大都市戶外廣告管理與景觀維護(hù)

錢(qián)程

導(dǎo)讀：戶外廣告繁榮是城市經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的表現(xiàn)。作為一個(gè)在諸多方面與上海存在相似之處的國(guó)際化大都市，日本東京的戶外廣告管理措施科學(xué)得當(dāng)、成效顯著，塑造了環(huán)境上的優(yōu)美效果，避免了視覺(jué)上的景觀污染，從側(cè)面提升了整個(gè)城市的品質(zhì)。筆者認(rèn)為，借鑒東京的經(jīng)驗(yàn)，上海的戶外廣告管理應(yīng)從四個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：擴(kuò)大戶外廣告規(guī)劃范圍，整合相關(guān)部門(mén)管理功能；修訂戶外廣告管理?xiàng)l例，強(qiáng)化廣告許可審批制度；積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)新型廣告，出臺(tái)色彩光線控制方案；動(dòng)員社會(huì)各方力量參與，適時(shí)清理過(guò)期污損廣告。

一、政府與協(xié)會(huì)的雙重管理格局

日本是世界聞名的廣告大國(guó)，東京更是其“兵家必爭(zhēng)之地”。漫步東京的大街小巷，目光所及，都能看到各式各樣的戶外廣告，除了常見(jiàn)的巨型戶外廣告，在地鐵的吊環(huán)、電梯的扶手上也都能發(fā)現(xiàn)廣告的蹤影。戶外廣告與傳統(tǒng)的廣告媒體——電視、報(bào)刊、雜志形成了三分天下的局面。

（一）政府的許可與登記制度

由于土地狹小，可利用的位置有限，因此東京的戶外廣告可稱(chēng)得上是寸土必爭(zhēng)，相同的面積中，廣告的數(shù)量之多、密度之大、更新之快，堪稱(chēng)世界之最。但這也為管理帶來(lái)了難題。日本的管治理念來(lái)源于70年代的西方，其中心是政府在城市管理中如何通過(guò)改變角色定位，從“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苤巍?，以提高城市?jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題。因此，管治理念也成功地進(jìn)入了日本的戶外廣告領(lǐng)域，使戶外廣告成了城市中的和諧元素——小廣告與大城市毫不沖突，政府管理、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、公眾利益之間和平共處。

在東京，若要設(shè)置戶外廣告，除了得到政府相關(guān)部門(mén)的許可外，還必須進(jìn)行“登記”，有效期為5年。[1]登記制度從城市建設(shè)的專(zhuān)業(yè)角度尤其是美學(xué)角度對(duì)戶外廣告設(shè)置的位置、形式、規(guī)格、色彩等方面進(jìn)行審核。需要登記的內(nèi)容包括經(jīng)營(yíng)者的商號(hào)、法人代表、董事姓名與住址、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的名稱(chēng)與地址等。登記申請(qǐng)由東京都知事審批，市民可以自由對(duì)廣告業(yè)主的信息進(jìn)行查詢(xún)。

（二）廣告協(xié)會(huì)的自律管理制度

東京都下屬的各知事部局中，負(fù)責(zé)戶外廣告管理的是都市整備局·城建政策部·綠化景觀科。在實(shí)際操作中，戶外廣告管理更多實(shí)行由廣告協(xié)會(huì)自律管理的制度。

在東京，承擔(dān)各類(lèi)戶外廣告管理責(zé)任的機(jī)構(gòu)是東京戶外廣告協(xié)會(huì)，其機(jī)構(gòu)性質(zhì)為公益社團(tuán)法人。[2]

1947年9月，為重建被戰(zhàn)爭(zhēng)毀滅的城市美麗風(fēng)景，由東京都政府與東京商會(huì)共同組織成立了東京戶外廣告協(xié)會(huì)。60多年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)與人口的不斷增長(zhǎng)，交通運(yùn)輸大發(fā)展，建筑高度大攀升，城市結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，作為城市要素組成的重要部分，戶外廣告也發(fā)生了重大變化。東京戶外廣告協(xié)會(huì)與時(shí)俱進(jìn)，積極參與修訂《東京都戶外廣告條例》，為推動(dòng)行業(yè)發(fā)展向東京都政府提出了諸多意見(jiàn)、要求和建議。

二、禁設(shè)廣告區(qū)域與景觀特殊地區(qū)

（一）禁止設(shè)置廣告的區(qū)域與部件

自律管理之外，日本的各種相關(guān)法律、條例、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)中，對(duì)設(shè)置戶外廣告也都有嚴(yán)格的規(guī)定。早在1949年6月，日本就通過(guò)了《戶外廣告法》規(guī)范戶外廣告。其目的就是維持自然風(fēng)景、城市市容的美觀，防止危害公眾利益。

作為全國(guó)風(fēng)向標(biāo)的首都地區(qū)，東京早在1949年就開(kāi)始實(shí)行《東京都戶外廣告條例》，1957年又進(jìn)一步推出該條例的實(shí)施細(xì)則。其后，經(jīng)過(guò)數(shù)次補(bǔ)充與更新，不斷完善了該條例的內(nèi)容。

條例詳細(xì)規(guī)定了禁止設(shè)置廣告的區(qū)域、部件以及允許設(shè)置廣告的區(qū)域。該條例第2章第6條中明確劃定了禁設(shè)廣告的區(qū)域，包括：[3]

1.第一類(lèi)（第二類(lèi)）低層居住專(zhuān)用區(qū)域、第一類(lèi)（第二類(lèi)）中高層居住專(zhuān)用區(qū)域、城市特別綠地保護(hù)區(qū)、城市美景地區(qū)、風(fēng)景名勝地區(qū)。但市長(zhǎng)指定的區(qū)域除外。

2.森林保護(hù)、自然公園等特別區(qū)域。

3.屬于國(guó)家、公共機(jī)構(gòu)管理的公園、草坪運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、動(dòng)物園、植物園、河流、堤防用地、橋臺(tái)用地。

4.墓地、火葬場(chǎng)、葬儀場(chǎng)、神社、寺廟、教會(huì)。

5.政府機(jī)關(guān)、學(xué)校、圖書(shū)館、美術(shù)館、醫(yī)院、公共會(huì)堂的建筑物及其用地。

6.道路、鐵路等軌道的路線用地以及與之相連接的區(qū)域中處于市長(zhǎng)確定的區(qū)域。

7.其它知事指定的區(qū)域（如：東京國(guó)際機(jī)場(chǎng)用地、新宿副都心地區(qū)）。

第7條則規(guī)定了禁設(shè)廣告的部件，包括：

1.橋梁（包括橋臺(tái)、支柱）、高架路、高架鐵路及其軌道；

2.路牌、紅綠燈及護(hù)欄；

3.行道樹(shù)；

4.重要景觀建筑物及樹(shù)木；

5.郵筒、私營(yíng)郵筒、公共電話亭、供電塔、電視塔、照明塔、煤氣罐、蓄水箱、煙囪及類(lèi)似部件；

6.雕像及紀(jì)念碑；

7.石墻及類(lèi)似部件；

8.除以上7項(xiàng)之外，特別包括知事指定的為形成良好景觀、維持秀麗風(fēng)景而必需的部件。

若有違反上述兩條規(guī)定者，行為人將被處以30萬(wàn)日元（約合人民幣1.8萬(wàn)元）以下的罰款。值得一提的是，即使是上述規(guī)定以外的建筑物，如果出現(xiàn)戶外廣告和當(dāng)?shù)丨h(huán)境不協(xié)調(diào)的情況，東京都政府也有權(quán)要求其拆除或修改。

（二）景觀特殊地區(qū)的戶外廣告管理

對(duì)于城市的特殊分區(qū)，戶外廣告的要求亦有區(qū)別。以東京為例，廣告設(shè)置的分區(qū)依據(jù)城市景觀規(guī)劃的分區(qū)要求確定。包括歷史文化保護(hù)區(qū)（共7片）、水景形成特別區(qū)（共54片）、墨田區(qū)（東京特色景觀區(qū)，共2片）等。針對(duì)此類(lèi)特殊地區(qū)，戶外廣告設(shè)置的要求更為嚴(yán)格，對(duì)如何與景觀規(guī)劃的要求保持一致、廣告設(shè)置的允許及禁止位置、廣告的色彩與光源使用等都作出了詳細(xì)的規(guī)定。

三、政府立法，協(xié)會(huì)協(xié)作，全民參與

（一）政府立法，塑造優(yōu)美城市環(huán)境

戶外廣告是景觀規(guī)劃中的重要因素，東京的戶外廣告十分注重城市環(huán)境與藝術(shù)的結(jié)合，要求設(shè)置戶外廣告必須符合景觀特色。

游客行走在這個(gè)戶外廣告規(guī)模極其龐大的城市中，感覺(jué)非常和諧自然。究其原因，其一是這些戶外廣告秉承了日本人一貫的“小而巧”的細(xì)膩?zhàn)黠L(fēng)，給人一種制作精良、細(xì)致入微的整體印象。此外，更重要的一點(diǎn)，是廣告商在設(shè)置廣告之前，就充分考慮了與周?chē)坝^的相互協(xié)調(diào)，避免了破壞城市風(fēng)景現(xiàn)象的產(chǎn)生。

日本自2005年6月起實(shí)施《景觀法》，由各地方自治體負(fù)責(zé)制定具體的景觀條例。[4]可以說(shuō)，以往的戶外廣告條例主要著眼于安全，而《景觀法》更加強(qiáng)調(diào)從景觀的角度考量戶外廣告設(shè)置，以實(shí)現(xiàn)“豐富、有個(gè)性、有活力”的城市環(huán)境。東京都政府也通過(guò)頒布《東京城市景觀條例》，集中力量塑造城市景觀。

（二）協(xié)會(huì)設(shè)定細(xì)則，廣告商嚴(yán)格遵守

依據(jù)上述法律、條例，東京戶外廣告協(xié)會(huì)從街道美學(xué)的視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)戶外廣告與城市環(huán)境、建筑立面的整體協(xié)調(diào)性，通過(guò)控制和引導(dǎo)，有重點(diǎn)、有目的地設(shè)置廣告精品，促進(jìn)戶外廣告、城市環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展和良性循環(huán)。

廣告協(xié)會(huì)擁有一套從整體到個(gè)體的專(zhuān)業(yè)分析思路，對(duì)戶外廣告的類(lèi)型、價(jià)值、尺度、形式、內(nèi)容等標(biāo)準(zhǔn)擁有高度的話語(yǔ)權(quán)，要求戶外廣告業(yè)主嚴(yán)格遵守。

以建筑外立面廣告為例，分為平行設(shè)置和垂直設(shè)置兩種。對(duì)于廣告底部離人行道、車(chē)行道的凈高，垂直設(shè)置戶外廣告超過(guò)建筑屋頂高度及突出建筑的寬度，每個(gè)立面能設(shè)置的廣告面積和高度，屋頂是否可設(shè)置廣告，廣告占建筑立面面積的比例等都提出了要求。東京規(guī)定所有戶外廣告的面積不得超過(guò)建筑外立面總面積的十分之三。

如此一來(lái)，因?yàn)橛辛嗣鞔_的可參照標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論在哪里，大廈頂層的霓虹燈架式廣告都設(shè)計(jì)精良，與城市景觀高度協(xié)調(diào)；垂直于建筑立面的豎式廣告也都尺度統(tǒng)一，整潔有序；而商業(yè)步行街內(nèi)，鋪天蓋地的廣告形式靈活、雜而不亂。這就要求行業(yè)協(xié)會(huì)必須具備極強(qiáng)的權(quán)威性和協(xié)調(diào)能力。如果有廣告公司擅自出格，社會(huì)輿論會(huì)首先予以抨擊，而行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部則會(huì)按自律原則，從“零容忍”出發(fā)，責(zé)令其停止該廣告的發(fā)布。這就使得廣告公司不敢隨意違反規(guī)定，因?yàn)槿魶](méi)有行業(yè)協(xié)會(huì)的支持，他們將難以生存。

（三）社會(huì)各界積極參與維護(hù)城市景觀

戶外廣告的設(shè)置不能僅僅依靠行政部門(mén)的把關(guān)，與廣告業(yè)相關(guān)的主體乃至市民的參與也至關(guān)重要。因此，東京為了普及廣告設(shè)置的知識(shí)，專(zhuān)門(mén)開(kāi)設(shè)了“戶外廣告講習(xí)會(huì)”，每年召開(kāi)一次，每次持續(xù)2天左右。在講習(xí)會(huì)召開(kāi)前，會(huì)通過(guò)一系列的媒體宣傳來(lái)告知市民開(kāi)會(huì)的時(shí)間與地點(diǎn)。

現(xiàn)如今，即使是普通市民也逐漸意識(shí)到景觀的重要性，積極響應(yīng)并參加保護(hù)景觀的活動(dòng)。從1997年起，東京每年舉行一次“非法電線桿廣告清除活動(dòng)”，管理部門(mén)、警察及市民都參與其中。

四、整體管理，雙向支持，鼓勵(lì)創(chuàng)新

過(guò)去，東京對(duì)戶外廣告都是以行政命令的形式強(qiáng)制管理，但效果并不明顯，戶外廣告給城市景觀的塑造帶來(lái)了很多負(fù)面效果。近年來(lái)，為使戶外廣告與城市景觀有機(jī)融合，政府及行業(yè)協(xié)會(huì)從鼓勵(lì)創(chuàng)新、整體管理的角度出發(fā)，深入探討、科學(xué)管理，取得了一定成果。

（一）政府層面及時(shí)制定新媒體廣告管理標(biāo)準(zhǔn)

科技現(xiàn)代化的飛速發(fā)展，除了方便人們的日常生活外，也“升級(jí)換代”了戶外廣告的表達(dá)形式，引入了電子廣告牌、觸摸互動(dòng)屏等安全性高、接受度強(qiáng)又有利于提升都市色彩的新型廣告媒體。當(dāng)然與此對(duì)應(yīng)，政府部門(mén)也及時(shí)制定了新廣告媒體色彩、亮度等方面的管理標(biāo)準(zhǔn)。

東京對(duì)于廣告色彩的要求細(xì)化到了數(shù)值指標(biāo)。色彩控制采用的是色相與彩度指標(biāo)，制定了不同的色相對(duì)應(yīng)的彩度的最大限度。針對(duì)特別管制區(qū)，燈光不得使用特殊顏色（諸如紅色、黃色等）、一定高度的廣告不得使用光源和閃爍燈等，也都進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)定。

（二）從單個(gè)廣告管理向整體式廣告管理轉(zhuǎn)變

以往，對(duì)于戶外廣告的管理習(xí)慣以單個(gè)廣告為對(duì)象，這給戶外廣告的管理帶來(lái)了難度。東京都政府轉(zhuǎn)變思路，針對(duì)多處建筑物或某一區(qū)域，從整體出發(fā)進(jìn)行戶外廣告的規(guī)劃、設(shè)計(jì)，保證了該區(qū)域城市景觀的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一，取得了良好效果。

東京的廣告設(shè)置中頗有特色的做法之一，是在建筑物正立面的兩端或一層入口處豎向設(shè)置廣告牌，每個(gè)廣告占其中的一格。這種設(shè)置方式保證了廣告與建筑的和諧，豐富了街道層次，有利于受眾閱讀。基于這種做法，遠(yuǎn)眺整個(gè)東京，所呈現(xiàn)出的是整齊的建筑物主要立面，統(tǒng)一感較強(qiáng)。

同時(shí)，這種整體化的管理方式還將戶外廣告收入的一部分用于區(qū)域公共事業(yè)中，有利于區(qū)域城市景觀特色的形成。

（三）政府、行會(huì)雙向鼓勵(lì)優(yōu)秀戶外廣告

對(duì)于設(shè)計(jì)新穎、品位獨(dú)到的戶外廣告，東京都政府會(huì)給予特殊表彰，并推動(dòng)其制度化，行業(yè)協(xié)會(huì)也設(shè)有一系列的獎(jiǎng)勵(lì)措施。從1998年起，東京戶外廣告協(xié)會(huì)不定期舉辦專(zhuān)門(mén)的“東京戶外廣告大賽”，至今已是第8屆了。該項(xiàng)賽事面向各類(lèi)戶外廣告，甄選的質(zhì)量高超、審美獨(dú)到的優(yōu)秀作品，旨在推進(jìn)東京的美麗景觀，創(chuàng)造市民、街鎮(zhèn)與企業(yè)間的連結(jié)。

政府、行業(yè)協(xié)會(huì)雙向配合、形成合力，使市場(chǎng)自發(fā)形成了設(shè)置戶外廣告考慮美觀、和諧的高度自覺(jué)，而不單單依賴(lài)于傳統(tǒng)的硬性控制，保證了戶外廣告在統(tǒng)一和協(xié)調(diào)的前提下不死板、不同化。

五、上海戶外廣告管理的借鑒與改進(jìn)

東京的戶外廣告管理制度實(shí)行多年，塑造了環(huán)境上的優(yōu)美效果，避免了視覺(jué)上的景觀污染，從側(cè)面提升了整個(gè)城市的品質(zhì)?？梢韵胂蟮氖?，在不久的將來(lái)，上海的戶外廣告會(huì)以不亞于東京的速度得到大規(guī)模發(fā)展，各式各樣的管理難題也將隨之出現(xiàn)。上海未來(lái)可借鑒東京的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，從以下四個(gè)方面著手。

（一）擴(kuò)大戶外廣告規(guī)劃范圍，整合相關(guān)部門(mén)管理功能

目前上海的戶外廣告規(guī)劃工作還處于初級(jí)階段，以建筑外墻的廣告為主，有較強(qiáng)的針對(duì)性。下一步，建議逐步擴(kuò)大戶外廣告規(guī)劃的范圍，建立起覆蓋全市的立體式、全方位規(guī)劃網(wǎng)絡(luò)。

在擴(kuò)大廣告規(guī)劃范疇的同時(shí)，應(yīng)推動(dòng)管理部門(mén)的職能整合。目前，承擔(dān)戶外廣告管理職責(zé)的主要包括工商部門(mén)、市容部門(mén)、城管部門(mén)等，易出現(xiàn)多頭管理、管理空白的現(xiàn)象。未來(lái)可以考慮將城市各管理部門(mén)進(jìn)行功能對(duì)接，從“物理整合”走向“化學(xué)整合”，打破慣性思維，進(jìn)一步優(yōu)化操作流程、完善管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整個(gè)管理體系的資源共享，力爭(zhēng)取得“1+1>2”的效果。

（二）修訂戶外廣告管理?xiàng)l例，強(qiáng)化廣告許可審批制度

在規(guī)劃與管理中，要充分考慮廣告與環(huán)境的關(guān)系。最有效的引導(dǎo)方式就是編制廣告規(guī)劃、實(shí)施廣告許可制度，尤其是注重規(guī)劃角度的許可?！渡虾Ｊ袘敉鈴V告設(shè)施管理辦法》于2010年底進(jìn)行了重新修訂，拓展、完善了許多內(nèi)容，但其中限制戶外廣告對(duì)城市景觀的破壞還留有空白，有待進(jìn)一步商榷。

至于戶外廣告的許可審批，除了從廣告內(nèi)容的健康合理性、安全性等傳統(tǒng)方面進(jìn)行審查外，也要注重從規(guī)劃的角度，即戶外廣告與城市景觀的角度進(jìn)行審查，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上繼續(xù)強(qiáng)化許可審批制度。

（三）積極主動(dòng)應(yīng)對(duì)新型廣告，出臺(tái)色彩光線控制方案

隨著越來(lái)越多的新型戶外廣告的誕生，上海應(yīng)開(kāi)始實(shí)行色彩規(guī)劃，對(duì)建筑外立面的色彩使用范圍進(jìn)行明確規(guī)定。而對(duì)依附于建筑墻面的墻體廣告同樣也應(yīng)進(jìn)行色彩以及規(guī)格的控制，與建筑色彩進(jìn)行協(xié)調(diào)搭配。針對(duì)亮度不一的LED電子顯示屏、燈箱廣告，應(yīng)制定控制方案，使其符合城市照明管理要求和電子顯示屏亮度控制標(biāo)準(zhǔn)。

建議通過(guò)彈性獎(jiǎng)勵(lì)政策，鼓勵(lì)廣告公司發(fā)揮主動(dòng)性，不斷引入新概念、新材料、新技術(shù)，投資設(shè)置更優(yōu)質(zhì)的戶外廣告，使上海美麗、精致的城市景觀再上一個(gè)臺(tái)階。

（四）動(dòng)員社會(huì)各方力量參與，適時(shí)清理過(guò)期污損廣告

一個(gè)不容否認(rèn)的事實(shí)是，一些戶外廣告雖符合規(guī)定設(shè)置，但內(nèi)容過(guò)期、外觀破損，雖“合法”卻不“合理”，不利于塑造城市優(yōu)美景觀。對(duì)于這類(lèi)廣告的清理，僅靠一兩次行動(dòng)解決不了問(wèn)題，必須做到常抓、長(zhǎng)管。政府責(zé)任首當(dāng)其沖，但僅僅依靠政府部門(mén)是不夠的，既需要展開(kāi)專(zhuān)項(xiàng)治理，也需要加強(qiáng)日常監(jiān)管，更需要社會(huì)公眾參與，徹底解決這一頑癥。

環(huán)境是否整潔，景觀是否優(yōu)美，對(duì)一個(gè)城市而言是最直觀的“評(píng)估報(bào)告”。毫不夸張地說(shuō)，這份“評(píng)估報(bào)告”能否亮眼，做好戶外廣告管理工作正是關(guān)鍵一步。相信我們每個(gè)人的一小步，都是邁向美麗上海的一大步。

參考文獻(xiàn)：

[1]東京都都市整備局網(wǎng)（都市建設(shè)政策）[OB/OL].[2013-11-30].http：//www.toshiseibi.metro.tokyo.jp/seisaku/index.html.

[2]東京戶外廣告協(xié)會(huì)網(wǎng)[OB/OL].[2013-11-30].http：//www.toaa.or.jp/index.html.

[3]東京都戶外廣告條例[OB/OL].[2013-11-30].http：//www.reiki.metro.tokyo.jp/reiki_honbun/ag10111831.html.

[4]景觀法條文[OB/OL].[2013-11-30].http：//www.mlit.go.jp/crd/townscape/keikan/pdf/keikanhou.pdf.

責(zé)任編輯：王 縉