行安全情勢的解釋，而是四方擬采取具體措施維護該流域安全的承諾。通過以上分析可知， 《會談紀要》和《部長聯(lián)合聲明》完全滿足條約成立的實質(zhì)要件，是具有法律拘束力的條約，尤其是《部長聯(lián)合聲明》中明確規(guī)定泰方將按照國內(nèi)程序?qū)嵤┞?lián)合聲明的內(nèi)容，進一步證實了該聯(lián)合聲明的法律屬性。

另一方面，中老緬泰四國的相關(guān)實踐正是遵照這兩份國際文件的安排進行的。按照《會談紀要》中聯(lián)合徹查“10·5”案件的規(guī)定，老撾，緬甸和泰國積極協(xié)助中國警方偵破工作。2012年5月10日，湄公河案件的主要犯罪嫌疑人糯康被依法由老撾移交給中方，在老緬軍警高層的大力配合下，湄公河案件的其余主要犯罪嫌疑人全部歸案，案件案情全面查清，湄公河“10·5”慘案得以真相大白。該案件的偵破為湄公河流域執(zhí)法安全合作的制度化邁出了第一步。另外，四國根據(jù)《部長聯(lián)合聲明》迅速成立了專門的聯(lián)合執(zhí)法機構(gòu)－－－湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部，并開展了聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動。這些行動不是國家間單純的政治性友好行為，而是四國嚴格履行國際義務(wù)的過程。

三、湄公河流域執(zhí)法安全合作的內(nèi)容

在明確了湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作機制的法律基礎(chǔ)之后，接下來，我們要進一步分析湄公河流域執(zhí)法安全合作的內(nèi)涵，即四國湄公河流域執(zhí)法安全合作究竟包含哪些方面的內(nèi)容。

《會議紀要》首先確定了四國湄公河流域執(zhí)法安全合作的框架，其中規(guī)定了主要合作事項:建立情報交流、聯(lián)合巡邏執(zhí)法、聯(lián)合整治治安突出問題、聯(lián)合打擊跨國犯罪、共同應(yīng)對突發(fā)事件，以及在四國水上執(zhí)法部門之間建立直接聯(lián)絡(luò)窗口等。《部長聯(lián)合聲明》主要是落實《會議紀要》的相關(guān)內(nèi)容，其中關(guān)于聯(lián)合巡邏執(zhí)法和共同應(yīng)對突出治安問題規(guī)定較為詳細。在聯(lián)合巡邏執(zhí)法方面，《部長聯(lián)合聲明》明確規(guī)定建立聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部，四國派駐官員和聯(lián)絡(luò)官，舉行聯(lián)合巡邏執(zhí)法首航儀式的時間和地點，各國執(zhí)法船艇及執(zhí)法人員的協(xié)調(diào)，以及為聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇及執(zhí)法人員及聯(lián)絡(luò)小組提供安全保障和補給便利等等。而關(guān)于共同應(yīng)對突發(fā)事件問題，只是原則上同意建立湄公河治安聯(lián)合工作組，對突出治安問題進行實地調(diào)研，磋商、擬定合作改善流域治安狀況的工作措施并且報請四國執(zhí)法安全部門批準后實施。這表明各締約國有組建治安聯(lián)合工作組并采取相應(yīng)措施共同應(yīng)對突發(fā)事件的意愿，但具體安排有待各方進一步磋商。

從中可以看出，湄公河流域執(zhí)法安全合作既包含國際警務(wù)合作的內(nèi)容，但又不限于此。國際警務(wù)合作是一種跨越國界的警察事務(wù)交流，主要是針對刑事案件偵破的相關(guān)工作。例如，交流情報信息、協(xié)助詢問證人和鑒定人、搜查、扣押、物品的移交、跨國追捕和遣返以及引渡中由警察機關(guān)負責(zé)的部分工作。［6］因此，《會議紀要》和《部長聯(lián)合聲明》中規(guī)定的情報交流、聯(lián)合打擊跨國犯罪和建立直接聯(lián)絡(luò)窗口等相關(guān)事項應(yīng)當(dāng)屬于國際警務(wù)合作的內(nèi)容。而聯(lián)合巡邏執(zhí)法、聯(lián)合整治突出治安問題以及共同應(yīng)對突發(fā)事件都不屬于刑事案件偵破的范圍。聯(lián)合巡邏執(zhí)法是各國聯(lián)合執(zhí)法人員在聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部的部署下，在湄公河領(lǐng)域聯(lián)合巡邏，預(yù)防犯罪和逮捕違法者，維護湄公河流域的治安秩序和航行安全的行為。根據(jù)四國聯(lián)合指揮部首次工作會議審議通過的《湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動原則》，中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法主要職責(zé)有:保障湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法水域內(nèi)航行船舶和人員的安全;保障聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇及執(zhí)行人員的安全;防范、制止和打擊敲詐勒索、武裝搶劫、綁架、殺人、走私運輸販賣武器彈藥和毒品及其他犯罪活動。在國際實踐中，跨國聯(lián)合巡邏執(zhí)法一般是跨國聯(lián)合邊境管控中采取的措施。如我國邊防機關(guān)和哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦等國的邊防機關(guān)根據(jù)雙邊協(xié)議進行的聯(lián)合巡邏行動。但是，各國安全部門在跨國河流上聯(lián)合巡邏執(zhí)法的情形還為數(shù)不多。聯(lián)合整治突出治安問題、共同應(yīng)對突發(fā)事件是指四國在協(xié)商一致的基礎(chǔ)上，采取統(tǒng)一的聯(lián)合行動或擬定相應(yīng)的工作措施共同懲治危害湄公河流域安全的行為。因此，這三種合作方式已經(jīng)超出了通常意義上的刑事案件偵破的范圍，這是中老緬泰四國在實踐中創(chuàng)設(shè)的執(zhí)法安全合作的新模式，即警務(wù)合作加域外執(zhí)法的混合型合作模式。

四、湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法安全合作機制的困境

(一)締約國之間的權(quán)責(zé)不明晰

《部長聯(lián)合聲明》通過之后，中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法取得了顯著的效果。到目前為止，湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法先后開展了六次行動。在四國聯(lián)合巡邏執(zhí)法保駕護航下，瀾滄江－湄公河國際航運逐漸恢復(fù)。［7］

但是，在目前的合作機制下，四國在執(zhí)法安全合作的實踐中仍然面臨諸多困境。如前所述，《會議紀要》和《部長聯(lián)合聲明》構(gòu)成四國湄公河流域執(zhí)法安全合作機制的法律基礎(chǔ)，但這兩份文件的內(nèi)容仍不盡完善?！稌h紀要》主要是一個框架性合作協(xié)議，沒有規(guī)定具體的合作模式和程序。而《部長聯(lián)合聲明》除了聯(lián)合巡邏執(zhí)法工作的實施之外，情報交流，聯(lián)合整治治安突出等其他事項僅僅做出了原則性的規(guī)定，各方詳細的權(quán)利和義務(wù)以及具體的操作程序都寄希望于將來的《湄公河領(lǐng)域執(zhí)法安全合作協(xié)議》予以確定。就聯(lián)合巡邏執(zhí)法而言，其中也存在不少問題。按照《部長聯(lián)合聲明》第四條的規(guī)定，四國通過聯(lián)合指揮部統(tǒng)一協(xié)調(diào)各國執(zhí)法船艇及執(zhí)法人員開展聯(lián)合執(zhí)法工作。這意味著，四國均有權(quán)利參與聯(lián)合巡邏執(zhí)法工作的安排與調(diào)配，同時也負有共同參與聯(lián)合巡邏執(zhí)法工作實施的義務(wù)。而第六條卻規(guī)定老撾、緬甸和泰國同意為聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇及執(zhí)法人員及聯(lián)絡(luò)小組提供安全保障和補給便利，這似乎表明巡邏執(zhí)法僅僅是中國一方的職責(zé)，老撾、緬甸和泰國只需承擔(dān)提供安全保障和補給的輔助性任務(wù)，從而形成一個奇怪的現(xiàn)象，聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇負責(zé)商船的航行安全，而執(zhí)法船艇及執(zhí)法人員的安全卻要老緬泰三國予以保障。與此相關(guān)的另一個問題是，如果老緬泰三國所提供的安全保障不足以保證聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇及其人員的安全時，是否要采取相應(yīng)的措施，應(yīng)當(dāng)采取何種措施以及相應(yīng)的責(zé)任歸屬和承擔(dān)方式又如何確定?至于后勤保障問題，同樣缺乏明確的標準，如水上支隊年度專項經(jīng)費標準，四國聯(lián)合執(zhí)法指揮部各項經(jīng)費標準，援外專家組及駐外聯(lián)絡(luò)點人員經(jīng)費標準等都沒有設(shè)定。各方權(quán)責(zé)不明，合作標準缺失難以為聯(lián)合巡邏執(zhí)法提供有力的保障。

(二)聯(lián)合巡邏執(zhí)法的權(quán)力有限

根據(jù)《部長聯(lián)合聲明》的規(guī)定，四國同意自2011年12月中旬開始，在湄公河流域開展聯(lián)合執(zhí)法，并設(shè)立中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部就聯(lián)合巡邏執(zhí)法事項進行協(xié)商。但是，該聯(lián)合聲明沒有明確聯(lián)合巡邏執(zhí)法船隊在老緬泰各自所屬的河段上的法律權(quán)限。 《部長聯(lián)合聲明》只是規(guī)定老撾、緬甸和泰國同意為聯(lián)合巡邏執(zhí)法船艇及執(zhí)法人員及聯(lián)絡(luò)小組提供安全保障和補給便利，而沒有賦予聯(lián)合巡邏船隊在老緬泰管轄水域內(nèi)獨立的執(zhí)法權(quán)。實際上，目前的聯(lián)合巡邏，更近似于中老、中緬和中泰聯(lián)合執(zhí)法的簡單組合。比如中方巡邏船由中國的港口出發(fā)，船行到緬甸，緬甸的警方就上船參與巡邏;到了老撾，老撾警方便上船幫助執(zhí)法。尤其是當(dāng)聯(lián)合巡邏執(zhí)法船隊遭遇來自岸上的犯罪分子的攻擊時，執(zhí)法船隊只能在船上進行還擊，無法上岸進行抓捕。共同維護湄公河的航道安全確實符合四國的利益，但要使湄公河特定水域成為一個共管水域，允許四國在特定水域共同執(zhí)法，主權(quán)讓渡的程度仍然是一個敏感的問題。

(三)機構(gòu)設(shè)置不完善

就機構(gòu)設(shè)置而言，按照《部長聯(lián)合聲明》的規(guī)定，2011年12月9日，中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部在中國關(guān)累港正式成立。四國派駐官員和聯(lián)絡(luò)官，根據(jù)本國司法管轄權(quán)和法律規(guī)定協(xié)調(diào)、交流情報信息，充分協(xié)商統(tǒng)一協(xié)調(diào)各國執(zhí)法船艇及執(zhí)法人員開展聯(lián)合執(zhí)法工作。另外，四國同意成立維護湄公河治安聯(lián)合工作組，對突出治安問題進行實地調(diào)研，磋商、擬定合作改善流域治安狀況的工作措施，報請四國執(zhí)法安全部門批準后實施。從職能上看，聯(lián)合指揮部是專門負責(zé)協(xié)調(diào)聯(lián)合巡邏執(zhí)法工作的機構(gòu)，而不是承擔(dān)整個四國聯(lián)合執(zhí)法安全合作的機構(gòu)。至于情報交流、整治治安突出問題、共同打擊跨國犯罪、妥善處置突發(fā)事件等其他方面，還沒有建立起固定的合作機構(gòu)。在執(zhí)法安全合作機構(gòu)設(shè)置欠缺的情況下，湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作機制的運作和實施還只是處在零散狀態(tài)，距離建設(shè)長期、穩(wěn)定的合作機制的目標還有相當(dāng)一段距離。

(四)各締約國合作步伐不一

湄公河執(zhí)法安全合作機制能否盡快形成和締約國之間的努力密不可分。從四國當(dāng)前的合作進程來看，四方仍然未能形成統(tǒng)一的步伐。中老雙方戰(zhàn)略互信程度較高，在湄公河案件偵破和聯(lián)合巡邏執(zhí)法中配合密切。而緬泰兩國由于國內(nèi)復(fù)雜的政局，在執(zhí)法安全合作中步調(diào)不盡一致。在泰國，由于軍隊長期凌駕于政治之上，軍人干預(yù)政治也便成了泰國的家常便飯。在這次的湄公河慘案中，有9名犯罪嫌疑人是隸屬于泰國第三軍區(qū)的士兵。盡管軍方一再強調(diào)殺害中國船員是他們的個人行為與軍隊無關(guān)。但整個事件背后與軍隊有著千絲萬縷的聯(lián)系。泰國在聯(lián)合巡邏執(zhí)法中的表現(xiàn)也應(yīng)證了這一點，泰國不派巡邏艇到中、老、緬的湄公河水域巡邏，只派駐執(zhí)法人員登陸三國的巡邏艇參與執(zhí)法。中老緬聯(lián)合巡邏執(zhí)法船隊將商船護送至金三角水域后，再由泰國水上警察接著護送至泰國清盛港。中國執(zhí)法船不能進入泰國水域，只能在緬甸和老撾的水域進行執(zhí)法。

另一方面，緬甸國內(nèi)局勢也頗為復(fù)雜，政府軍干涉政局，民族矛盾及其尖銳復(fù)雜。在10．5案件中，嫌疑人緬甸毒梟糯康曾經(jīng)在老撾和緬甸都被中國警方鎖定包圍過，但都因走漏風(fēng)聲而逃脫，最后在中老兩國警方的突擊行動中才將其抓獲。四國開展湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法行動后，雖然目前中國商船都安裝有北斗海事衛(wèi)星接收裝置，船員們遇到突發(fā)事件會立即報警，但是一旦真的在水上遇到突發(fā)事件，武裝巡邏船趕到需要時間。此外，在出警方面，目前老撾方面會有求必應(yīng)，對中國商船提供保護，但是緬甸方面則很少出警。［8］

綜上所述，中老緬泰四國協(xié)商一致達成了《會議紀要》和《部長聯(lián)合聲明》等法律文件，設(shè)立了聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部、治安聯(lián)合工作組等實施機構(gòu)，并將聯(lián)合巡邏執(zhí)法等合作事項予以落實，這表明湄公河安全執(zhí)法合作機制已經(jīng)初步建立并開始運作。中老緬泰湄公河安全執(zhí)法合作以實踐先行開拓了跨國河流執(zhí)法安全合作的新模式。在當(dāng)時迫切的情勢下，不允許漫長的協(xié)商過程，也來不及等待詳細的規(guī)則出臺，而就聯(lián)合巡邏執(zhí)法等關(guān)涉一國主權(quán)的重要事項就只能以原則化的方式予以認定。顯然，這種合作模式在當(dāng)時的情勢下有其存在的必要性和合理性。但另一方面，在這一快速形成的框架式合作模式下，無論是合作國之間的權(quán)利義務(wù)分配還是聯(lián)合執(zhí)法合作的機構(gòu)建設(shè)都缺乏明確而詳盡的法律標準。由于缺乏充分的法律支持，湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí)法以及今后擬待擴展的其他方面的合作不可避免地會遇到困難和挫折。因此，在當(dāng)下聯(lián)合巡邏執(zhí)法實踐的基礎(chǔ)上，四國應(yīng)積極落實合作共識，盡快商簽中老緬泰《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)議》。詳細規(guī)定各方在不同合作模式下具體的、具有可操作性的、各方權(quán)利義務(wù)明確的合作協(xié)議，包括設(shè)立提供補給和安全保障的標準等事項;同時積極推進情報交流、聯(lián)合整治治安突出問題、聯(lián)合打擊跨國犯罪、共同應(yīng)對突發(fā)事件等合作機制的建設(shè)，設(shè)置相應(yīng)的合作機構(gòu)，規(guī)定合作機構(gòu)的權(quán)限和行動計劃;最后在條件成熟時，將湄公河特定水域開辟為共管水域，由四國統(tǒng)一執(zhí)法，消除聯(lián)合巡邏和執(zhí)法斷裂的狀態(tài)。

五、中國面臨的挑戰(zhàn)和應(yīng)對

湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作機制是在中國的積極推動下逐步建立的，從聯(lián)合巡邏執(zhí)法聯(lián)合指揮部的設(shè)立到聯(lián)合巡邏執(zhí)法實踐，中國都發(fā)揮了主導(dǎo)作用。但是，應(yīng)當(dāng)承認在湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作過程中，中國依然面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

(一)缺乏充分的法律和司法支持

通過上文分析可以看出，湄公河聯(lián)合執(zhí)法安全合作機制的法律基礎(chǔ)依然薄弱。中國應(yīng)帶頭推動《湄公河流域執(zhí)法安全合作協(xié)定》的簽署，就信息情報交流、聯(lián)合整治治安突出問題、聯(lián)合打擊跨國犯罪、共同應(yīng)對突發(fā)事件等事項作出較為詳細的規(guī)定，并設(shè)立相應(yīng)的對接機構(gòu)，明確四國在聯(lián)合執(zhí)法安全合作中的權(quán)利、義務(wù)。同時，應(yīng)當(dāng)認識到，聯(lián)合巡邏執(zhí)法只是預(yù)防和阻卻危害航行安全的犯罪行為的發(fā)生，其后續(xù)的打擊和懲治行動更為重要，這就需要中老緬泰四國之間完善的刑事司法合作體系的支撐。到目前為止，中國先后與老撾、泰國簽署了《中老關(guān)于民事和刑事司法協(xié)助的條約》和《中泰關(guān)于刑事司法協(xié)助的條約》，基本實現(xiàn)了各方在刑事司法協(xié)助方面有約可依。在湄公河“10．5”案件中，應(yīng)中國相關(guān)部門申請，泰國、老撾多名外籍證人來華出庭作證，參加2012年9月20日至22日的法庭庭審，在糯康當(dāng)庭翻供的情況下，有力地支持了中國公訴機關(guān)的指控。但是，中緬之間尚未建立互惠的刑事司法協(xié)作機制，在刑事訴訟中，嫌疑人、被告人引渡、遣返、以及境外證據(jù)的調(diào)查收集和證據(jù)移交等方面都存在一定的困難。顯然，這種臨時協(xié)助的方式隨意性很大。因此，中國應(yīng)積極推動中緬之間的司法協(xié)作機制的建立，搭建穩(wěn)定的司法合作平臺。同時，鼓勵和促進老緬泰三國之間的司法協(xié)助和警務(wù)合作，增強湄公河流域執(zhí)法安全合作機制的整體效力。

(二)四國經(jīng)濟發(fā)展不平衡

湄公河流域安全問題本質(zhì)上源于湄公河流域跨國犯罪的內(nèi)控虛弱。湄公河沿岸各國國情差異較大，且經(jīng)濟水平普遍落后，內(nèi)部事務(wù)已無暇顧及，更何況邊境水域的跨國犯罪。單從聯(lián)合巡邏執(zhí)法的成本來看，這樣的護航方式經(jīng)濟成本非常高，組織貨源、組織船隊等工作都比較復(fù)雜，每次聯(lián)合巡邏執(zhí)法的支出對各國財政是一筆負擔(dān)，老撾、緬甸都還屬于世界銀行所列的貧困國家，能否長期堅持還是未知數(shù)。［9］中國在四國安全執(zhí)法合作中投入最多，承擔(dān)各種費用的比例最大，但是從長遠來看，僅憑一國的努力還不足以支撐湄公河流域安全合作機制的可持續(xù)發(fā)展。從本質(zhì)上說，經(jīng)濟發(fā)展和維護安全互為根本。要從根本上杜絕跨國毒品交易、綁架、敲詐勒索以及殺人等犯罪行為，就需要增強沿岸各國尤其是老撾和緬甸兩國的經(jīng)濟實力，而經(jīng)濟實力的增強只有通過各國之間的合作，以整體的力量才更容易獲得。中老緬泰四國是大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作(Greater·Mekong·Subregion·Economic·Cooperation·Program，以下簡稱為GMS)機制的共同發(fā)起人，該合作機制涵蓋貿(mào)易、投資、環(huán)境、衛(wèi)生以及禁毒等諸多領(lǐng)域。四國對于湄公河區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和安全穩(wěn)定有著共同的利益需求，作為該區(qū)域經(jīng)濟和綜合實力最強的國家，中國積極參與大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟的合作。GMS機制為四國提供了廣泛的合作途徑，中國可以GMS合作機制建設(shè)為依托，從面到點，從邊境經(jīng)濟合作入手再逐步推進，為四國間更緊密的經(jīng)濟合作開辟新領(lǐng)域。

(三)缺乏相關(guān)執(zhí)法經(jīng)驗

我國有多條國際河流，主要集中在東北、西北和西南地區(qū)。但是，目前這些跨國界河流大都還停留在各國獨立開發(fā)和管理階段，國家間的合作與協(xié)商機制還沒有健全。在跨國河流的安全合作方面，尤其是聯(lián)合執(zhí)法方面，中國還缺乏相關(guān)經(jīng)驗。在這一情勢下，我們應(yīng)當(dāng)集中相關(guān)的案例研究并向其他國家學(xué)習(xí)。例如，在歐洲，為了協(xié)調(diào)和處理沿岸國在萊茵河上的利益沖突，1815年沿岸國就建立起萊茵河中央委員會專門負責(zé)萊茵河的利用和保護，并訂立了一系列條約，規(guī)定沿岸國在萊茵河自由航行和公平合理利用的權(quán)利和義務(wù)。［10］2005年1月，東盟國家武裝部隊首腦會議討論了成員國在處理突發(fā)事件方面加強合作問題。馬來西亞、新加坡、印度尼西亞2005年9月宣布，在馬六甲海峽地區(qū)開展代號為“空中之眼”的空中聯(lián)合巡邏，以維護馬六甲海峽的安全。馬六甲海峽沿岸國家在海峽地區(qū)開展的空中聯(lián)合巡邏取得了顯著成效，雙方?jīng)Q定將空中巡邏方式擴大到兩國陸地邊界地區(qū)。此外，2009年5月，美國和加拿大簽署了推行“Shiprider”行動的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)定，該行動包括沿著國際海岸邊界永久性地駐扎聯(lián)合執(zhí)法部隊，雙方人員同船一齊執(zhí)法，聯(lián)合打擊在共同水域進行的走私、有組織販毒、槍支交易和其他犯罪行為。此舉有效地禁止了犯罪分子企圖跨越水上邊界予以逃脫，有力地保護了雙方共同的邊界安全。這些合作的模式和先例為中老緬泰湄公河流域聯(lián)合執(zhí)法安全合作機制的建立提供了良好的借鑒。中國應(yīng)多參考其他國家的合作經(jīng)驗，和沿岸國家固定合作并加強聯(lián)合執(zhí)法來維護湄公河區(qū)域的安全，以防止湄公河謀殺類似的事件再度發(fā)生。

［1］新華網(wǎng)，瀾滄江 －湄公河國際航運格局已形成［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/society/2011－08/13/c_121854980．htm．2012年10月22日訪問。

［2］公安部網(wǎng)站，中老緬泰湄公河執(zhí)法安全合作取得重大成果 ［EB/OL］．http://www．mps．gov．cn/n16/n1237/n1342/n803715/3248971．html．2012 年10月20日訪問。

［3］柳華文．論作為條約的聯(lián)合聲明 ［J］．法學(xué)雜志，1997，(6)．

［4］ Antonio Cassese，International Law，Second Edition，Oxford University Press，2005，P．172．

［5］【英】斯塔克J．G．趙維田譯．國際法導(dǎo)論 ［M］．法律出版社，1984．

［6］蔣中慧．論國際警務(wù)合作的獨立性—以國際刑事司法協(xié)助為比較樣本 ［J］．湖北警官學(xué)院學(xué)報，2012，(3)．

［7］新華網(wǎng)，威武之師亮劍!中老緬泰湄公河聯(lián)合巡邏執(zhí) 法 紀 實 ［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/legal/2012－09/21/c_113165439．htm．2012年10月22日訪問。

［8］法制網(wǎng)，湄公河慘案依舊霧中．［EB/OL］http://www．legaldaily．com．cn/zmbm/content/2012－07/10/content_3697398．htm?node=7573．2012年12月26日訪問。

［9］環(huán)球時報，為湄公河聯(lián)合執(zhí)法叫好 ［EB/OL］．http://www． ga． yn． gov． cn/sgat/82192892222767104/20120917/71578． html． 2012年10月22日訪問。

［10］ See Revised Convention for Rhine Navigation of17 October 1868 as set out in the text of20 November 1963，Art22，29，33，34．

(責(zé)任編輯 楊紅屏)

The Construction of M ekong River Basin Law Enforcement and Security Cooperation M echanism and China＇s Response

Xu Peng
(Jiangxi Police Academy，Jiangxi，Nanchang，330000)

After the Mekong murder cases，China ，Laos，Myanmar and Thailand held the law enforcement cooperation conference to restore and maintain the safety of navigation on Mekong River．Two important international documents－－－－"The Mekong River Basin Law Enforcement Security and Cooperation Minutes"and"Joint Statement of Law Enforcement Along Mekong Revier"have been passed，formally proposing the establishment of the Mekong River Basin enforcement security cooperationmechanism．These two international documents are legally binding international treaties，which laid a direct legal basis for the construction of Mekong law enforcement and security cooperation mechanisms．However，the allocation of rights and obligations，or the institutional settings in the two international legal documents are not prescribed in detail．In addition，due to various reasons，the four countries have notbeen coordinated with each other，which indicates the law enforcement and security cooperation in the Mekong River Basin will face the predicament．Therefore，the construction of the law enforcementand security cooperationmechanism in the Mekong river is still in its infancy，and there would be quite some distance away from the long－term stable cooperativemechanisms．

International Treaties;Joint－patrol Law Enforcement;Mekong River Basin Law Enforcement and Security Cooperation Mechanism

D631.4

A

1672—6057(2014)01－91－07

2013－10－23

江西警察學(xué)院2013年度教師院級科研項目。項目編號:2013YB011。

徐 鵬，女，江西樂平人，武漢大學(xué)博士研究生，江西警察學(xué)院副教授，研究方向:國際公法。