自貿(mào)區(qū)建設(shè)的“三重紅利”及城管功能的拓展空間

湯蘊(yùn)懿

導(dǎo)讀：上海自貿(mào)區(qū)的試驗(yàn)主要是圍繞三個(gè)方面來(lái)開(kāi)展：一是要轉(zhuǎn)變政府職能，探索推動(dòng)行政審批的改革；二是要推動(dòng)服務(wù)業(yè)的擴(kuò)大開(kāi)放；三是在創(chuàng)新投資管理模式方面作出探索。三者既構(gòu)成了自貿(mào)區(qū)改革的主要目標(biāo)，也預(yù)示著自貿(mào)區(qū)建設(shè)中城市發(fā)展的三重“紅利”空間。

2013年9月29日，中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式啟動(dòng)運(yùn)作，首批36家中外企業(yè)獲頒證照，首批入駐試驗(yàn)區(qū)。外界普遍認(rèn)為，建立中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)將為全面深化改革和進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放，實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)，對(duì)激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力、創(chuàng)造制度紅利具有十分重要的意義。具體而言，自貿(mào)區(qū)建設(shè)力爭(zhēng)通過(guò)兩到三年的努力，建設(shè)一個(gè)法制環(huán)境規(guī)范、投資貿(mào)易便利、監(jiān)管高效便捷、具有國(guó)際水準(zhǔn)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。同時(shí)，加強(qiáng)和完善風(fēng)險(xiǎn)管控，構(gòu)建安全高效的開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)體系。

一、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)是全球貿(mào)易體系重構(gòu)下中國(guó)的戰(zhàn)略選擇

自由貿(mào)易區(qū)（free trade area）是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的國(guó)家或經(jīng)濟(jì)體之間通過(guò)談判或磋商達(dá)成協(xié)議，實(shí)行不同程度的經(jīng)濟(jì)聯(lián)合和共同的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，最終實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)貿(mào)易自由化。作為經(jīng)濟(jì)一體化的一種重要組織形式，其特點(diǎn)是有區(qū)別地減少或消除貿(mào)易壁壘的商業(yè)政策，即在成員國(guó)之間取消貿(mào)易壁壘，但對(duì)非成員國(guó)仍保留各自貿(mào)易限制。

從世界各國(guó)、特別是發(fā)展中國(guó)家自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展來(lái)看，設(shè)立自由貿(mào)易區(qū)的優(yōu)點(diǎn)是明顯的。自由貿(mào)易區(qū)對(duì)實(shí)行出口導(dǎo)向戰(zhàn)略（export-led trade policies），推動(dòng)出口的增加，吸引外資，增加外匯收入，推進(jìn)工業(yè)發(fā)展有重要作用；自由貿(mào)易區(qū)可以作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)驗(yàn)室，發(fā)展中國(guó)家國(guó)內(nèi)的公司通過(guò)與外國(guó)公司的接觸與聯(lián)系，可以提高技術(shù)和管理水平，進(jìn)而對(duì)區(qū)外的公司產(chǎn)生影響；自由貿(mào)易區(qū)可以增加就業(yè)機(jī)會(huì)；自由貿(mào)易區(qū)對(duì)于保持和促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)活力，維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，都具有重要意義。[1]

上海自由貿(mào)易區(qū)的建立，是在新的國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，中國(guó)對(duì)國(guó)際多邊投資規(guī)則新體系的積極回應(yīng)。世界經(jīng)濟(jì)體制的建構(gòu)，始于1944年的布雷頓森林會(huì)議，并相繼成立了國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行和國(guó)際貨幣基金組織。從亞當(dāng)·斯密到大衛(wèi)·李嘉圖、約翰·斯圖亞特·密爾，都意識(shí)到自由貿(mào)易對(duì)一國(guó)及全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大意義。但在貿(mào)易實(shí)踐中，又有許多阻礙自由貿(mào)易的障礙，因此在二戰(zhàn)以后，國(guó)際社會(huì)一直力圖通過(guò)國(guó)家和地區(qū)間的協(xié)調(diào)促進(jìn)全球貿(mào)易的自由化，被最終在上世紀(jì)90年代初形成了以WTO為主的多邊貿(mào)易體系。至2008年，全球優(yōu)惠貿(mào)易協(xié)定的數(shù)量將至少達(dá)到365個(gè)。這種始于20世紀(jì)90年代的全球區(qū)域貿(mào)易協(xié)定大量涌現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象被許多學(xué)者稱(chēng)為“新區(qū)域主義”。[2]

2008年以來(lái)持續(xù)的金融危機(jī)，對(duì)世界經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生了重大變動(dòng)，并引發(fā)了全球經(jīng)濟(jì)的深度調(diào)整，其中尤以全球生產(chǎn)和貿(mào)易格局的變化為核心。在此背景下，《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定》（TPP）、《跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定》（TTIP）、《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》（RCEP）等區(qū)域自貿(mào)談判陸續(xù)展開(kāi)，標(biāo)志著新一輪國(guó)際多邊投資規(guī)則體系進(jìn)入“重構(gòu)”過(guò)程。面對(duì)未來(lái)世界貿(mào)易規(guī)則、格局的改變，中國(guó)很可能將面臨嚴(yán)峻的“二次入世”危險(xiǎn)。作為全球最重要的經(jīng)濟(jì)體之一，主動(dòng)推進(jìn)多邊貿(mào)易體制向前發(fā)展，是中國(guó)在貿(mào)易領(lǐng)域享有主導(dǎo)權(quán)的最優(yōu)選擇。

二、上海自貿(mào)區(qū)改革的前期基礎(chǔ)和框架體系

2013年9月18日，國(guó)務(wù)院正式頒布《上海自貿(mào)區(qū)總體方案》。方案確定了自貿(mào)區(qū)改革的五大內(nèi)容，包括加快政府職能轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大投資領(lǐng)域開(kāi)放、推進(jìn)貿(mào)易投資發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、深化金融領(lǐng)域的開(kāi)放創(chuàng)新、完善法制建設(shè)的制度保障五大功能，同時(shí)包括了金融、航運(yùn)、商貿(mào)、專(zhuān)業(yè)、文化、社會(huì)這6大領(lǐng)域及23個(gè)具體改革領(lǐng)域。

中央設(shè)定中國(guó)（上海）自由貿(mào)易區(qū)，既是看中了上海得天獨(dú)厚的基礎(chǔ)設(shè)施條件，也是肯定了上海進(jìn)一步深化改革開(kāi)放的前期基礎(chǔ)和決心。首先，前期上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)，為自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展提供了良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件。從地域看，國(guó)務(wù)院劃定的上海自貿(mào)區(qū)，包括洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)、外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)等4個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，面積為28.78平方公里。十幾年來(lái)，上海國(guó)際航運(yùn)中心的建設(shè)經(jīng)歷了考察與研討、論證與規(guī)劃、協(xié)調(diào)與建設(shè)、使用與評(píng)價(jià)等多個(gè)階段，已經(jīng)取得巨大成就。以洋山深水港區(qū)為標(biāo)志的上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)不斷取得新進(jìn)展，長(zhǎng)江口深水航道治理工程效果顯著。資料顯示，目前這一區(qū)域貿(mào)易成交額超過(guò)1萬(wàn)億元以上，上海港已連續(xù)兩年蟬聯(lián)集裝箱吞吐量全球第一。[3]上海港已是世界第一大貨運(yùn)港、世界第二大集裝箱港口，是東北亞地區(qū)集裝箱航班最密集的港口之一，上海國(guó)際航運(yùn)中心在國(guó)內(nèi)外的政治、經(jīng)濟(jì)和行業(yè)的影響力不斷提升。

其次，自貿(mào)區(qū)建設(shè)也打通了上海經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)四大中心建設(shè)的“要素”渠道。自由貿(mào)易區(qū)是一個(gè)集航運(yùn)、金融、技術(shù)和信息于一體的綜合資源配置中心。從歷史發(fā)展角度看，自由貿(mào)易區(qū)通常都以國(guó)際金融、貿(mào)易、經(jīng)濟(jì)中心為依托，通過(guò)規(guī)范、透明、高效的市場(chǎng)機(jī)制在全球范圍內(nèi)進(jìn)行合理配置。上海自2009年通過(guò)“打造”四個(gè)中心戰(zhàn)略，積聚了比較完善的現(xiàn)代市場(chǎng)體系、現(xiàn)代金融體系和現(xiàn)代貿(mào)易體系，這為自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展提供了要素性的有利條件，同時(shí)為自貿(mào)區(qū)內(nèi)整合和開(kāi)拓多要素集成創(chuàng)新提供了新的發(fā)展路徑。

再次，自貿(mào)區(qū)建設(shè)更是深化了上海近年來(lái)攻克體制機(jī)制上的頑癥痼疾、突破政府自身利益固化藩籬的改革方向。建立高度集中全面控制的全能型政府，還是建立調(diào)控適度行為規(guī)范的效能型政府，這是20世紀(jì)以來(lái)世界各國(guó)政治文明發(fā)展中遇到的重要課題，也是中國(guó)政治文明建設(shè)的重大課題。與計(jì)劃體制相適應(yīng)的全能型政府職能模式在我國(guó)的建立具有歷史必然性，但是，就政府的有效性來(lái)說(shuō)，以政府全面壟斷為特征的全能型政府職能模式從其建立起就逐步暴露出它違背社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展、窒息社會(huì)經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)活力與創(chuàng)造性等方面的弊端。近年來(lái)，在中央的支持下，上海積極把改革等各項(xiàng)工作放在全國(guó)大局中加以謀劃，率先開(kāi)展?fàn)I改增、房產(chǎn)稅等改革試點(diǎn)，為在其他地區(qū)的實(shí)施推廣提供了借鑒。此次改革中，上海地方政府又一次拿自己“開(kāi)刀”，真正把“下放審批權(quán)”、“改審批為備案”落實(shí)到制度層面，改變了掌握審批權(quán)力的政府部門(mén)長(zhǎng)久形成的一套話語(yǔ)體系和利益鏈條，為打造“有限政府”提供了一個(gè)更為透明化、法制化與決策民主的“樣本”。

三、上海自貿(mào)區(qū)改革與城市發(fā)展中的“三重紅利”

（一）第一重紅利——金融投資管理模式變革

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政策獲批的第一重紅利將首先體現(xiàn)在金融資本領(lǐng)域。隨著30年的改革開(kāi)放和社會(huì)財(cái)富的不斷積累、資本市場(chǎng)建設(shè)的不斷完善，我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)資本推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的新時(shí)期，而且中國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和全球經(jīng)濟(jì)的再平衡，為資本提供了良好的國(guó)內(nèi)、國(guó)際舞臺(tái)。自由貿(mào)易區(qū)的獲批，使得上海的資本集聚和市場(chǎng)開(kāi)放效能在短期得以集中釋放，這對(duì)上海加快國(guó)際金融中心建設(shè)，促進(jìn)中國(guó)國(guó)際貿(mào)易發(fā)展都有非常積極的推動(dòng)作用。在自貿(mào)區(qū)改革的制度框架中，金融創(chuàng)新無(wú)疑是其中最令人關(guān)注的內(nèi)容。在《中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案（草案）》中，對(duì)深化金融領(lǐng)域開(kāi)放創(chuàng)新的表述內(nèi)容涉及到了“加快金融制度創(chuàng)新，在實(shí)驗(yàn)區(qū)內(nèi)對(duì)資本項(xiàng)目可兌換、金融市場(chǎng)的利率市場(chǎng)化和人民幣跨境使用方面先行先試；增強(qiáng)金融服務(wù)功能，推動(dòng)金融服務(wù)業(yè)對(duì)符合條件的民營(yíng)資本和外資金融機(jī)構(gòu)全面開(kāi)放，允許在區(qū)內(nèi)建立面向國(guó)際的交易和服務(wù)平臺(tái)，逐步允許境外企業(yè)參與商品期貨交易，支持開(kāi)展人民幣跨境再保險(xiǎn)（放心保）業(yè)務(wù)”等。這些制度的改革涉及包括利率市場(chǎng)化、匯率市場(chǎng)化、人民幣資本項(xiàng)下可兌換等困擾中國(guó)金融改革的核心問(wèn)題，這將實(shí)現(xiàn)助推人民幣國(guó)際化，實(shí)現(xiàn)國(guó)際貿(mào)易的便利化，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，全面提高中國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)水平。

（二）第二重紅利——服務(wù)業(yè)的擴(kuò)大開(kāi)放紅利

通過(guò)自貿(mào)區(qū)內(nèi)金融市場(chǎng)改革，把金融改革與實(shí)體經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向有機(jī)結(jié)合起來(lái)是上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的第二重紅利，且意義更大。以金融改革為支點(diǎn)，通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)降低交易成本，營(yíng)造各經(jīng)濟(jì)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為未來(lái)加入高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際自由貿(mào)易協(xié)定提供經(jīng)驗(yàn)，以開(kāi)放推動(dòng)改革。這對(duì)推動(dòng)上海經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期發(fā)展，特別是培育現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有巨大裨益。

現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的跨部門(mén)創(chuàng)新和我國(guó)當(dāng)前政府行業(yè)管理的“部門(mén)化”之間形成了嚴(yán)重沖突。從政府職能的執(zhí)行效率角度出發(fā)，政府行政管理部門(mén)的權(quán)力邊界必須是清晰的，也就是說(shuō)權(quán)力邊界必須要具有剛性，否則就會(huì)出現(xiàn)責(zé)任不清，操作難以落實(shí)的困境。從產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新模式看，制造業(yè)與現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有明顯不同，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新往往是業(yè)務(wù)模式的創(chuàng)新，而業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新又主要發(fā)生于服務(wù)業(yè)與其他行業(yè)交叉的領(lǐng)域。我國(guó)政府推行的以“審批制”為特點(diǎn)的行業(yè)準(zhǔn)入和實(shí)行行業(yè)歸口管理的制度，其優(yōu)點(diǎn)就是政府可以更準(zhǔn)確地了解行業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，并有針對(duì)性地采取各種管制措施以及給予各種扶持政策；但缺點(diǎn)也是顯而易見(jiàn)的，政府對(duì)行業(yè)的管理權(quán)限有可能被無(wú)限放大，政府的剛性和低效率也會(huì)傳導(dǎo)到中觀產(chǎn)業(yè)和微觀企業(yè)中去。另外，按斯蒂格勒提出的“俘虜理論”，如果一個(gè)政府部門(mén)只針對(duì)一個(gè)或幾個(gè)特點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，則政府部門(mén)很容易被該產(chǎn)業(yè)所“俘虜”，從而異化為產(chǎn)業(yè)資本家的代言人。

上海自貿(mào)區(qū)實(shí)施的“負(fù)面清單”和對(duì)民營(yíng)、外商投資企業(yè)實(shí)行“國(guó)民待遇”，解決了不同所有制企業(yè)之間平等競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題；同時(shí)逐步減少行業(yè)歸口性設(shè)置，增加內(nèi)部協(xié)調(diào)、對(duì)外協(xié)調(diào)、制定標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督行業(yè)運(yùn)營(yíng)規(guī)范的職能處室，切斷政府與行業(yè)、企業(yè)之間的利益糾葛，為營(yíng)造現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的宏觀政策環(huán)境、推動(dòng)區(qū)域服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了有效路徑。

（三）第三重紅利——政府職能轉(zhuǎn)變與行政體制改革紅利

上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的最大紅利還在于政府職能轉(zhuǎn)變與行政體制改革對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期推動(dòng)作用。國(guó)際金融危機(jī)的沖擊暴露了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)性缺陷。金融危機(jī)以來(lái)中國(guó)政府推出的救市措施，不僅沒(méi)有從根本上解決業(yè)已存在的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，反而加劇了經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，并有可能引發(fā)全面的社會(huì)、政治風(fēng)險(xiǎn)。“中國(guó)的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題是居民消費(fèi)率過(guò)低的問(wèn)題，它源自分配不公，這涉及的是政府、資方和勞方的關(guān)系問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)是政府角色調(diào)整滯后，造成政府失靈及其導(dǎo)致的市場(chǎng)失效?！盵4]中國(guó)走出危機(jī)、避免新危機(jī)的根本路徑，是推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)民主與法治，建設(shè)“公共服務(wù)型”政府；同時(shí)配套推進(jìn)國(guó)企改革和財(cái)稅體制改革、完善市場(chǎng)機(jī)制，完成公共政策的社會(huì)轉(zhuǎn)向，盡快構(gòu)筑惠及全民的社會(huì)保障體系。

從十八大到十八屆三中全會(huì)，國(guó)家新一屆政府上臺(tái)后的第一要?jiǎng)?wù)就是通過(guò)推進(jìn)行政審批制度改革，加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，以深化行政體制改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能。中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)”）作為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，通過(guò)開(kāi)放倒逼改革，努力實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新，行政審批制度改革成為制度創(chuàng)新的著力點(diǎn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)為進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革提供了大好契機(jī)。

在自貿(mào)區(qū)改革內(nèi)容中，“負(fù)面清單”管理被認(rèn)為是中國(guó)行政審批制度改革中的重要突破?！扒鍐喂芾怼保–hecklish Management）是源于企業(yè)管理的一種新管理方式，其核心在于依靠清單，制訂規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)流程，理清管理邊界，約束管理者的自由裁量權(quán)，完成從“習(xí)慣”到“制度”的管理思想轉(zhuǎn)變?！柏?fù)面清單”管理被認(rèn)為實(shí)現(xiàn)行政審批制度突破的原因，在于其管理方式極大地沖擊了當(dāng)前中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)管理中邊界過(guò)大、權(quán)力過(guò)多的問(wèn)題。由于受我國(guó)長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，政府大包大攬的思維已形成慣性，行政審批滲透于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的各個(gè)角落。改革開(kāi)放后，雖然國(guó)務(wù)院已經(jīng)歷經(jīng)六批次取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目，但行政權(quán)力侵蝕市場(chǎng)能力的問(wèn)題依然非常集中?！柏?fù)面清單”正是“先把政府不能做的事情明確，在這個(gè)以外所有事情都能做”，[5]通過(guò)縮減行政審批事項(xiàng)，達(dá)到政府放權(quán)與限權(quán)的實(shí)質(zhì)——將更多權(quán)利下放、交還給社會(huì)和市場(chǎng)，同時(shí)削減、限制政府手中的權(quán)力，是上海自貿(mào)區(qū)釋放出的最大紅利。

在放開(kāi)自貿(mào)區(qū)“前置”行政審批的同時(shí)，對(duì)企業(yè)經(jīng)濟(jì)行為的“后置”監(jiān)管、特別是企業(yè)從自貿(mào)區(qū)向非自貿(mào)區(qū)傳遞的經(jīng)濟(jì)行為必然需要進(jìn)一步加強(qiáng)，即目前媒體俗稱(chēng)的“一線放開(kāi)，二線管住”制度建設(shè)，也由此構(gòu)成了“以開(kāi)放倒逼改革”的具體傳導(dǎo)路徑。換言之，通過(guò)建立健全監(jiān)督約束機(jī)制，做到審批程序嚴(yán)密、審批程序減少、審批效率明顯提高、審批責(zé)任追究制得到嚴(yán)格執(zhí)行，以提高行政管理效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型。

四、上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)的制度拓展空間

（一）加快法治進(jìn)程，為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供合法性保障

法治作為最高權(quán)威的社會(huì)治理模式，因其突出的民主性、穩(wěn)定性和合理性，對(duì)推動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展具有重大作用。自由貿(mào)易區(qū)作為現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展中一種“境內(nèi)關(guān)外”的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，不僅涉及到國(guó)內(nèi)法律體系的制度完善，更是對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中普遍法律體系的遵循。自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)中，政府管理和市場(chǎng)運(yùn)行在功能定位、管理模式和運(yùn)作方式等方面均存在較大創(chuàng)新，因此更應(yīng)該通過(guò)法治保障自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的正確方向；通過(guò)法制形成立法、執(zhí)法、司法以及工商、稅務(wù)、海關(guān)、金融、外貿(mào)等各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部門(mén)的通力合作；通過(guò)法治把自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)中行之有效的政策、措施和制度法律化，保障自由貿(mào)易區(qū)健康發(fā)展。

（二）理順“央地”關(guān)系，為自貿(mào)區(qū)建設(shè)提供制度基礎(chǔ)

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和地方發(fā)展中存在兩個(gè)基本特征——行政管理的“分權(quán)化”和地方官員激勵(lì)的“市場(chǎng)化”，這是中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)員能力的重要來(lái)源。[6]上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)開(kāi)啟了新一輪改革中中央與地方關(guān)系的深度調(diào)整。先前的改革試點(diǎn)中，要優(yōu)惠政策的時(shí)候都得通過(guò)部委，在不平衡中無(wú)形強(qiáng)化著審批權(quán)力。而本次的改革直接授權(quán)暫停在試驗(yàn)區(qū)實(shí)施相關(guān)法律，各部委放權(quán)，上海直接對(duì)中央負(fù)責(zé)。這一舉措充分調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，以發(fā)展愿景來(lái)激發(fā)一線的創(chuàng)造積極性。然而，中國(guó)中央——地方政府之間，地方政府內(nèi)部之間長(zhǎng)期的行政壁壘，這一現(xiàn)象甚至被國(guó)內(nèi)學(xué)者歸結(jié)為具有中國(guó)特色的“支離破碎的威權(quán)主義”形式，面對(duì)長(zhǎng)久造成的“利益部門(mén)化”問(wèn)題，如何進(jìn)一步理順各類(lèi)政府內(nèi)部關(guān)系，將是自貿(mào)區(qū)為中國(guó)的行政體制改革提供的“先鋒樣本”。

（三）加快社會(huì)領(lǐng)域建設(shè)，為自貿(mào)區(qū)發(fā)展提供組織載體

雖然，業(yè)內(nèi)對(duì)自貿(mào)區(qū)推出的“負(fù)面清單”贊譽(yù)一片，但可惜的是，本次負(fù)面清單中公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織，以及國(guó)際組織2個(gè)行業(yè)門(mén)類(lèi)并沒(méi)有納入改革體系。雖然，政府對(duì)第三方機(jī)構(gòu)參與自貿(mào)區(qū)建設(shè)及城市治理給予了足夠的重視，但由于政府對(duì)第三方機(jī)構(gòu)的觀念還沒(méi)有根本轉(zhuǎn)變，如何進(jìn)一步認(rèn)識(shí)到第三方機(jī)構(gòu)在自貿(mào)區(qū)建設(shè)中的重要功能，對(duì)于有影響力和有價(jià)值的國(guó)際組織，通過(guò)有效政策，允許和支持國(guó)際組織落戶上海參與自貿(mào)區(qū)建設(shè)是后續(xù)改革的重點(diǎn)領(lǐng)域。另外，要利用國(guó)際組織的影響力和輻射范圍，提升上海的國(guó)際影響力和國(guó)際形象，把更多資源引入上海，使上海城市功能提升，成為更具影響力的國(guó)際交流平臺(tái)。

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[4]陳剩勇，李繼剛.后金融危機(jī)時(shí)代的政府與市場(chǎng)：角色定位與治理邊界——對(duì)當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題的觀察與思考[J].學(xué)術(shù)界，2010（5）：5-16.

[5]李超.上海自貿(mào)區(qū)今日正式揭牌：28平方公里的改革試驗(yàn)[N].新京報(bào)，2013-09-29.

[6]周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理[M].上海：格致出版社，2008.219.

責(zé)任編輯：張 煒