論我國大部制改革背景下的食品安全監(jiān)管改革*

鄒靜 李冀寧

◆食品安全監(jiān)督

論我國大部制改革背景下的食品安全監(jiān)管改革*

鄒靜 李冀寧

《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》構(gòu)建了國家食藥總局、農(nóng)業(yè)部及衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會“三位一體”的食品安全監(jiān)督管理新架構(gòu)。但是此輪改革后，我國的食品安全仍存在諸多尚待解決的問題，應(yīng)從加快相關(guān)法律的修改速度，加快中央至地方部制改革的步伐，明確各部職責(zé)、合理設(shè)置部門機(jī)構(gòu)和積極推進(jìn)食品安全新標(biāo)準(zhǔn)的制定工作等方面繼續(xù)深化改革。

大部制改革；食品安全；監(jiān)管

2013年3月10日，第十二屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》。該方案對各部門的食品安全監(jiān)管職能進(jìn)行了重大整合，構(gòu)建了國家食品藥品監(jiān)督管理總局（以下簡稱“食藥總局”）、農(nóng)業(yè)部及衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會（以下簡稱“衛(wèi)計(jì)委”）“三位一體”的食品安全監(jiān)督管理新架構(gòu)。對我國食品安全監(jiān)管而言，這一新的構(gòu)架既提供了新路徑，同時也帶來了新挑戰(zhàn)。

一、大部制改革給我國食品安全監(jiān)管帶來的新展望

長久以來，我國食品安全監(jiān)管模式存在著多頭監(jiān)管、職責(zé)不清、體制不順和協(xié)調(diào)困難等問題。大部制改革方案對我國食品安全監(jiān)管體系進(jìn)行了重大調(diào)整，為完善食品安全監(jiān)管開啟了新的路徑。

（一）減少監(jiān)管職能交叉以完善食品安全監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制

大部制改革改變了我國食品安全監(jiān)管的多部門架構(gòu)，將原先農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生和食藥等多個部門涉及食品安全監(jiān)管的職能進(jìn)行了統(tǒng)合，將工商、質(zhì)檢部門的食品安全監(jiān)管隊(duì)伍和檢驗(yàn)檢測機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)食藥監(jiān)管部門，并保留“國務(wù)院食品安全委員會”，其具體工作由食藥總局承擔(dān)。此合并職能重復(fù)的多個部門的舉措，充分體現(xiàn)了精簡、統(tǒng)一和高效的改革理念，也被期望能最終解決“職能交叉，多頭管理”的問題，從而理順食品安全監(jiān)管體系。

（二）落實(shí)完善食品安全監(jiān)管的行政追責(zé)制以構(gòu)建食品安全問責(zé)機(jī)制

大部制改革后，經(jīng)過精簡、整合和重構(gòu)后的食品安全監(jiān)管主要職能被壓縮到了三大部門：食藥總局匯集了改革前食藥、工商和質(zhì)檢部門的食品監(jiān)督及食品檢驗(yàn)檢測職能；農(nóng)業(yè)部在保有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上，接管原商務(wù)部負(fù)責(zé)的生豬定點(diǎn)屠宰監(jiān)督管理工作；衛(wèi)計(jì)委負(fù)責(zé)制定食品安全風(fēng)險評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)。這些舉措旨在通過“化繁為簡”以解決長期以來食品安全監(jiān)管中“相互推諉職責(zé)，無法追究責(zé)任”的亂象，由此構(gòu)建起食品安全問責(zé)機(jī)制。

（三）健全完善食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制以更好維護(hù)食品安全

大部制改革雖整合了食品安全監(jiān)管的相關(guān)部門，但“監(jiān)管分治”的局面依然存在，綜合協(xié)調(diào)不可避免。因此，國家食藥總局應(yīng)加掛“食品安全委員會辦公室”（以下簡稱“食安辦”）牌子，承擔(dān)食品安全委員會的日常工作，并通過綜合協(xié)調(diào)，進(jìn)一步聯(lián)合食藥總局與農(nóng)業(yè)、衛(wèi)計(jì)委等諸多部委，以切實(shí)保障食品安全工作的有效開展。

二、大部制改革中我國食品安全監(jiān)管存在的問題

大部制改革是我國食品安全監(jiān)督管理體系改革的一個必然方向，但食品安全監(jiān)督管理工作的龐雜性決定了這一改革之于監(jiān)管不可能一蹴而就。此輪改革之后仍然存在一些需要進(jìn)一步解決的問題。

（一）相關(guān)法律修改的滯后與改革不適應(yīng)

大部制改革后，雖然職能轉(zhuǎn)變的相關(guān)部門已獲得了合法地位，但有關(guān)其職責(zé)的法律條文卻沒有及時跟上，這非常不利于食品安全監(jiān)管工作的開展。比如，《食品安全法》第四條第三款規(guī)定：“國務(wù)院質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)，分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)活動實(shí)施監(jiān)督管理?！贝蟛恐聘母锖?，食藥部門的執(zhí)法人員在對食品生產(chǎn)和流通領(lǐng)域中的食品安全進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督時，其法律地位就會遭遇尷尬。再如，《食品安全法》第四條第二款規(guī)定：“衛(wèi)生行政部門承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，……食品安全信息公布、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)認(rèn)定條件和檢驗(yàn)規(guī)范的制定，組織查處食品安全重大事故?！倍蟛恐聘母锖?，在國家食藥總局加掛“食安辦”的牌子，這就使得上述法律條文成為一紙空文，或者是讓食安辦的法律地位處于不明狀態(tài)。

（二）自上而下的改革時間差可能造成監(jiān)管缺失

大部制改革方案出臺后，至2013年底，全國絕大部分的省級行政區(qū)已經(jīng)完成了職能交接和人員劃轉(zhuǎn)手續(xù)，其具體方式或遵循上下對口的常規(guī)模式，或因地制宜地大膽探索行政體制改革新路子。但各地職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程要視當(dāng)?shù)氐木唧w情況而定，這就造成了地方行政部門全面完成改革存在時間差。特別是在未完成職能轉(zhuǎn)變的地區(qū)，雖然機(jī)構(gòu)改革之前，原職能部門仍執(zhí)行現(xiàn)有職能，但不排除有些地方的相關(guān)職能部門已獲知中央改革方案出臺后其部分職能將不復(fù)存在，于是就持“等、看、望”的態(tài)度，在履行其相關(guān)監(jiān)管職能時日漸消極；而地方改革方案仍遲遲未見出臺，這就導(dǎo)致了監(jiān)管的缺失。

而且，就完成交接的新職能部門而言，由于存在人員配置不齊及業(yè)務(wù)技術(shù)力量不成熟等問題，其接受了工作并不意味著就能在短時間內(nèi)進(jìn)行有效的監(jiān)管，這也會造成監(jiān)管的缺失。

（三）整合后的食品安全監(jiān)管體系并非天衣無縫

大部制改革勾畫出了一幅“小政府、大社會”的愿景，即通過壓縮、整合行政資源，避免政出多門和職能交叉的問題，從而提高行政效率、實(shí)現(xiàn)“無縫隙”公共服務(wù)。但是大部制改革后依然有可能在部際之間和部門內(nèi)部產(chǎn)生監(jiān)管縫隙。

首先，可能出現(xiàn)部際新縫隙。大部制改革精簡后的食藥總局、農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)計(jì)委三大部門是否能真正解決好食品安全監(jiān)管中“職能交叉、多頭管理”的老問題尚存疑惑。比如，超市售賣的鮮豬肉處在商品流通環(huán)節(jié)，當(dāng)屬食藥部門監(jiān)管；但當(dāng)食藥部門發(fā)現(xiàn)問題豬肉的產(chǎn)生根源可能在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)中時，便會產(chǎn)生如何移交案件至農(nóng)業(yè)部門的問題；如果鮮豬肉既存在商品流通環(huán)節(jié)中因倉儲保鮮等方面而導(dǎo)致的問題，又存在生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的飼料問題，那么究竟該由誰來負(fù)主要監(jiān)管職責(zé)便可能牽扯不清，甚至可能出現(xiàn)兩大部門相互扯皮推諉的情況?？梢姡蟛恐聘母镌诩訌?qiáng)部門間的協(xié)調(diào)合作上仍任重而道遠(yuǎn)。

其次，重新整合的大部門中，內(nèi)部處室之間的職能分工也可能會產(chǎn)生縫隙。大部制改革將原先分散在多個部門的食品安全職能集中至兩大部門，使得農(nóng)業(yè)和食藥部門規(guī)模日趨龐大——尤其是主要擔(dān)負(fù)監(jiān)管職責(zé)的食藥部門，將會面臨繁冗龐雜的各種事務(wù)性工作。事實(shí)上，各省級食藥部門在承接新職能后，還是按照“生產(chǎn)—流通—餐飲消費(fèi)”三個環(huán)節(jié)在設(shè)置內(nèi)部處室。比如，廣西壯族自治區(qū)食品藥品監(jiān)督管理總局下設(shè)“食品生產(chǎn)監(jiān)管處”“食品流通監(jiān)管處”和“食品餐飲監(jiān)管處”三個處室。如果只是將原質(zhì)監(jiān)部門和工商部門的職能簡單整合至食藥部門，那么也就只是將原部際之間的職能交叉縮小到了食藥內(nèi)部各處室的職能交叉。職能交叉問題如不解決，必將出現(xiàn)內(nèi)部處室之間的相互扯皮推諉的情況，由此部門內(nèi)部的監(jiān)管縫隙便可能產(chǎn)生，進(jìn)而影響到食品安全監(jiān)管機(jī)制的有效運(yùn)行。

最后，食安辦各項(xiàng)工作的開展或存在阻力。食安辦設(shè)在食藥總局下，與需要協(xié)調(diào)的農(nóng)業(yè)部和衛(wèi)計(jì)委同屬于正部級單位。當(dāng)涉及需要在這三個部門間進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)的食品安全監(jiān)管問題時，同級部門之間的協(xié)調(diào)和管理可能會不夠通暢。

（四）食品安全統(tǒng)一新標(biāo)準(zhǔn)的出臺與完善面臨挑戰(zhàn)

為了加強(qiáng)我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，衛(wèi)計(jì)委全方位承擔(dān)了食品安全標(biāo)準(zhǔn)的整理、修訂和起草工作，一改之前的農(nóng)業(yè)、質(zhì)檢、工商和衛(wèi)生等“多部門、多標(biāo)準(zhǔn)”的狀況。2009年《食品安全法》雖然分別賦予了中央和省級衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一制定食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)的職責(zé)，但由于缺乏實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)、相關(guān)技術(shù)科研人員及有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，上述部門并未能真正解決標(biāo)準(zhǔn)繁多、老化、矛盾、重復(fù)、交叉、不配套及不適用等問題。相關(guān)研究表明，截止目前，我國現(xiàn)行的有效食品安全標(biāo)準(zhǔn)有5264條，其中歸口到衛(wèi)生部門管理的有688項(xiàng)，僅占到總數(shù)的13.07%；[1]其余涵蓋食品加工及農(nóng)副產(chǎn)品、食品工業(yè)基礎(chǔ)、食品檢驗(yàn)方法、食品包裝材料及容器等的4576項(xiàng)，涉及食品安全標(biāo)準(zhǔn)的整合、歸統(tǒng)和消除重復(fù)交叉等工作，將是衛(wèi)計(jì)委所要面臨的巨大挑戰(zhàn)。

三、大部制改革下食品安全監(jiān)管的改革建議

（一）加快相關(guān)法律的修改速度

如前所述，一項(xiàng)新政策的出臺，必然要伴隨著對與之不適應(yīng)的法律的及時修正。大部制改革雖然帶來了部門職能的轉(zhuǎn)變和新政策的實(shí)行，但這種變化需要在相關(guān)法律中加以明確。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)及時根據(jù)大部制改革的內(nèi)容，對現(xiàn)行的《食品安全法》《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等與食品安全相關(guān)的法律進(jìn)行及時修訂，及時確認(rèn)相關(guān)新職能部門的合法地位和法律職責(zé)，最終確保改革成果的合法性。

（二）加快中央至地方部制改革的步伐

大部制改革整合了許多職能相近的部門，也新組建了若干部門。隨著食品安全監(jiān)管“三定”方案的出臺，國務(wù)院層面的改革既已完成。盡管根據(jù)改革總體方案，各地方層面的改革也將進(jìn)行，但如前所述，地方改革的速度可能會參差不齊。因而，當(dāng)務(wù)之急是加快各地方食品安全監(jiān)督部門的部制改革步伐，盡快落實(shí)新的食品安全監(jiān)督管理部門及其職能設(shè)置，避免由于在新機(jī)構(gòu)建立過程中產(chǎn)生的時間差所帶來的監(jiān)管空缺。

（三）明確各部職責(zé)，合理設(shè)置部門機(jī)構(gòu)

如今，食品安全監(jiān)管職能壓縮至三大部門，一改原先“分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔”的模式，開啟了“品種監(jiān)管為主，分段監(jiān)管為輔”的新模式。新模式能否有效解決職能不清、責(zé)任不明的問題，關(guān)鍵在于能否明確職責(zé)、合理設(shè)置部門機(jī)構(gòu)。

首先，應(yīng)細(xì)化各監(jiān)管部門具體職責(zé)。食品安全監(jiān)管范圍劃為農(nóng)產(chǎn)品和食品兩大類，分屬農(nóng)業(yè)部門和食藥部門監(jiān)管。監(jiān)管縫隙極有可能因難以區(qū)分某些介乎農(nóng)產(chǎn)品與食品之間的監(jiān)管客體而形成。因此，應(yīng)細(xì)化這兩大部門的職責(zé)，明確其監(jiān)管范圍，以概念歸納法或列舉法等形式區(qū)分農(nóng)產(chǎn)品與食品的界限，從而避免部門內(nèi)部之間的重復(fù)監(jiān)管或監(jiān)管缺位。

其次，合理設(shè)置各部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。在新的食品安全分類統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)未出臺的情況下，考慮到舊有行政資源的有效利用問題，部門內(nèi)部仍可暫時保留“分段監(jiān)管”模式。針對部門內(nèi)部因“分段監(jiān)管”可能產(chǎn)生的監(jiān)管縫隙，如中小作坊產(chǎn)銷一條龍的食品，則應(yīng)通過建立信息共享平臺、內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和案件移交程序加以解決。但改革需明確的是，部門內(nèi)部的“分段監(jiān)管”模式也只是處在試運(yùn)行階段，最終是否需要轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌贩N監(jiān)管”模式，還需視運(yùn)行成效而定。

再次，加強(qiáng)食安辦的職能建設(shè)。目前，國家食安辦設(shè)在食藥總局，實(shí)行“一套人馬兩套牌子”，負(fù)責(zé)國家食品安全委員會的日常工作，包括統(tǒng)籌政策、制定規(guī)劃并提供建議及咨詢，協(xié)調(diào)指導(dǎo)和落實(shí)監(jiān)督責(zé)任；建立信息平臺且完善信息公開制度，領(lǐng)導(dǎo)處理重大突發(fā)事件等。以上職能急需在機(jī)構(gòu)設(shè)置上得到充實(shí)和完善，才能確保食品安全監(jiān)管體系全局一盤棋。

（四）積極推進(jìn)食品安全新標(biāo)準(zhǔn)的制定工作

衛(wèi)計(jì)委應(yīng)完善《食品安全標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督管理辦法》，明確標(biāo)準(zhǔn)的制定和修訂程序；應(yīng)設(shè)置獨(dú)立部門負(fù)責(zé)食品安全新標(biāo)準(zhǔn)的收錄、整理、修訂及制定工作；通過項(xiàng)目招標(biāo)、科研開發(fā)等方式鼓勵有研究能力的機(jī)構(gòu)、團(tuán)體參與到食品生產(chǎn)、銷售和消費(fèi)等環(huán)節(jié)的食品安全標(biāo)準(zhǔn)化制定工作。此外，在有了技術(shù)性突破時，還應(yīng)及時制定新標(biāo)準(zhǔn)，供食品生產(chǎn)者、食品安全監(jiān)管部門參照。

食品安全關(guān)乎國計(jì)民生。李克強(qiáng)總理在2014年《政府工作報(bào)告》中就強(qiáng)調(diào)，要建立從生產(chǎn)加工到流通消費(fèi)的全過程監(jiān)管機(jī)制、社會共治制度和可追溯體系，健全從中央到地方直至基層的食品藥品安全監(jiān)管體制；嚴(yán)守法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，用最嚴(yán)格的監(jiān)管、最嚴(yán)厲的處罰、最嚴(yán)肅的問責(zé)，堅(jiān)決治理餐桌上的污染，切實(shí)保障“舌尖上的安全”。大部制改革在食品安全監(jiān)管上的調(diào)整，是中國在食品安全監(jiān)管道路上邁出的關(guān)鍵一步，但絕非最后一步。相關(guān)部門惟有在食品安全監(jiān)管“三位一體”的框架下不斷深化改革，才能織好食品安全監(jiān)管這張大網(wǎng)，真正成為人民健康的守衛(wèi)者。

[1]何強(qiáng).食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)研究[D].湖南:中南大學(xué),2013:17.

（責(zé)任編輯：劉世彧）

On the Reform of Food Safety Supervision under the Background of Super-ministry Reform in China

Zou Jing Li Jining

The Scheme of State Council Agencies'Reform and Function Transformation has constructed"a new structure"of food safety supervision and management including the State Food and Drug administration,Department of Agriculture and Health and Family Planning Commission.Whereas after this round of reform,there are still some problems to be solved in food safety in China.Therefore,the reform should be deepened from the following aspects:speeding up the revision of related laws;speeding up the ministry reform from the central to the local departments;clarifying the duties and responsibilities of different ministries;setting up sector institutions reasonably;and actively promoting the formulation of the new standard of food safety,etc..

super-ministry reform;food safety;supervision

本文系2011年廣西哲學(xué)社會科學(xué)研究課題“食品安全‘大部制’改革與食品安全法律問題研究”（項(xiàng)目編號：11BFX019）的階段性成果。

鄒靜，廣西衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師，主要研究方向?yàn)閼椃ㄐ姓?。李冀寧，廣西大學(xué)法學(xué)院教授，主要研究方向?yàn)閼椃ㄐ姓?、衛(wèi)生法學(xué)。