西藏區(qū)內(nèi)財政分權(quán)與城鎮(zhèn)化的關(guān)系研究

張濟(jì)民

（西藏大學(xué)財經(jīng)學(xué)院 西藏拉薩 850000）

西藏區(qū)內(nèi)財政分權(quán)與城鎮(zhèn)化的關(guān)系研究

張濟(jì)民

（西藏大學(xué)財經(jīng)學(xué)院 西藏拉薩 850000）

財政分權(quán)程度是影響一經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要因素，深刻影響著城鎮(zhèn)化發(fā)展。運(yùn)用歸納演繹和計量分析方法，對西藏區(qū)內(nèi)財政分權(quán)程度和城鎮(zhèn)化率進(jìn)行了初步分析，發(fā)現(xiàn)：西藏自治區(qū)與地（市）兩級的財政分權(quán)程度屬全國最低行列，收入和支出分權(quán)程度均值約為22.2%，另一方面是“六地一市”財政事實(shí)上的權(quán)限差距較大，由此，低財政分權(quán)程度在很大程度上決定了低的城鎮(zhèn)化率和同質(zhì)化的城鎮(zhèn)。由此建議自治區(qū)政府應(yīng)加大力度進(jìn)行財政分權(quán)改革，加快推進(jìn)西藏的市場化改革力度，并加大和加強(qiáng)農(nóng)牧民的文化和專業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)。

西藏區(qū)內(nèi)；財政分權(quán)；分權(quán)；城鎮(zhèn)化；非農(nóng)就業(yè)

分權(quán)與效率存在強(qiáng)的關(guān)系。我國市場化的改革在政府層面就主要體現(xiàn)為權(quán)力的下放，當(dāng)然，權(quán)力下放或分權(quán)是否導(dǎo)致了效率的提升或經(jīng)濟(jì)增長和發(fā)展在研究層面尚有分歧。經(jīng)濟(jì)層面，學(xué)者多關(guān)注財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，鄒恒甫等人的研究指出我國財政分權(quán)對經(jīng)濟(jì)增長的影響是負(fù)的（Zhang and Zou，1998，2001；Jin and Zou，2005），林毅夫等人指出分權(quán)促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長（Lin and Liu，2000），而張晏等人的研究指出分稅制以前分權(quán)不利于增長，分稅制以后則有利于增長（張晏，2005）。

顯然，財政分權(quán)與城鎮(zhèn)化也存在顯著關(guān)系。財政分權(quán)通過競標(biāo)賽競爭（Tiebout，1956；Musgrave，1959；Oates，1972）和權(quán)利激勵（Qian和Weingast，1997）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而縣際競爭的主要表現(xiàn)是加速城鎮(zhèn)化（折曉葉，2014）。但當(dāng)前有關(guān)財政分權(quán)的研究主要關(guān)注央地兩級財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，進(jìn)一步考察省區(qū)內(nèi)財政分權(quán)乃至財政分權(quán)與城鎮(zhèn)化之間關(guān)系的研究鮮見。實(shí)質(zhì)上,經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展主要表現(xiàn)為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化和信息化等，我國改革開放后取得舉世矚目發(fā)展成果的重要標(biāo)志之一就是城鎮(zhèn)化。經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨斷言：中國的城市化與美國的高科技發(fā)展將是深刻影響21世紀(jì)人類發(fā)展的兩大課題[1]。因此，探析財政分權(quán)如何影響城鎮(zhèn)化,是解釋我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個重要方面。

西藏屬于“依賴性財政”，97%左右的財政依賴于中央財政的轉(zhuǎn)移支付。這種“依賴性財政”與城鎮(zhèn)化關(guān)系如何，其區(qū)內(nèi)的分權(quán)又如何，對西藏城鎮(zhèn)化的影響多大及其影響機(jī)制如何等問題，對于西藏實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展乃至財政分權(quán)的相關(guān)研究都具有積極的意義。

一、區(qū)內(nèi)財政分權(quán)、城鎮(zhèn)化的定性和定量界說

財政分權(quán)是財政權(quán)力在不同層級政府之間的劃分，其核心是財政收入和支出權(quán)限的厘定。從學(xué)理看，該問題主要牽涉經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)。從財政分權(quán)理論看，財政收入權(quán)利的核心是稅收權(quán)，主要包括稅收立法權(quán)、稅收政策制定權(quán)和稅收征管權(quán)三方面；財政支出權(quán)利的核心是預(yù)算制定，確定支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)（Tiebout、1956，Musgrave、1959，Oates、1972）。從管理理論看，財政分權(quán)主要是財政管理權(quán)利的分級，即財政管理的決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制權(quán)限在各級政府的劃分。

當(dāng)前的國內(nèi)外相關(guān)研究主要關(guān)注中央和地方兩級的財政分權(quán)問題，如第一代和二代財政聯(lián)邦主義理論（Tiebout，1956；Musgrave，1959；Oates，1972和錢穎一、溫加斯特，1997）以及我國當(dāng)前相當(dāng)部分的研究（王紹光，1997；喬寶云，2002；周黎安，2004、2007；沈艷、姚洋，2006；王淑娜、姚洋，2007；郭慶旺、賈俊雪，2008、2010……等等）。有關(guān)省(區(qū))內(nèi)財政分權(quán)的研究較少,張閆龍(2006)以我國某省為例分析了省內(nèi)財政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)后果,認(rèn)為促進(jìn)了利益分化和競爭；郭慶旺(2010)等人將我國政府分級為五級(部分四級),但主要關(guān)注中央和地方兩級分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。

我國省（區(qū)）以下的政府級次有兩類：一類是省、市、縣和鄉(xiāng)四級；另一類是省、縣和鄉(xiāng)三級。本文基于西藏自治區(qū)的具體情況和數(shù)據(jù)可獲得性，主要關(guān)注自治區(qū)和各地區(qū)之間的兩級財政分權(quán)與西藏城鎮(zhèn)化的關(guān)系。

基于數(shù)據(jù)可獲得性，本文主要以相關(guān)政策為依據(jù)，分析財政權(quán)利權(quán)限的定性規(guī)定，輔之相關(guān)數(shù)據(jù)，來界分自治區(qū)和地區(qū)兩級分權(quán)的程度。具體來說，看財政收入和支出的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的定性分權(quán)情況，以及相應(yīng)的財政支出、收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)數(shù)量情況，來判定分權(quán)的程度。財政權(quán)利有收入和支出兩方面,財政收入主要有預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入，本文主要考慮預(yù)算內(nèi)收入權(quán)限；財政支出主要表現(xiàn)為支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)以及與財政責(zé)任的匹配程度。從分權(quán)狀態(tài)來說，可分為完全的集權(quán)、完全的分權(quán)和分權(quán)三種狀態(tài)，完全的集權(quán)和分權(quán)為極端情況，可分別賦值0和1，分別意味著權(quán)利未予分解和完全分出去，數(shù)值越接近1，分權(quán)程度越高。

城鎮(zhèn)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)人口和公共產(chǎn)品（廣義，包括實(shí)物和服務(wù)）供給集聚的區(qū)域（周毅，2009；王國剛，2010等等）。因此，城鎮(zhèn)化是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非農(nóng)人口比例提高的過程，也是公共產(chǎn)品區(qū)域集聚的過程。城鎮(zhèn)化的動力源于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、人口的集聚和公共產(chǎn)品的區(qū)域集中供給。

從量化角度看,城鎮(zhèn)化用人口指標(biāo)、產(chǎn)業(yè)指標(biāo)和市政指標(biāo)三層面來衡量，當(dāng)然，普遍用人口指標(biāo)來衡量。人口指標(biāo)即總?cè)丝谂c城鎮(zhèn)人口的比例；產(chǎn)業(yè)指標(biāo)是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與總產(chǎn)值的比例；市政指標(biāo)是市政設(shè)施的多少，即市政道路、供排水、電、通訊、市場和文化娛樂服務(wù)設(shè)施等。

二、西藏財政分權(quán)和城鎮(zhèn)化的定性分析

“‘推進(jìn)模式’這一概念也是對中國城鎮(zhèn)化及中國城鎮(zhèn)發(fā)展過程特征的概括，我們認(rèn)為，中國城鎮(zhèn)化的典型特征是政府主導(dǎo)、大范圍規(guī)劃、整體推動。”[2]本文認(rèn)同李強(qiáng)等人的判斷，我國的城鎮(zhèn)化不管是從國家層面還是從省級層面看，政府主導(dǎo)是典型特征，尤其對于如西藏一樣發(fā)展水平落后的省份來說，這一特征更加顯著。政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的主要表現(xiàn)之一是城鎮(zhèn)化所需的資金和土地資源來源于政府。顯然，財政決定了大部分的城鎮(zhèn)化所需資金。當(dāng)然，從政府級別來說，不同的財政權(quán)限決定著城鎮(zhèn)化所需資金規(guī)模和結(jié)構(gòu)的差異，從而決定著不同級別政府管轄范圍內(nèi)城鎮(zhèn)化的差異。

1994年分稅制的實(shí)施標(biāo)志著我國財政分權(quán)的制度化(郭慶旺、賈俊雪，2010；周業(yè)安,2008；張晏、龔六堂，2007；林毅夫、劉志強(qiáng)，2000等)。根據(jù)該分稅制改革的要求，自治區(qū)出臺了適宜區(qū)情的落實(shí)政策，其核心思想是“劃分稅種、核定收支、定額補(bǔ)助、分級包干”。之后，根據(jù)《關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題意見的通知》要求，在2004年，自治區(qū)出臺了《西藏自治區(qū)人民政府關(guān)于改革和完善財政管理體制若干規(guī)定的通知》（下文簡稱為“通知”），將原先的區(qū)級財政體制調(diào)整為“劃分收支、專項(xiàng)扶持、財力補(bǔ)助、轉(zhuǎn)移支付”，并執(zhí)行至今。該“通知”將區(qū)本級和地縣的財權(quán)從收入、支出和責(zé)任等層面予以了劃分。

在收入層面的權(quán)限依據(jù)分稅制的辦法，將權(quán)限劃分為區(qū)級、地級和共享三個方面，區(qū)級擁有的收入權(quán)限包括中央體制補(bǔ)助、各種專項(xiàng)補(bǔ)助、中央轉(zhuǎn)移支付、除關(guān)稅和海關(guān)代征稅以外，區(qū)征收的其它中央稅和共享稅的中央部分；按現(xiàn)行體制屬于自治區(qū)級的各種稅收和收入；另一方面，自2014年起，自治區(qū)投資興辦的企業(yè)，其增值稅和所得稅等的稅收歸屬由自治區(qū)確定。地（市）收入包括：上級補(bǔ)助、上級轉(zhuǎn)移支付；國有企業(yè)虧損補(bǔ)貼；營業(yè)稅和增值稅地市留成部分、地（市）企業(yè)所得稅、個人所得稅留成部分、城建稅、耕地占用費(fèi)、印花稅；縣級國有資產(chǎn)經(jīng)營收益、納入預(yù)算管理的政府性收費(fèi)、政府性基金（附加）、罰沒收入、專項(xiàng)收入、其它收入。共享的收入條目有：資源稅，分成比例為自治區(qū)30%，地（市）30%，縣40%；土地增值稅，分成比例為自治區(qū)60%，地（市）和縣（市）各20%。另外，按現(xiàn)行政策由中央返還自治區(qū)的企業(yè)和個人所得稅以及增值稅上繳中央部分返還地（市）[3]。

支出權(quán)限方面，自治區(qū)承擔(dān)的責(zé)任有：本級機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、維持日常工作所需要的基本支出（包括人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)及對個人和家庭補(bǔ)助支出）；用于本級經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)支出，專項(xiàng)調(diào)控支出；事權(quán)主要在地、市和縣的自治區(qū)給予適當(dāng)?shù)呢斄ρa(bǔ)助。地（市）承擔(dān)本級機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作所需要的基本支出；用于本級經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)支出，專項(xiàng)調(diào)控支出；事權(quán)主要在縣的地市給予適當(dāng)財力補(bǔ)助。

那么，區(qū)地兩級財政分權(quán)程度究竟如何呢？財政權(quán)利的關(guān)鍵是是否有權(quán)決定收入，尤其是稅收權(quán)，真如周業(yè)安和章泉的評判：“這種分權(quán)局限在中央和地方層級政府之間的責(zé)權(quán)利劃分，地方雖然可以通過法定的預(yù)算內(nèi)收支權(quán)力以及預(yù)算外和制度外收支來獲得相應(yīng)的自主權(quán)，但畢竟沒有獨(dú)立的稅權(quán)，所以稱不上嚴(yán)格的分權(quán)體制，只能算事實(shí)上的分權(quán)，也即錢穎一和溫加斯特等人所謂的‘經(jīng)濟(jì)聯(lián)邦主義’?！盵4]即在我國現(xiàn)行體制下，即便是自治區(qū)也無法律意義上的財政權(quán)利，勿論地（市）了。但真如周業(yè)安等人的評判，我國各級政府財權(quán)的劃分主要體現(xiàn)為事實(shí)上的權(quán)利而非法律意義的。從相關(guān)政策文件信息看，自治區(qū)和地（市）擁有的財政收入權(quán)限有體制賦予的稅收權(quán)、各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付收入和其它預(yù)算外收入，范圍一致，只是級次的程度不一。由于轉(zhuǎn)移支付和其它預(yù)算外收入相對隱晦而難以獲得相關(guān)信息，由此在此主要考察稅收分成。當(dāng)前全國征收的稅種有18個，自治區(qū)開征的有14個，分別是增值稅、營業(yè)稅、土地增值稅、印花稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅、資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、關(guān)稅、船舶噸位稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和教育附加稅。從獲取的信息看，區(qū)地兩級在資源稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅四方面的平均分成比例約為6：4，根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，很多省區(qū)會依照中央和地方分成比例劃分省區(qū)內(nèi)的稅收歸屬，即主要稅種增值稅和所得稅的75：25和60∶40的比例，依此推理，在此可暫且粗略判定西藏自治區(qū)在財政收入層面的分權(quán)程度為0.3，即約30%的稅收收入權(quán)限下放到了地(市)層面，70%由自治區(qū)掌握。根據(jù)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)判斷，我區(qū)的財政收入分權(quán)程度應(yīng)該比這個數(shù)值還要低。有研究認(rèn)為財政分權(quán)的最優(yōu)水平是71.7%[5]，根據(jù)這個標(biāo)準(zhǔn)，我區(qū)的財政分權(quán)處于較差的水平。

與收入權(quán)一致，財政支出的權(quán)利也首要表現(xiàn)為是否有支出決定權(quán)。當(dāng)然，是否有權(quán)以及有多大的權(quán)取決于法律制度，能否行使權(quán)利取決于財政收入，是否行使好了支出權(quán)力取決于財政功能的實(shí)現(xiàn)，即保障公共產(chǎn)品的供給、經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和社會公平。與稅收權(quán)一致，現(xiàn)行體制并未授予地方支出權(quán)，即確定支出項(xiàng)目和額度的權(quán)力，地方擁有的是事實(shí)上的支出權(quán)力，而這取決于財政收入規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

城鎮(zhèn)化率是表征經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展程度的重要指標(biāo)，西藏經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展落后，與此相應(yīng)，城鎮(zhèn)化也長期落后于全國。以人口指標(biāo)衡量，西藏的城鎮(zhèn)化率在2013年末達(dá)到了24.5%。這之前的約20年中，西藏人口城鎮(zhèn)化率速度緩慢，城鎮(zhèn)化率年均增長約為0.5%(見圖1)，是全國平均水平的48%左右。但從產(chǎn)業(yè)視角考察，二、三產(chǎn)即非農(nóng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國民生產(chǎn)總產(chǎn)值的比重在近20年中上升卻較快（見圖2）。當(dāng)然，用二三產(chǎn)產(chǎn)值占總產(chǎn)值比例來表征城鎮(zhèn)化率，數(shù)據(jù)上會有較大的偏誤：一是二三產(chǎn)并不都在城鎮(zhèn)，尤其是三產(chǎn)中的相當(dāng)一部分政府服務(wù)產(chǎn)值在農(nóng)村；二是西藏的城市[6]和鄉(xiāng)村發(fā)展差距巨大，兩者均值放大了鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化程度。

圖1 西藏1995-2012的人口城鎮(zhèn)化率

圖2 西藏1993-2012年的產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化率

兩個趨勢圖至少反映出了兩個問題：一是兩種數(shù)據(jù)反映的城鎮(zhèn)化率為何差距如此巨大；二是二、三產(chǎn)的快速發(fā)展為何未能相應(yīng)地吸收農(nóng)村勞動力。兩個指標(biāo)差距巨大的原因除了上文提及的產(chǎn)業(yè)指標(biāo)方面的問題外,城鎮(zhèn)化的人口指標(biāo)方面也只以戶口登記數(shù)據(jù)為區(qū)分,排除了已經(jīng)實(shí)際成為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)牧民，降低了人口城鎮(zhèn)化率。另一方面，二三產(chǎn)的快速發(fā)展的確未能有效吸收農(nóng)牧民的就業(yè)，原因大致也是兩方面，一是西藏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中政府服務(wù)占了相當(dāng)大的比例，這部分難以吸收農(nóng)牧民；二是農(nóng)牧民文化和專業(yè)技能欠缺，不符合產(chǎn)業(yè)勞動要求。

總體而言，西藏的城鎮(zhèn)化率接近于人口城鎮(zhèn)化率指標(biāo)的水平，即城鎮(zhèn)化率相對低。

相對高的財政集權(quán)程度和相對低的城鎮(zhèn)化率是西藏當(dāng)前財政分權(quán)與城鎮(zhèn)化關(guān)系的總體特征。那么，其內(nèi)涵又如何呢？按理，政府作為城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量之一，集權(quán)更有利于城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，但西藏的現(xiàn)實(shí)卻不符合此理。本文對此的解釋是：一是政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化是以集中供給公共產(chǎn)品(包括服務(wù))為特征，西藏幅員遼闊而人口稀少，公共產(chǎn)品供給量大而成本高，權(quán)大但財政能力弱，從而難以保障在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)供給量和質(zhì)的顯著提升，典型的如水、電、路和教育等的供應(yīng)。二是財政平均主義的路徑依賴，本來西藏的財政蛋糕就不大，在實(shí)際支出時又難以克服平均主義的體制慣例，往往會將財力基本平均分配給各廳局和地級單位，使財力呈“撒胡椒面”的效應(yīng)，難以集中財力推進(jìn)部分城鎮(zhèn)（城市）的量質(zhì)提升,典型的如新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的資金分配于農(nóng)牧、扶貧、民政和建設(shè)等各系統(tǒng)。三是財政分權(quán)理論的經(jīng)典假設(shè)即自治區(qū)級與地市級存在嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象，難以依據(jù)地市級的具體實(shí)際因地制宜地發(fā)揮財政職能。

三、財政分權(quán)與城鎮(zhèn)化的定量分析

正如前文提及，基于數(shù)據(jù)獲得性，大部分相關(guān)研究用簡單的收支份額來衡量財政分權(quán)[7]。本文也是基于數(shù)據(jù)獲得性不得已采用收支份額指標(biāo)來衡量西藏的財政分權(quán)程度。圖3為用財政收入和支出比例表征的近8年來西藏財政分權(quán)程度變化圖,財政收入和支出口徑為所有收入和支出，而非窄口徑的預(yù)算內(nèi)收支數(shù)據(jù)。圖中數(shù)據(jù)驗(yàn)證了前文的預(yù)判，即西藏財政的分權(quán)程度約為30%。圖中數(shù)據(jù)反映的支出分權(quán)程度遠(yuǎn)高于收入數(shù)據(jù)反映的分權(quán)程度，這是名義分權(quán)與事實(shí)分權(quán)的差距，即實(shí)質(zhì)上，支出角度的數(shù)據(jù)更真實(shí)地反映了西藏的分權(quán)程度。

考察的年限中，收支分權(quán)程度平均約22.2%，與全國相比，屬于低分權(quán)程度（見圖4）?？傮w趨勢是分權(quán)程度提高，但增幅非常低。

圖3 地級與區(qū)級財政收支分權(quán)程度趨勢圖（2005-2012）

圖4 省級支出分權(quán)指標(biāo)的地區(qū)趨勢（1953-2009）

分地區(qū)看，拉薩的財政支出比例相對最高，阿里最低，且拉薩財政支出比例在提高而阿里的比例在降低（見圖5）。即從支出角度看，拉薩在“六地一市”中擁有相對高的權(quán)限，阿里墊底，其它地市從高到低依次是日喀則、昌都、山南、那曲和林芝。與總體指標(biāo)相異的是，各地市支出分權(quán)程度總體趨勢為下降，只有拉薩和林芝呈現(xiàn)出增長的態(tài)勢，且林芝僅在2010年度有陡增，總體也呈現(xiàn)為下降。由此可判斷，西藏近年來財政總支出的增加主要用在了拉薩市，其增量主要由拉薩市貢獻(xiàn)，由此也意味著近年來拉薩市的城鎮(zhèn)化率將高于其它地市。

總括而言，根據(jù)以上分析，西藏財政的分權(quán)程度處于全國最低水平；從自治區(qū)和地區(qū)兩個層級的分權(quán)狀況看，分權(quán)程度差異較顯著，拉薩獲得的權(quán)限最大，且呈增長態(tài)勢，日喀則和山南靠前，阿里居最后。對該現(xiàn)象的解釋之一是地緣優(yōu)勢，當(dāng)然，究其原因需要更多的數(shù)據(jù)材料予以支撐分析。

那么，相對低的財政分權(quán)程度是否也會導(dǎo)致低的城鎮(zhèn)化呢？至少，從自治區(qū)層面或者省級層面看，這個關(guān)系是成立的，即西藏自治區(qū)的財政支出規(guī)模在全國是最低的，意味著權(quán)限（實(shí)際可支配的權(quán)利）也相對最小，其城鎮(zhèn)化率在全國也最低。從西藏的地市數(shù)據(jù)看，也基本可得出財政分權(quán)程度與城鎮(zhèn)化率高度相關(guān)的結(jié)論。圖6為產(chǎn)業(yè)指標(biāo)衡量的西藏六地一市城鎮(zhèn)化率，從圖中可看出，與財政權(quán)限分布相應(yīng)，拉薩的城鎮(zhèn)化率最高，其次為山南，這與財政權(quán)限的分布不盡一致，山南財政權(quán)限排名第四，但產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化率排名第二，而財政權(quán)限排名靠前的日喀則和昌都的產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化率方面卻落后。對此的解釋有幾個方面：一是這兩個地區(qū)所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)最多，分別是201個和138個，城鎮(zhèn)建設(shè)任務(wù)相對繁重，在等量或相當(dāng)?shù)呢斦度霔l件下，城鎮(zhèn)化率就相對低；二是這兩個地區(qū)的人口數(shù)量為西藏的第一和二，作為“吃飯型”的財政，這兩個地區(qū)的財政支出自然就相對多；三是數(shù)據(jù)本身的問題，尤其是二三產(chǎn)總值代替城鎮(zhèn)化有較大的偏誤，這在前文中已經(jīng)進(jìn)行了分析。

當(dāng)然，單從數(shù)值看，“六地一市”的二三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比例都相對高，這與西藏經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體落后的局面不相稱，即按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展演化理論，高級經(jīng)濟(jì)或發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)其二三產(chǎn)產(chǎn)值高而一產(chǎn)產(chǎn)值低，否則相反，房靈敏等人從區(qū)域分工視角對這一現(xiàn)象予以了一個中肯的解釋[8]，一產(chǎn)產(chǎn)值比例低的另一原因是西藏地理氣候條件確實(shí)嚴(yán)重抑制了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

圖5 各地市支出分權(quán)程度趨勢（2005-2012）

圖6 “六地一市”二三產(chǎn)占比趨勢圖（2006-2012）

圖7 “六地一市”2010年度人口指標(biāo)城鎮(zhèn)化率

正如前文指出，人口指標(biāo)為我國當(dāng)前相關(guān)文獻(xiàn)較通用的指標(biāo)，但就西藏而言，人口數(shù)據(jù)很難獲取，本文由此以《西藏統(tǒng)計年鑒》中的鄉(xiāng)村從業(yè)人員代替農(nóng)村人口來粗略估計各地市的人口城鎮(zhèn)化率。當(dāng)然，鄉(xiāng)村從業(yè)人口僅包含了在鄉(xiāng)村從事勞務(wù)的勞力人口，計入了部分工業(yè)和服務(wù)勞力（但該部分人口極少，可忽略其影響），但一大部分鄉(xiāng)村人口即非勞動力被忽略了，這是用鄉(xiāng)村從業(yè)人口代替鄉(xiāng)村人口的最大偏誤。但由于數(shù)據(jù)難以獲得，本文不得已暫用該數(shù)據(jù)大略了解各地市的人口城鎮(zhèn)化的差異。如圖7所示，拉薩的城鎮(zhèn)化率最高，最低為日喀則。當(dāng)然，該數(shù)據(jù)與西藏整體的人口城鎮(zhèn)化率也存在較大的偏誤，即西藏總體城鎮(zhèn)化率為22.7%，而該數(shù)據(jù)反映的平均值為61%。

四、結(jié)論與建議

財政分權(quán)程度是影響經(jīng)濟(jì)體經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要因素，深刻影響著城鎮(zhèn)化的發(fā)展。西藏區(qū)內(nèi)的財政分權(quán)程度適應(yīng)我國整體的財政體制改革和因地制宜調(diào)整，呈現(xiàn)出自身的特點(diǎn)：一是自治區(qū)與地（市）兩級的財政分權(quán)程度低，收入和支出分權(quán)程度均值約為22.2%；二是“六地一市”財政事實(shí)上的權(quán)限差距較大，如2012年，阿里最低，為5.54%，拉薩最高，為24.63%。

從人口指標(biāo)看，西藏城鎮(zhèn)化率在全國最低，到2012年底為22.7%，同期全國平均為52.27%；從地（市）層面看，西藏各地的城鎮(zhèn)化率也存在較大的差距，拉薩的城鎮(zhèn)化率達(dá)到了37.8%，同期阿里的為11.9%。

政府是推動城鎮(zhèn)化的主要力量之一，西藏的城鎮(zhèn)化則由政府主導(dǎo)。因此，財政規(guī)模及其結(jié)構(gòu)深刻影響著西藏城鎮(zhèn)的發(fā)展。分權(quán)程度是財政結(jié)構(gòu)的核心，當(dāng)前，西藏財政規(guī)模在我國最小，規(guī)模小意味著事實(shí)上的財政權(quán)利也小，另一方面，自治區(qū)和地（市）兩個層級的分權(quán)程度低，也屬全國分權(quán)程度最低的省區(qū)。財政的兩個最低特征也是西藏城鎮(zhèn)化率最低的主要原因，而分權(quán)程度低使除拉薩外各地市的城鎮(zhèn)同質(zhì)化程度較高，各地未能因地制宜發(fā)展有特色的城鎮(zhèn)，未能探索出適宜的城鎮(zhèn)化道路。

由此建議，一是短期內(nèi)難以改觀政府或財政投資主導(dǎo)城鎮(zhèn)化發(fā)展的路子，因此，應(yīng)該順應(yīng)我國讓市場起決定性作用的改革方向和財政分權(quán)力度加大的財政體制改革，加快財政分權(quán)改革，加快推進(jìn)我區(qū)的市場化改革力度，因地制宜改善公共服務(wù)供給方式以提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)化；二是不管以何種方式實(shí)現(xiàn)的城鎮(zhèn)化，其根本是人的城鎮(zhèn)，因此，西藏加快或提升城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵還是人，尤其是占80%的農(nóng)牧民。應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)文化素質(zhì)教育和技能培訓(xùn)，保障農(nóng)牧民非農(nóng)就業(yè)和適應(yīng)城鎮(zhèn)更加緊密的社會生活。

注釋

[1]吳良鏞,吳唯佳,武廷海.論世界與中國城市化的大趨勢和江蘇省城市化道路[J].科技導(dǎo)報,2003(9).

[2]李強(qiáng),陳宇琳,劉精明.中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2012（7）：82-205.

[3]有關(guān)西藏財政分權(quán)的信息來源于財政廳.財政預(yù)算管理政策選編[S].2008.

[4]周業(yè)安,章泉.財政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)增長和波動[J].管理世界,

2008（7）：7.

[5]喬寶云：增長與均等的取舍[M].北京：人民出版社,2002：67.

[6]此處的城市相對于城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村,是指類如拉薩市、日喀則和各地區(qū)行署所在的區(qū)域,有相對成熟的工業(yè),市政發(fā)達(dá),而城鎮(zhèn)則人口相對集中。

[7]張晏和龔六堂的研究概括了當(dāng)前研究的這種無奈,并力圖改進(jìn)和完善該指標(biāo)。張晏,龔六堂.分稅制改革、財政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）,2005,5(1).

[8]房靈敏,貢秋扎西,等.區(qū)域分工視角中的西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)演化分析[J].中國藏學(xué),2012(1)：130-138.

[1]吳良鏞,吳唯佳,武廷海.論世界與中國城市化的大趨勢和江蘇省城市化道路[J].科技導(dǎo)報,2003(9).

[2]李強(qiáng),陳宇琳,劉精明.中國城鎮(zhèn)化“推進(jìn)模式”研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2012（7）：82-205.

[3]西藏自治區(qū)財政廳.財政預(yù)算管理政策選編[G].2008.

[4]周業(yè)安,章泉.財政分權(quán)、經(jīng)濟(jì)增長和波動[J].管理世界, 2008（7）：7.

[5]喬寶云.增長與均等的取舍[M].北京：人民出版社,2002：67.

[6]張晏,龔六堂.分稅制改革、財政分權(quán)與中國經(jīng)濟(jì)增長[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）,2005,5(1).

[7]房靈敏,貢秋扎西,等.區(qū)域分工視角中的西藏產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)演化分析[J].中國藏學(xué),2012(1)：130-138.

[8]西藏自治區(qū)統(tǒng)計局.西藏統(tǒng)計年鑒（2006年-2013年）[M]. [9]秦浩,江永嘉措.西藏財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究[J].西藏大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）,2011（1）.

The Relationship between Fiscal Decentralization and Urbanization of Tibet

Zhang Ji-min
(School of Finance and Economics,Tibet University,Lhasa,Tibet 850000)

The degree of fiscal decentralization is an important factor affecting economic and social development,and having profound impact on the development of urbanization.A preliminary analysis has been done on the relationship between fiscal decentralization and urbanization of Tibet by applying the methods of induction and deduction as well as quantitative analysis,and it is found that Tibet is one of regions with the lowest degree of fiscal decentralization in China,and there is a big difference between the regions in the right of control finances.The low degree of fiscal decentralization slows down the urbanization of a region.Therefore,it is necessary to recommend the Government to make its efforts for fiscal decentralization so as to speed up Tibet's market-oriented reform.It is also important to increase and strengthen the cultural and professional skill trainings of farmers and herdsmen in order to promote non-agricultural employment.

Tibet;fiscal decentralization;urbanization;non-agricultural employment

F812.7

A

1005-5738(2014)04-010-07

[責(zé)任編輯：蔡秀清]

2014-06-4

2014年度西藏自治區(qū)科技廳軟科學(xué)項(xiàng)目“西藏科技金融發(fā)展研究”，2013年度西藏大學(xué)教改項(xiàng)目“西藏大學(xué)會計專業(yè)綜合改革”階段性成果。

張濟(jì)民，男，漢族，山西聞喜人，西藏大學(xué)財經(jīng)學(xué)院副教授，主要研究方向?yàn)槲鞑刎斦推髽I(yè)管理。