借鑒美國經(jīng)驗(yàn)談我國社區(qū)應(yīng)急管理

王 斌

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

借鑒美國經(jīng)驗(yàn)談我國社區(qū)應(yīng)急管理

王 斌

(中國人民公安大學(xué)，北京 100038)

進(jìn)入21世紀(jì)，我國的經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，城市、城鎮(zhèn)化進(jìn)度明顯提高，隨之而來的社會中的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)也增多。各項(xiàng)傳統(tǒng)應(yīng)急管理措施與指導(dǎo)思想已不足以解決當(dāng)前出現(xiàn)的各種問題，面對新的挑戰(zhàn)，必須把社區(qū)安全應(yīng)急管理提上日程。如何借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，用更科學(xué)的方法維護(hù)社區(qū)安全，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，已成為我國現(xiàn)階段需要努力的方向之一。本文旨在闡述當(dāng)前社區(qū)安全應(yīng)急管理現(xiàn)狀，主要指出社區(qū)應(yīng)急管理的必要性與現(xiàn)階段的缺陷，同時(shí)結(jié)合美國較為成熟的社區(qū)應(yīng)急管理的理論和實(shí)踐，以期制定更為科學(xué)可行的社區(qū)管理體系。

美國社區(qū);社區(qū)安全;應(yīng)急管理

一、引言

進(jìn)入21世紀(jì)以來，在全球風(fēng)險(xiǎn)社會的出現(xiàn)、非傳統(tǒng)安全威脅因素的增加、社會安全需求的擴(kuò)展與政府社會管理職能的體現(xiàn)等等大背景之下，我國政府傳統(tǒng)的公共安全危機(jī)管理思路已不足以解決目前面臨的種種難題，亟需更加科學(xué)的指導(dǎo)?！秶彝话l(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》于2006年1月出臺。該預(yù)案成為了今后一段時(shí)期以來我國政府應(yīng)對危機(jī)的指導(dǎo)思想，并且取得了良好的效果。但同時(shí)我們也應(yīng)觀察到如此事實(shí)，雖然政府建立了較為完善的應(yīng)急管理系統(tǒng)，卻多數(shù)是在宏觀方面的應(yīng)急管理措施，比如應(yīng)急措施多集中在自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、醫(yī)療衛(wèi)生事件和社會安全事件等方面，而鮮有對于基本設(shè)施和場所的保護(hù)，比如特別是疏忽了社區(qū)安全的應(yīng)急管理。社區(qū)作為政府社會管理體系中的基層組織，在突發(fā)公共事件應(yīng)對中發(fā)揮著重要的作用。

社區(qū)是社會的細(xì)胞，是基層的政權(quán)單位，處在貫徹政府各項(xiàng)政策和工作的最基層位置。社區(qū)安全是人們生產(chǎn)和生活安全的保障，對于維護(hù)社會的安全、穩(wěn)定、和諧起著最基礎(chǔ)的作用，因此政府必須著力通過科學(xué)的理論與方法維護(hù)社區(qū)安全，因?yàn)樯鐓^(qū)安全關(guān)乎人的生命財(cái)產(chǎn)安全。

1989年世界衛(wèi)生組織提出了在全球推廣事故和傷害預(yù)防的安全社區(qū)模式，強(qiáng)調(diào)全人類都應(yīng)平等地享受到安全健康的保護(hù);2001年聯(lián)合國提出了“發(fā)展以社區(qū)為中心的減災(zāi)戰(zhàn)略”口號，國際社會都開始把目光集中在了以人為本、以社區(qū)安全為基礎(chǔ)的概念中來。因此，對我國而言，社區(qū)應(yīng)急管理工作也刻不容緩。

二、我國當(dāng)前的社區(qū)應(yīng)急管理

(一)社區(qū)應(yīng)急管理的必要性

1．社區(qū)是應(yīng)對突發(fā)公共事件的基層力量

隨著我國城鎮(zhèn)化和城市化進(jìn)程的日益加快，傳統(tǒng)的單位集體住宅或散戶住宅以及逐漸被改造為集體住宿的社區(qū)，而且越來越多的人也傾向于這種住宅方式。但是由于現(xiàn)代社會中社區(qū)人群相對較為復(fù)雜，因此可能產(chǎn)生更多的誤解或者摩擦，導(dǎo)致人們之間的防范意識更為強(qiáng)烈，社區(qū)內(nèi)除人為外的不穩(wěn)定因素?cái)?shù)量也逐漸上升，導(dǎo)致社區(qū)內(nèi)的小事件也逐漸發(fā)酵成較大的突發(fā)事件，處置不當(dāng)甚至?xí)葑兂晌C(jī)事件。各類突發(fā)公共事件大多數(shù)都源于社區(qū)，同時(shí)，社區(qū)也應(yīng)起到最直接的危機(jī)預(yù)防和應(yīng)對的作用，因?yàn)樗饶芤揽啃姓M織延伸的力量，來危機(jī)發(fā)生時(shí)的社會動員，又能通過自治組織這個(gè)特點(diǎn)，來發(fā)揮社區(qū)自身靈活應(yīng)對的特點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)突發(fā)事件管理的作用同時(shí)，社區(qū)居民則作為最熟悉情況的知情者、突發(fā)公共事件的切身利益關(guān)聯(lián)者，會比其他任何人更快地做出反應(yīng)，也最有條件給政府提供最為有力的協(xié)助和配合。

2．社區(qū)具有基層信息優(yōu)勢

社區(qū)也是具有服務(wù)性質(zhì)的組織，社區(qū)中的相關(guān)組織為了實(shí)現(xiàn)保護(hù)社區(qū)安全的職責(zé)，必須時(shí)刻掌握發(fā)生在社區(qū)的情況，發(fā)現(xiàn)潛在威脅并及時(shí)上報(bào)、清理，并且在此基礎(chǔ)上展開社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)分析和隱患排查工作，防患于未然，來徹底消除各類危機(jī)事件發(fā)生的隱患。因此，處于最基層的社區(qū)在突發(fā)公共事件中也就具有了一種不可替代的信息優(yōu)勢。

3．社區(qū)是政府管理力量的補(bǔ)充

突發(fā)公共事件是一個(gè)或連續(xù)多個(gè)突發(fā)性的、緊急性的、對社會造成一定威脅和損害的事件，往往會危及社會成員的生命及財(cái)產(chǎn)安全，并對社會的生活秩序、生產(chǎn)秩序都會產(chǎn)生巨大的影響。政府機(jī)關(guān)雖然作為應(yīng)對的主體機(jī)關(guān)，但是它也不是萬能的，也存在著一定的不足之處。一方面，政府無法對于各項(xiàng)信息進(jìn)行全面而詳細(xì)的收集和判斷，并且在資源、人員結(jié)構(gòu)、組織體系等方面也不能妥善處置，因此這成為了政府的先天性不足之處;另一方面，當(dāng)代社會正是轉(zhuǎn)型社會，傳統(tǒng)的單位制度已經(jīng)落后于快速發(fā)展的社會，使得越來越多的社會成員追求獨(dú)立個(gè)體，國家通過單位體制對社會組織和社會成員的控制范圍己經(jīng)縮小，導(dǎo)致國家直接控制社會的能力減弱。當(dāng)大的突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，僅僅依靠政府自身的力量很難及時(shí)、有效地整合社會各種資源、各種力量來應(yīng)對危機(jī)。因此，當(dāng)代國家應(yīng)急管理機(jī)制通常是由政府和各種社會主體共同構(gòu)成，注重發(fā)揮社區(qū)等力量的作用，呈現(xiàn)出全社會的危機(jī)治理網(wǎng)絡(luò)特征，當(dāng)政府等常態(tài)機(jī)制在非常規(guī)情況下難以發(fā)揮既有能效時(shí)，充分發(fā)揮社區(qū)在突發(fā)公共事件應(yīng)對中的基礎(chǔ)性作用，是克服可能存在的政府失靈、實(shí)現(xiàn)危機(jī)治理績效的有效途徑。

4．社區(qū)可以有效動員社會力量

在發(fā)生突發(fā)公共事件時(shí)，有效的社會力量動員是十分有必要的。特別對于社區(qū)來說，組織好社區(qū)中居民等團(tuán)體的社會動員工作，關(guān)系到突發(fā)公共事件能否妥善的解決，以及能否為事件的解決打下良好的基礎(chǔ)。在新時(shí)代，面對日益復(fù)雜的突發(fā)公共事件，政府更應(yīng)該注重在事件發(fā)生時(shí)調(diào)動好社會力量、及時(shí)利用社會資源。社會是相互聯(lián)系的，每個(gè)人都有可能在突發(fā)事件中受到不同程度的影響，因此有效地組織社會力量，對于更快更好的解決危機(jī)或者為其妥善處理創(chuàng)造條件，是非常有必要的。這樣則把社區(qū)劃歸為了動員社會力量的重要平臺。因?yàn)樯鐓^(qū)把人聚集在了一起，人人相互關(guān)系形成了聯(lián)絡(luò)網(wǎng)，而社區(qū)利用這種網(wǎng)通過各種社區(qū)工作來構(gòu)建以人情、感情、互惠、信任為基礎(chǔ)的社區(qū)人際網(wǎng)絡(luò)，使人順利從“單位人”順利轉(zhuǎn)換為“社會人”，滿足這個(gè)情感需求，使社區(qū)組織能夠獲得居民的信任;社區(qū)組織也進(jìn)行社區(qū)物質(zhì)資源的管理，包括社區(qū)居民、社區(qū)內(nèi)機(jī)關(guān)企事業(yè)和民間組織以及社區(qū)內(nèi)的生活、醫(yī)療服務(wù)、文化教育、體育設(shè)施等物質(zhì)資源，進(jìn)行日常的管理與維護(hù)。因此，一旦發(fā)生突發(fā)公共事件，社區(qū)能夠動員社區(qū)居民參與應(yīng)對危機(jī)的集體行動，能夠快速、有效地將各種物質(zhì)資源集聚起來投入到危機(jī)應(yīng)對的過程中去。

(二)我國當(dāng)前社區(qū)應(yīng)急管理中的缺陷

1．應(yīng)急預(yù)案制定偏理論性，不切實(shí)際

根據(jù)《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及相關(guān)法律法規(guī)要求，在各地政府機(jī)構(gòu)及公安機(jī)關(guān)的指導(dǎo)之下，越來越多的社區(qū)開始重視、并按照一定的指導(dǎo)思想制定相應(yīng)的預(yù)案?！豆舶踩C(jī)管理》中對于應(yīng)急預(yù)案的指定要求如下:基本情況清楚、職責(zé)分工明確、指揮決策統(tǒng)一、信息渠道暢通、建立咨詢系統(tǒng)、重視善后恢復(fù)。對于應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容也規(guī)定了如下八點(diǎn):指導(dǎo)思想和目的、組織指揮、職責(zé)分工和人力部署、確定等級、具體應(yīng)急處置措施、組織紀(jì)律、通信聯(lián)絡(luò)和規(guī)定的其他應(yīng)急措施。對于應(yīng)急預(yù)案的要求看似十分全面，但是由于規(guī)定的內(nèi)容繁多，導(dǎo)致落實(shí)到社區(qū)安全應(yīng)急預(yù)案的具體制訂中時(shí)，制定者大都套用格式而不去匹配實(shí)際情況。

2．應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)不標(biāo)準(zhǔn)，組織不規(guī)范

目前，行政化依然是社區(qū)管理機(jī)構(gòu)的特色，其工作的重點(diǎn)全都依賴上級政府或者相關(guān)機(jī)關(guān)布置的工作來開展，自身并沒有積極主動的進(jìn)行建設(shè)，因此他們往往缺乏社區(qū)應(yīng)急工作的遠(yuǎn)見，在其社區(qū)內(nèi)也沒有成立標(biāo)準(zhǔn)的綜合性、常設(shè)、專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)急工作人員也存在人數(shù)少、不專業(yè)的缺點(diǎn)．一且發(fā)生突發(fā)事件．往往也就是社區(qū)的管理者臨時(shí)組織應(yīng)急工作小組等類似的組織，因此這種組織也不是日常常規(guī)存在的，往往等到事情處理完畢之后就取消．在下一次出現(xiàn)突發(fā)事件時(shí)繼續(xù)成立這種應(yīng)急小組，使得目前社區(qū)應(yīng)急管理存在缺乏責(zé)任機(jī)制和職責(zé)體系種種缺陷，而且職責(zé)交叉、相互推諉扯皮現(xiàn)象也頻繁出現(xiàn)。

3．應(yīng)急管理保障不足，實(shí)踐性差

由于社區(qū)管理的財(cái)政來源多來自物業(yè)收取或者居民自發(fā)收取，因此金額往往比較少，相應(yīng)的社區(qū)應(yīng)急的人力、物力、醫(yī)療、交通運(yùn)輸、通訊保障等系統(tǒng)必然沒有強(qiáng)大的財(cái)力支撐，導(dǎo)致社區(qū)安全應(yīng)急管理能力必然受到物資匱乏的制約，成為制約社區(qū)應(yīng)急的“瓶頸”。此外，我國關(guān)于社區(qū)應(yīng)急管理的政策、法律、規(guī)章制度不夠健全，導(dǎo)致實(shí)際生活中的社區(qū)應(yīng)急管理往往得不到適合的理論指導(dǎo)，也就是說實(shí)踐性非常差。因此，大部分突發(fā)事件一經(jīng)發(fā)生，必然使得管理者無法妥善應(yīng)對，從而造成較大的損失。同時(shí)，部分社區(qū)的管理者雖然響應(yīng)上級領(lǐng)導(dǎo)的指示進(jìn)行了應(yīng)急預(yù)案的制定，但是縱觀之下，這些應(yīng)急預(yù)案大多千篇一律，不符合本社區(qū)的特點(diǎn);而且多數(shù)都僅只是設(shè)計(jì)出來，但沒有進(jìn)行應(yīng)急演練，從而很難評估這些應(yīng)急預(yù)案的有效性。

4．社區(qū)缺乏專業(yè)的應(yīng)急救援組織

當(dāng)前我國的應(yīng)急救援相關(guān)的工作還不健全，對于專業(yè)應(yīng)急救援組織和人員的培訓(xùn)也不到位，因此具體到社區(qū)來說，具有專門技能的應(yīng)急救援隊(duì)伍也十分的缺乏。目前，我國的社區(qū)應(yīng)急救援隊(duì)伍以自發(fā)組成為主，而且組織十分的不規(guī)范，多為群眾性自治組織和志愿者。而且在這其中參與的大部分為社區(qū)內(nèi)退休或者低保人員，其他成員對此都不夠了解，由此帶來的居民參與意識和參與熱情不高。對于社區(qū)應(yīng)急管理而言，十分需要相應(yīng)的專業(yè)人員，比如醫(yī)生、水電技術(shù)工、消防人員、律師等等，如果不具備社區(qū)內(nèi)的自治救援組織與人員一旦突發(fā)事件來臨，僅僅靠政府的救援部門或者消極應(yīng)對危險(xiǎn)，那是十分落后的，需要著重解決這個(gè)問題。

5．社區(qū)工作人員和居民的應(yīng)急知識不足

對于社區(qū)的管理者與居民而言，在日常生活中幾乎不關(guān)心社區(qū)潛在危險(xiǎn)，安全意識較為薄弱，而這一特征也直接導(dǎo)致了社區(qū)中滋生各類突發(fā)事件，帶來十分消極的后果。當(dāng)前來說，社區(qū)工作人員對應(yīng)急管理的理解還僅僅停留在完成上級布置的任務(wù)之上，對于如何完善應(yīng)急管理還缺乏自覺性與理論性，再加上沒有專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行教育，他們往往對于對突發(fā)事件的監(jiān)測預(yù)警以及事發(fā)時(shí)及時(shí)組織救援和事后心理疏導(dǎo)救助都缺乏相應(yīng)的能力。而且同樣十分需要重視的是，社區(qū)居民更加欠缺應(yīng)急知識，社區(qū)居民和公眾普遍對突發(fā)事件的敏感度和反應(yīng)能力非常薄弱，對如何有效防范和減輕各種災(zāi)害損失的知識掌握不夠、應(yīng)急準(zhǔn)備措施和自救互救能力等應(yīng)急素質(zhì)都顯得不足。

三、美國的社區(qū)應(yīng)急管理

(一)主要理論

1．“有恢復(fù)能力的社區(qū)”理論

美國的學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)是以地域?yàn)榧~帶的處在同一政府治理下的功能區(qū)和居住區(qū)。社區(qū)強(qiáng)大而柔韌，而不是易垮和脆弱，于此同時(shí)社區(qū)的道路、公用事業(yè)和其他輔助設(shè)施構(gòu)成的生命線系統(tǒng)，在此系統(tǒng)中能夠面對洪水、大風(fēng)和地震的襲擊。而且在社區(qū)的鄰里和企業(yè)、醫(yī)院和公共安全中心坐落在安全地區(qū)而不是高風(fēng)險(xiǎn)區(qū);社區(qū)的規(guī)劃與建筑按建筑法規(guī)是安全的，社區(qū)的自然景觀及保護(hù)系統(tǒng)如沙丘與濕地得以保持且有減除災(zāi)害的功能。

2．減災(zāi)型社區(qū)理論

減災(zāi)型社區(qū)是指在自然災(zāi)害背景下，利用所掌握的知識去設(shè)計(jì)和建造的、盡可能最安全的社區(qū)。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局 (Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA)將其定義為，減災(zāi)型社區(qū)是指“長期以社區(qū)為主題進(jìn)行減災(zāi)工作，促使社區(qū)在災(zāi)害來臨之前，做好預(yù)防災(zāi)害的措施，以減低社區(qū)的易致害性，避免讓災(zāi)害變成災(zāi)難事件”。除了硬件設(shè)施建設(shè)的措施外，還必須從居民、社區(qū)組織與實(shí)施方案等方面著手，通過制度的制定及居民減災(zāi)意識的形成，使社區(qū)向可持續(xù)發(fā)展的方向邁進(jìn)。

3．安全社區(qū)建設(shè)及應(yīng)急計(jì)劃

(1)減災(zāi)計(jì)劃

美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局除了制定全國防災(zāi)計(jì)劃外，還制定了社區(qū)版的“可持續(xù)減災(zāi)計(jì)劃”(Sustainable Hazards Mitigation Plan)，其內(nèi)容包括:土地利用規(guī)劃、示警系統(tǒng)設(shè)置、筑管理與監(jiān)督、急救助及醫(yī)療系統(tǒng)。危機(jī)管理指揮系統(tǒng)。

(2)應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃

美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局在2003年初發(fā)布的《聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃》修訂版中專門提到了社區(qū)聯(lián)系的內(nèi)容。社區(qū)聯(lián)系包括部門職責(zé)、組織保障、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、實(shí)施原則等方面。

(3)應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)伍

社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)小組 (Community Emergency Response Team，簡稱CERT)是美國重要的市民組織隊(duì)伍，以社區(qū)為基礎(chǔ)，激發(fā)其中居民的積極性是這個(gè)小組的職責(zé)，其主要內(nèi)容還包括通過公共教育、培訓(xùn)和志愿者服務(wù)，國家層面要求守護(hù)國家安全，社會層面要求做好社區(qū)和家庭的災(zāi)害準(zhǔn)備工作。對于應(yīng)急反應(yīng)隊(duì)伍的培訓(xùn)，包括災(zāi)害準(zhǔn)備、滅火、急救醫(yī)療基礎(chǔ)知識、輕型搜索與救援和行動等內(nèi)容。除此之外，還包括救災(zāi)模擬演習(xí)，將理論應(yīng)用于實(shí)踐之中。目前，不止社區(qū)和企業(yè)擁有CERT組織，其影響范圍甚至擴(kuò)大到了學(xué)校。另外，小組成員們還幫助學(xué)生和教職工完成火災(zāi)和地震的模擬訓(xùn)練。

(二)美國減災(zāi)型社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐

1．可持續(xù)減災(zāi)計(jì)劃

美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局 (FEMA)不僅僅制定了美國的全國防災(zāi)計(jì)劃，更針對社區(qū)，設(shè)計(jì)了社區(qū)版的“可持續(xù)減災(zāi)計(jì)劃 (Sustainable Hazards Mitigation Plan)。美國《聯(lián)邦反應(yīng)計(jì)劃》修訂版于2003年1月發(fā)布，其中FEMA專門組織了社區(qū)關(guān)系 (community relations)的相關(guān)內(nèi)容。社區(qū)關(guān)系包括部門職責(zé)、組織保障、負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)、實(shí)施原則等方面。具體步驟如下:

(1)建立社區(qū)合作伙伴關(guān)系。

(2)社區(qū)內(nèi)災(zāi)害評估鑒定。

(3)確認(rèn)風(fēng)險(xiǎn)和制定社區(qū)減災(zāi)計(jì)劃。

(4)減災(zāi)型社區(qū)的建立。

2．建立示范性社區(qū)

建立示范性社區(qū)并設(shè)定預(yù)防目標(biāo)，因此各個(gè)社區(qū)就會將重點(diǎn)放到目標(biāo)之上，針對目標(biāo)開展一系列減災(zāi)活動，尋求解決問題的新思路。在取得一定成功之后，示范性社區(qū)還可以帶動周圍的普通社區(qū)，從而傳授應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范作用。

3．防災(zāi)減災(zāi)教育

美國重視社區(qū)居民的防災(zāi)減災(zāi)教育工作，因?yàn)槊總€(gè)人都有責(zé)任在災(zāi)害期間保護(hù)自己和家人，并且清楚地知道在災(zāi)前、災(zāi)期、災(zāi)后應(yīng)該如何去做。公眾正確的自救與互救能夠在災(zāi)難期間最大程度地減少損失。因此社區(qū)有責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行居民的防災(zāi)減災(zāi)教育，具體包括:

(1)災(zāi)害準(zhǔn)備工作。向居民提供一個(gè)如何進(jìn)行災(zāi)害準(zhǔn)備的詳細(xì)方案，還對公眾應(yīng)急避難場所，以及殘疾人等如何應(yīng)急等方面提供指導(dǎo)。

(2)如何應(yīng)對各種狀態(tài)。向居民提供針對不同類型災(zāi)害的災(zāi)前準(zhǔn)備、災(zāi)期應(yīng)對、災(zāi)后重建的詳細(xì)指導(dǎo)信息。

4．社區(qū)減災(zāi)資源配置

社區(qū)減災(zāi)資源配置是指硬件方面，包括減災(zāi)型社區(qū)所配置的組織以及相應(yīng)減災(zāi)設(shè)施等。具體包括:

(1)土地利用規(guī)劃，如避難的場地，逃生道路的選擇與設(shè)計(jì)，針對本區(qū)域的多發(fā)災(zāi)難有針對性地進(jìn)行土地規(guī)劃與設(shè)計(jì)等。

(2)示警系統(tǒng)，災(zāi)害預(yù)警、示警以及在一般電訊中斷后的緊急通報(bào)系統(tǒng)。

(3)建筑設(shè)計(jì)與監(jiān)督，包括建設(shè)符合防災(zāi)標(biāo)準(zhǔn)的建筑物以及相關(guān)的管理、維修與監(jiān)督。

(4)緊急救助以及醫(yī)療系統(tǒng)，包括救災(zāi)人員、醫(yī)務(wù)人員和應(yīng)急醫(yī)療屋子，以及對每個(gè)家庭配備的緊急救助包等。

(5)危機(jī)管理指揮系統(tǒng)，包括災(zāi)害發(fā)生后的技術(shù)救援設(shè)備、通訊設(shè)備、指揮平臺、信息共享平臺等。

四、我國社區(qū)應(yīng)急管理應(yīng)著重解決的問題

(一)增強(qiáng)社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)抵抗性

結(jié)合美國較為成功的理論與經(jīng)驗(yàn)，我國社區(qū)的應(yīng)急管理可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)首先在加強(qiáng)社區(qū)的建設(shè)，增強(qiáng)社區(qū)的對于風(fēng)險(xiǎn)的抵抗性。因此結(jié)合先前提出的美國經(jīng)驗(yàn)，得出必須首先做好三個(gè)方面工作的結(jié)論:一是在社區(qū)選址建設(shè)之前，必須合理規(guī)劃，使社區(qū)應(yīng)遠(yuǎn)離自然災(zāi)害多發(fā)地區(qū)，并遠(yuǎn)離現(xiàn)實(shí)生活中的各項(xiàng)明顯而重大的危險(xiǎn)源。二是在社區(qū)建設(shè)過程中，爭取減小社區(qū)脆弱性，也就是說進(jìn)行合理的社區(qū)設(shè)計(jì)與建設(shè)，增加社區(qū)中的建筑與各項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。三是在日常生活中強(qiáng)化安全意識，做好社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，定期進(jìn)行復(fù)查復(fù)檢工作，保證建筑與設(shè)施的安全運(yùn)轉(zhuǎn)。

(二)制定符合實(shí)際的應(yīng)急預(yù)案

制定好科學(xué)而又實(shí)際的應(yīng)急預(yù)案是社區(qū)進(jìn)行安全管理與有效的應(yīng)急處置工作的關(guān)鍵。在《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的指導(dǎo)下，我國的現(xiàn)代應(yīng)急管理體制已經(jīng)較為成熟，通過完善的立法，成立專門機(jī)構(gòu)，建立了一套自上而下的工作程序和工作制度，加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案和危機(jī)管理體制、機(jī)制、法制 (習(xí)慣稱為“一案三制”)建設(shè)但是落實(shí)到社區(qū)層面，社區(qū)管理者還沒有制定較為成功的社區(qū)應(yīng)急預(yù)案。作為社區(qū)管理者，第一要務(wù)是對本社區(qū)進(jìn)行詳細(xì)的調(diào)查工作，歸納和記錄本社區(qū)內(nèi)的人群層次、社區(qū)潛在的危險(xiǎn)源等等，從而作為符合實(shí)際的應(yīng)急預(yù)案制定的基礎(chǔ)。詳細(xì)說來，應(yīng)注意以下幾個(gè)問題:首先，社區(qū)災(zāi)害評估診斷與風(fēng)險(xiǎn)地圖繪制。其次，社區(qū)減災(zāi)計(jì)劃的制定。最后，編制和完善社區(qū)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案，將預(yù)案與規(guī)劃結(jié)合起來，讓減災(zāi)規(guī)劃為社區(qū)的長期建設(shè)提供指導(dǎo)。

此外，目前應(yīng)急管理還存在著事前預(yù)防，公眾、社會組織等力量參與不夠，地方政府作用發(fā)揮不充分等問題，這也與當(dāng)前的體制不完善有關(guān)，但這些方面的缺陷應(yīng)該在應(yīng)急預(yù)案中體現(xiàn)出來，并尋找相關(guān)組織予以解決。

(三)建立完善社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍

建立一致基于社區(qū)的減災(zāi)隊(duì)伍是形成有效應(yīng)急管理程序的最重要的方面之一。社區(qū)減災(zāi)隊(duì)伍應(yīng)該包括指揮、消防、醫(yī)務(wù)人員等等專業(yè)人員，目前我們政府部門可以承擔(dān)這方面的任務(wù)，但是專業(yè)隊(duì)伍相對來說還是少數(shù)，因此必須依靠社區(qū)居民、具有公益心的志愿者作為社區(qū)應(yīng)急隊(duì)伍的主要組成力量。如此說來，可以效仿美國經(jīng)驗(yàn)，建立以社區(qū)為基礎(chǔ)，以社區(qū)人員為重點(diǎn)，引導(dǎo)社區(qū)居民發(fā)揮主動性的應(yīng)急隊(duì)伍，這可以為社區(qū)安全應(yīng)急管理提供強(qiáng)大的支撐。對于應(yīng)急隊(duì)伍，首先要保證其正規(guī)化和制度化;其次，要保證人員經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，以實(shí)現(xiàn)專業(yè)化。

(四)加強(qiáng)教育培訓(xùn)，建設(shè)社區(qū)應(yīng)急文化

社區(qū)應(yīng)急文化建設(shè)是指在應(yīng)急實(shí)踐過程中形成和發(fā)展起來的社會應(yīng)急群體意識以及在這種群體意識驅(qū)動下所形成的價(jià)值觀。在美國，如紐約、華盛頓這些較大的城市之中，相關(guān)部門十分的重視對于應(yīng)急管理之中的文化氛圍的渲染以及體系的建設(shè)，政府、社區(qū)志愿者、紅十字會等都積極發(fā)揮作用，為社區(qū)居民提供應(yīng)付突發(fā)事件之時(shí)所采取的自救措施和各項(xiàng)技能的培訓(xùn)。目前，我國社區(qū)的應(yīng)急管理體制依然不夠健全，其中一個(gè)重點(diǎn)就是社區(qū)應(yīng)急文化體系的建設(shè)還沒有引起重視，社區(qū)的民眾中對于突發(fā)事件發(fā)生之時(shí)應(yīng)該具備的應(yīng)急意識不夠了解。而成熟的社區(qū)應(yīng)急文化建設(shè)主要包括以下幾點(diǎn):社區(qū)應(yīng)急物資文化建設(shè)、社區(qū)應(yīng)急技術(shù)文化建設(shè)、社區(qū)應(yīng)急制度文化建設(shè)、社區(qū)應(yīng)急價(jià)值觀建設(shè)等方面。

(五)提高社區(qū)抵抗災(zāi)害康復(fù)力

有康復(fù)力的社區(qū)是指社區(qū)的恢復(fù)能力很強(qiáng)能迅速地回到突發(fā)事件或者災(zāi)害之前狀態(tài)的一種情形，有利于居民生產(chǎn)生活的恢復(fù)與重建。其康復(fù)力體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):一是防患于未然，準(zhǔn)備好社區(qū)所需的各項(xiàng)應(yīng)急物資，并且能第一時(shí)間獲取災(zāi)后恢復(fù)重建的物資設(shè)備等;二是能加強(qiáng)社區(qū)的適應(yīng)性，提高社區(qū)的適應(yīng)能力，重點(diǎn)在于心理適應(yīng)、環(huán)境適應(yīng)以及經(jīng)濟(jì)適應(yīng)能力等等方面。應(yīng)急管理分為預(yù)防、準(zhǔn)備、反映、恢復(fù)四個(gè)階段，因此，恢復(fù)也是應(yīng)急管理十分重要的一環(huán)，只有做好社區(qū)恢復(fù)工作，才能真正實(shí)現(xiàn)成功的應(yīng)急管理。同樣，只有充分開展了社區(qū)應(yīng)急管理工作，，保證了人員、財(cái)產(chǎn)等各個(gè)方面沒有疏忽，這樣的應(yīng)急管理才能真正稱作科學(xué)與適合的。

五、結(jié)論

社區(qū)安全是人們生產(chǎn)生活的重要保證，隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，在城市、城鎮(zhèn)化進(jìn)展如火如荼的今天，如何在發(fā)展進(jìn)步的同時(shí)堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，真正注重人民的利益，普及發(fā)展成果，應(yīng)該首先關(guān)注的是人的生命和財(cái)產(chǎn)安全。我國現(xiàn)階段仍處于發(fā)展改革期，各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施與指導(dǎo)思想等等還依然相對落后，社區(qū)應(yīng)急管理體系的建設(shè)也剛剛起步，在接下來一定時(shí)期內(nèi)一定會出現(xiàn)種種困難，對于突發(fā)事件處置不得當(dāng)也會引發(fā)較大的社會問題。美國作為發(fā)達(dá)國家，很早就經(jīng)歷了城市化的進(jìn)程，因此在社區(qū)安全管理方面具有較為成熟的經(jīng)驗(yàn)，值得我們?nèi)ソ梃b和學(xué)習(xí)。

［1］婁成武，孫萍．社區(qū)管理 ［M］．北京:高等教育出版社，2003．

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［3］曾忠?。绹瘎?wù)熱點(diǎn)研究 ［M］．北京:中國人民公安大學(xué)出版社，2005．

［4］夏保成．美國公共安全管理導(dǎo)論 ［M］．北京:當(dāng)代中國出版社:2006．

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(責(zé)任編輯 梁晉云)

Combined w ith the U．S．Experience to Talk about our Community Emergency M anagement

Wangbin
(Chinese People＇s Public Security University，Beijing，100038)

Entering into the 21st century，China＇s economic is firmly developing，but the following risks are increasing at the same time．As a result，the traditional emergencymanagementmeasures and guiding ideology cannot solve the current problems perfectly．So，facingwith the new challenges，emergencymanagement must be put onto the agenda．How to learn from the advanced experience of foreign countries，and to find a new way of protecting the community aswell as the safety of people＇s lives and property，has becoming one of our country＇s efforts in the direction．This article aims to explain the current status quo of the community safety emergencymanagement，pointing out the need for community emergency management and the defects of the present stage，and combined with a more mature community emergency management theory and practice of communitymanagement system in order to develop amore scientific and feasible one．

American Community;Community Security;Emergency Mangement

D631.4

A

1672—6057(2014)01－80－06

2013－12－22

王 斌，男，山東章丘人，中國人民公安大學(xué)研究生部行政管理專業(yè)治安學(xué)方向2012級碩士研究生。