中央改革辦由誰掌舵？

整理|冷眉

1月22日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組（簡稱“中央深改小組”）第一次會(huì)議召開之后，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成了大家最關(guān)心的焦點(diǎn)。

梳理公開資料可發(fā)現(xiàn)，黨中央或者國務(wù)院層面專門成立改革類的領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)，已不是第一次。它們多在涉及攻克關(guān)鍵性的改革任務(wù)時(shí)出現(xiàn)，專門解決改革過程中“難啃的硬骨頭”。

只是，以往“中”字頭、“國”字頭的領(lǐng)導(dǎo)小組等改革機(jī)構(gòu)，多解決具體領(lǐng)域的問題，如經(jīng)濟(jì)、司法、醫(yī)衛(wèi)等。這次成立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，則“負(fù)責(zé)改革總體設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”，在此前非常罕見。

“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”是一個(gè)什么樣的機(jī)構(gòu)？這個(gè)新機(jī)構(gòu)跟其他中央層面的領(lǐng)導(dǎo)小組，分工會(huì)不會(huì)有重合？在新機(jī)構(gòu)的推動(dòng)下，改革將“全面”、“深化”到什么程度？對此，相關(guān)專家學(xué)者作出了解讀。

歷史回顧：體改辦涉部門最廣

通過設(shè)置專門的改革機(jī)構(gòu)來完成重大、重要的改革事項(xiàng)，目前已成為比較常見的一種方式。南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士周望，對類似的問題頗有研究。

據(jù)他不完全統(tǒng)計(jì)，1949年特別是改革開放以來，黨中央、國務(wù)院設(shè)立過多種改革機(jī)構(gòu)、小組。比如，“中”字頭的有中央和國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革工作小組、中央政治體制改革研討小組等，“國”字頭的有國務(wù)院體制改革辦公室、國務(wù)院職稱改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。其中，國務(wù)院體制改革辦公室，“歷史上牽涉領(lǐng)域最為廣泛”。

周望認(rèn)為，從最初的“體改委”、“體改辦”，發(fā)展為后來的“發(fā)改委”，所承擔(dān)的實(shí)際改革工作來看，基本上限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。政治、司法、文化等其他方面的改革工作，一直是通過建立專門性的改革領(lǐng)導(dǎo)小組來實(shí)施。而這些改革小組的成立，往往在黨中央重要會(huì)議之后，或涉及到要攻克關(guān)鍵性的改革任務(wù)?！巴ㄟ^搭班子形式，加強(qiáng)攻克難關(guān)的組織保障?！敝芡f。

領(lǐng)導(dǎo)小組如何界定？

受訪專家學(xué)者們表示，“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”不是一個(gè)實(shí)體性部門，而是改革的最高國家領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)?！斑@樣的機(jī)構(gòu)從未有過，跟之前的國家體改委有區(qū)別。”國家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所研究員常修澤說。常修澤表示，雖然都有“頂層設(shè)計(jì)”的職能，但國家體改委是在政府層面，是國務(wù)院的組成部門，而“中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”是黨中央設(shè)立的，層級(jí)更高、協(xié)調(diào)面更寬、更具權(quán)威性?！八信c改革有關(guān)的部門，都由中央統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既有政府部門，比如經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革涉及財(cái)政部、國資委、央行等20多個(gè)部門，也有中央機(jī)構(gòu)，比如中央編制辦、中央政法委等?！薄跋喈?dāng)于一個(gè)改革的總指揮部，確保改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性?！彼f。

怎么看“全面”改革

受訪專家學(xué)者們表示，三中全會(huì)公報(bào)提出“政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明‘五位一體改革”，意味著領(lǐng)導(dǎo)小組將對經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會(huì)體制、文化體制、生態(tài)文明制度建設(shè)等五大方面，作出決策和部署。

常修澤表示，在“五位一體”改革中，政治體制改革的難度最大。中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共政策與安全研究所教授毛壽龍說，除了“五位一體”改革，三中全會(huì)公報(bào)還提到了法治、反腐、軍事、黨建等方面的改革，“表明這些方面的改革，也將納入到頂層設(shè)計(jì)的范疇中”。

毛壽龍認(rèn)為，全面改革涉及多個(gè)主體，“不僅有中央層面的，還有地方層面的；不僅有政府主體，還有企業(yè)主體，以及社會(huì)組織、群體和階層。全面改革如何協(xié)調(diào)這些關(guān)系？這將是全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組面對的問題”。

“深化”到何種程度

全會(huì)公報(bào)明確改革時(shí)間表，“到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果”。

常修澤認(rèn)為，下一步，“五位一體”改革將制定階段性標(biāo)準(zhǔn)體系，“哪些是重要領(lǐng)域？哪些是關(guān)鍵環(huán)節(jié)？通過什么標(biāo)準(zhǔn)來衡量是否取得了決定性成果？這些都需要明確”。

毛壽龍說，三中全會(huì)公報(bào)提出，全面深化改革的總目標(biāo)是“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。因此，改革的深度將向“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”邁進(jìn)。

“這是第一次提出治理體系現(xiàn)代化，而治理體系是深層改革?！泵珘埤堈f，“過去的改革比較關(guān)注對策，也就是針對出現(xiàn)的問題，采取什么樣的應(yīng)對策略，但接下來的改革將觸及一些根本性制度問題。比如反腐，接下來不僅要‘打老虎，更要從制度反腐方面發(fā)力”。

誰將出掌中央改革辦？

2月10日，國務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》刊登了《如何設(shè)置全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室》一文。

來自中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院的作者尚致君稱，“我們建議，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)當(dāng)設(shè)在對全局具有統(tǒng)攝和制衡力、又較少部門利益的中央政策研究室，副組長兼辦公室主任這一關(guān)鍵性崗位也應(yīng)由政治局委員、書記處書記擔(dān)任?！?/p>

中共中央“深改組”已于1月22日舉行第一次會(huì)議，包括習(xí)近平、李克強(qiáng)、劉云山、張高麗4名政治局常委，及馬凱、劉延?xùn)|、汪洋、許其亮、趙樂際、劉奇葆、孟建柱、王滬寧、栗戰(zhàn)書、李建國10名政治局委員在內(nèi)的“深改組”主要成員全部亮相。會(huì)議確定了“深改組”下屬6個(gè)專項(xiàng)小組的組成人員，但官方媒體并未披露這些人事安排。香港大公網(wǎng)稱，6個(gè)專項(xiàng)小組將均由副國級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人牽頭，多名部級(jí)人員參與。

新加坡《聯(lián)合早報(bào)》24日對6個(gè)專項(xiàng)小組及辦公室的人事安排進(jìn)行預(yù)測：在6個(gè)專項(xiàng)小組中，經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革小組排首位。經(jīng)濟(jì)體制改革是中共十八屆三中全會(huì)決定深化改革的重中之重，預(yù)計(jì)這一小組組長可能由政治局常委、中央“深改組”副組長張高麗兼任，分管工農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等經(jīng)濟(jì)工作的副總理馬凱、汪洋預(yù)計(jì)也在該組。民主法制領(lǐng)域改革小組可能由中央政法委書記孟建柱和人大第一副委員長李建國負(fù)責(zé)。文化體制改革小組可能由主管文化宣傳的中宣部長劉奇葆負(fù)責(zé)。社會(huì)體制改革小組可能由主管教科文衛(wèi)的副總理劉延?xùn)|以及國務(wù)委員、公安部長郭聲琨負(fù)責(zé)。黨的建設(shè)制度改革小組可能由中組部長趙樂際負(fù)責(zé)。紀(jì)律檢查體制改革小組由中紀(jì)委常務(wù)副書記趙洪祝負(fù)責(zé)。endprint

此前，外界曾猜測中共上海市委書記韓正可能調(diào)任中央“深改組”辦公室主任，以及重慶市長黃奇帆調(diào)任深改組辦公室副主任。由于韓、黃二人都沒有出現(xiàn)在前天的會(huì)議上，習(xí)近平又明確要求深改組及其下屬機(jī)構(gòu)“盡快運(yùn)轉(zhuǎn)起來”，兩人在“深改組”任職的可能性不大。

新加坡《聯(lián)合早報(bào)》報(bào)道，前段時(shí)間受到媒體熱捧的“習(xí)近平經(jīng)濟(jì)智囊”、國家發(fā)改委副主任劉鶴前天也出現(xiàn)在深改組會(huì)議中。報(bào)道稱，劉鶴只是坐在后排，尤其是他在黨內(nèi)的地位不高，不大可能擔(dān)任“深改組”辦公室主任，而可能擔(dān)任辦公室副主任?！吧罡慕M”辦公室主任的位置很可能由政治局委員、中辦主任栗戰(zhàn)書或政治局委員、中央政策研究室主任王滬寧出任。

另據(jù)香港大公網(wǎng)報(bào)道，在中央“深改組”的各層級(jí)成員中，中紀(jì)委成為無可匹敵的超級(jí)單位，共有趙洪祝、黃樹賢、李玉賦、張軍、陳文清5位副書記參與，人數(shù)之多遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他單位。報(bào)道稱，這從一個(gè)側(cè)面顯示了中紀(jì)委在現(xiàn)今政治運(yùn)行體系中的強(qiáng)勢地位。在中央“深改組”下設(shè)的6個(gè)專項(xiàng)小組中，中紀(jì)委不僅將直接牽頭負(fù)責(zé)紀(jì)律檢查體制改革，而且將參與民主法制領(lǐng)域改革和黨的建設(shè)制度改革。

小組職能是否重合

初步統(tǒng)計(jì)，目前設(shè)有中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、國家安全工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央對臺(tái)工作領(lǐng)導(dǎo)小組等多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組等。全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組跟其他中央領(lǐng)導(dǎo)小組，在職能劃分上會(huì)不會(huì)有重合？

常修澤表示，各個(gè)中央領(lǐng)導(dǎo)小組之間，沒有層級(jí)之分，都是黨中央設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。但從工作分工來看，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組等，也有改革方面的職責(zé)。

以中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組為例，作為中國經(jīng)濟(jì)的核心領(lǐng)導(dǎo)和決策部門，其工作職責(zé)包括經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制改革。其中，經(jīng)濟(jì)體制改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展這兩大職責(zé)，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組也會(huì)涉及。“但從全會(huì)公報(bào)來看，應(yīng)是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所有與改革相關(guān)的事宜。具體的分工和合作，還需要在實(shí)踐中摸索。無需置疑的是，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組將發(fā)揮更為重要的作用。”

截至2月12日，全國已經(jīng)有18個(gè)省份成立了深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這些省份改革辦的設(shè)置及改革辦主任的任命或可給我們觀察中央改革辦提供一種借鑒。

從人員配置看，在這些省份，深改小組組長均由黨委“一把手”擔(dān)任，副組長由省長、省委副書記、省委常委等擔(dān)任，其他成員則包括省委常委以及省人大、省政府和省政協(xié)的官員。

從組織架構(gòu)看，這些省份的深改小組都下設(shè)辦公室（簡稱“改革辦”）和若干專項(xiàng)小組。目前，18個(gè)省份中有11個(gè)省份的官方媒體都披露了各自省份改革辦的相關(guān)情況。

地方深改分組存差異

中央1月22日召開全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會(huì)議，各地深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組紛紛跟進(jìn)并亮相。與中央有些差異的是，中央成立了6個(gè)專項(xiàng)小組，地方則有些差異，有的是7個(gè)，有的是8個(gè)。

比如中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，分別下設(shè)經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革、民主法制領(lǐng)域改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革、黨的建設(shè)制度改革、紀(jì)律檢查體制改革6個(gè)專項(xiàng)小組。但是目前河北是設(shè)立7個(gè)小組，增加了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村體制改革小組。按此看，河北增加了農(nóng)村體制改革小組。同時(shí)河北“黨的建設(shè)制度改革和基層基礎(chǔ)工作改革”小組，與中央的“黨的建設(shè)制度改革”小組略微有差異。

上海、云南、黑龍江則是8個(gè)小組，中央設(shè)的經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革小組，在黑龍江和上海，分別拆分為2個(gè)小組，黑龍江還增加了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革小組，上海也增加了社會(huì)保障和分配領(lǐng)域改革小組。

南開大學(xué)政府管理學(xué)院副教授賈義猛告訴記者，黑龍江和河北都是農(nóng)業(yè)大省，目前要解決農(nóng)村、農(nóng)業(yè)等發(fā)展的問題，單獨(dú)設(shè)立小組比較正常。上海設(shè)立收入分配小組，也是結(jié)合了自己的實(shí)際。但是中央層面分小組是一個(gè)人主管，到地方如果是2個(gè)小組，可能是2個(gè)人主管，這可能涉及到對口人事主管領(lǐng)域的調(diào)整問題?！案鞯馗鶕?jù)自己的情況來設(shè)立更多的小組?！辟Z義猛說。

對此海南改革研究院經(jīng)濟(jì)研究所匡賢明認(rèn)為，這很正常，因?yàn)楦鞯氐膶?shí)際情況不一樣。其實(shí)一些邊疆地區(qū)，如果出于開放的角度，也可以增加經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)開放的小組。他認(rèn)為，中央和地方的小組未必要一一對應(yīng)，因?yàn)楦鞯氐那闆r還不一樣。但是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域各地可以好做主一些，其他方面中央改革的，地方主動(dòng)權(quán)不大。比如紀(jì)律檢查體制改革，地方改革需要中央做部署?！翱傊胤降纳罨〗M與全國差異不會(huì)太大?！笨镔t明說。

有專家認(rèn)為，目前更細(xì)的各個(gè)改革已經(jīng)開始啟動(dòng)，涉及到十八屆三中全會(huì)300多個(gè)改革措施，需要盡快拿出方案落實(shí)。

國務(wù)院發(fā)展研究中心金融所前所長夏斌認(rèn)為，下一步那么多的方案到了深化改革辦，需要做好協(xié)調(diào)，這方面需要盡可能地建立科學(xué)有效的決策機(jī)制。建議各項(xiàng)改革方案的提出委托中央和國務(wù)院各有關(guān)部門研究，也可以在社會(huì)研究機(jī)構(gòu)當(dāng)中公開招標(biāo)。

應(yīng)該盡快組建固定的和臨時(shí)的專家小組，包括可聘請海外專家，以便于拿出評(píng)估意見，“這樣以便專項(xiàng)改革領(lǐng)導(dǎo)小組減少自己重復(fù)調(diào)研的時(shí)間，縮短決策的時(shí)間，加快推進(jìn)改革?！毕谋笤诮诘?0人論壇上說。endprint