從機制和制度上探尋基層財政監(jiān)管思路

●本刊記者 尹情

從機制和制度上探尋基層財政監(jiān)管思路

●本刊記者 尹情

編者按：基層財政部門是財政資金管理和政策執(zhí)行的最后一道“把關(guān)者”。近年來，國家在基層的各項財政投入大幅增加，對基層財政部門的監(jiān)管職能提出了更高要求，也使得基層財政監(jiān)管工作得到了前所未有的重視。圍繞促進財政管理的科學(xué)化與精細化，確保財政資金安全、規(guī)范、有效，基層財政部門積極探索，形成了很多好的經(jīng)驗做法。但從整體上看，基層財政監(jiān)管仍然比較薄弱，面臨許多問題。當(dāng)前，基層財政監(jiān)管現(xiàn)狀如何？存在哪些問題？如何進一步加強基層財政監(jiān)管？本期專題聚焦“基層財政監(jiān)管探討”，邀請幾位專家及實務(wù)工作者從理論及實務(wù)的不同視角圍繞這一主題各抒己見。

馬海濤，現(xiàn)任中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，中國財政發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心執(zhí)行主任。畢業(yè)于中國人民大學(xué)財政金融學(xué)院，獲經(jīng)濟學(xué)博士。享受國務(wù)院政府特殊津貼，入選“新世紀(jì)百千萬人才工程（國家級）”、教育部“新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計劃”、財政部“跨世紀(jì)青年學(xué)科帶頭人”，被評為“北京市教學(xué)名師”、“北京市青年骨干教師”、“北京市育人標(biāo)兵”，“首都勞動獎?wù)隆鲍@得者。

回顧近年來我國的財政監(jiān)督工作，不難發(fā)現(xiàn)，隨著財政管理的不斷完善以及財政改革的逐步深入，基層財政監(jiān)管力度不斷加大。我們既欣喜地看到從中央到地方為推動基層財政監(jiān)管所作出的積極探索，也清醒地認(rèn)識到基層財政監(jiān)管仍然面臨很多困難。探尋新形勢下的基層財政監(jiān)管思路仍是當(dāng)前財政監(jiān)督工作的一項重要課題。本期專題，我們特別專訪了中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院院長馬海濤教授，聆聽他對基層財政監(jiān)管相關(guān)問題的真知灼見。

記者：近年來，基層財政監(jiān)管日益受到重視，不僅財政監(jiān)督部門積極推進，整個財政系統(tǒng)都在高度關(guān)注這項工作。請您講講中央和地方財政部門為加強基層財政監(jiān)管具體采取了哪些改革措施？

馬海濤教授（以下簡稱“馬教授”）：財政監(jiān)督是財政管理的重要組成部分，對發(fā)揮財政職能、提高財政管理水平、嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律、推動源頭治腐等具有重要的意義。近年來，財政部頒布了一系列的規(guī)章推動財政監(jiān)督工作的開展，如2010年財政部頒布了《財政部門內(nèi)部監(jiān)督辦法》（財政部令58號）。該辦法的出臺，對于提升立法層次、強化約束力、加強和規(guī)范財政部門內(nèi)部監(jiān)督檢查工作具有重要意義。

為了進一步加強基層財政監(jiān)督工作，財政部于2010年下發(fā)了《關(guān)于加強財政監(jiān)督基礎(chǔ)工作和基層建設(shè)的若干意見》（財監(jiān)【2010】81號）和《財政部關(guān)于印發(fā)切實加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管工作的指導(dǎo)意見的通知》（財預(yù)【2010】33號）。這為推動基層財政監(jiān)督建設(shè)提供了有效指導(dǎo)，是做好基層財政監(jiān)督工作的新契機。

2012年財政部頒布《財政部門監(jiān)督辦法》（財政部令69號），這是一部綜合性的財政監(jiān)督管理制度，對財政部門實施監(jiān)督的對象、范圍、機構(gòu)及其職責(zé)、手段、程序、方式等內(nèi)容予以全面規(guī)范。

各地財政監(jiān)督工作也在實踐中開展了很多的有益探索。很多省份在提高財政監(jiān)督的地位，調(diào)整強化組織架構(gòu)，創(chuàng)新財政監(jiān)督機制，配備干部隊伍，監(jiān)督部門在財政系統(tǒng)干部任用上做出了很多重要的工作。

記者：基層財政監(jiān)管是我國財政監(jiān)管體系的薄弱環(huán)節(jié)，也是最重要的組成部分。當(dāng)前我國基層財政監(jiān)管主要存在哪些問題？

馬教授：當(dāng)前，基層財政監(jiān)管體系中還存在不少薄弱環(huán)節(jié)，這其中既有起源于機制和制度上的問題，也有存在于其他方面的問題。很多時候，財政監(jiān)督處于兩難的局面。如：

第一，財政監(jiān)督處于財政系統(tǒng)內(nèi)部，屬于內(nèi)部監(jiān)督，從整個財政系統(tǒng)來看，似乎既擔(dān)任“運動員”，又扮演“裁判員”的角色，對問題的發(fā)現(xiàn)和處理都受制于機制的約束。

第二，財政監(jiān)督多著眼于事后。財政監(jiān)督應(yīng)涉及整個預(yù)算編制和執(zhí)行的全過程，涉及事前、事中和事后多個環(huán)節(jié)。目前基層財政監(jiān)督往往僅僅涉及事后資金合規(guī)性的監(jiān)督，并沒有建立“大監(jiān)督”的概念。財政監(jiān)督若涉及整個預(yù)算資金的流程，需要財政監(jiān)督部門與預(yù)算核算中心及各預(yù)算單位信息的直接對接。

第三，基層財政監(jiān)督人員和機構(gòu)配備不齊。很多基層財政監(jiān)督人員和機構(gòu)配置不齊，即便配置齊全，也存在部分人員專業(yè)知識局限的問題。

第四，財政監(jiān)督約束機制過于簡單。財政監(jiān)督的結(jié)果往往是要求整改，對事不對人。最終的結(jié)果是監(jiān)督乏力，違反財經(jīng)紀(jì)律的事件屢查屢犯。

記者：當(dāng)前，不少地區(qū)涌現(xiàn)出對基層財政資金監(jiān)管的新探索，如縣鄉(xiāng)聯(lián)動監(jiān)管、設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督員、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金績效考評體系、加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化建設(shè)等，如何看待這些創(chuàng)新與經(jīng)驗？

馬教授：不少地方在基層財政監(jiān)管方面進行了很多有益的探索，如江蘇省采取縣鄉(xiāng)聯(lián)動作為資金監(jiān)管的有效形式。2012年選擇30個縣開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就地就近監(jiān)管縣鄉(xiāng)聯(lián)動試點；2013年擴展到全省所有市、縣，覆蓋到了所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)。江蘇省還充分利用現(xiàn)代信息手段，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政信息化建設(shè)，研制開發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管軟件，規(guī)范資金監(jiān)管行為，減輕手工操作工作量，提高工作質(zhì)量和效率。山東、湖北和河南不少省份的縣市建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)督員制度，以落實財政監(jiān)督員制度，實現(xiàn)監(jiān)督關(guān)口前移。通過不斷地創(chuàng)新和試錯，將有益的經(jīng)驗和辦法不斷在全國推廣，探索提高財政監(jiān)督效率的機制和方法。

記者：隨著中央基層預(yù)算單位綜合監(jiān)管工作的全面展開，中央對基層財政監(jiān)管不斷加強，推進綜合財政監(jiān)管對加強基層財政監(jiān)管有何重要意義？

馬教授：目前，我國170個中央部門所屬二級及二級以下預(yù)算單位約2.1萬個。對如此龐大的中央基層預(yù)算單位進行財政監(jiān)督，迫切需要提高監(jiān)督效率。目前，總體來看，存在監(jiān)管模式不統(tǒng)一，監(jiān)管覆蓋面較??；中央部門內(nèi)部管理成效有限，未能對中央部門履行管理職責(zé)情況進行有效的監(jiān)督和制約；未有效利用現(xiàn)有財政管理數(shù)據(jù)信息等問題。推進中央基層預(yù)算單位綜合監(jiān)管工作對于推進財政科學(xué)化精細化管理、提高基層單位自身管理水平、調(diào)整和優(yōu)化專員辦監(jiān)督職能等都具有非常重要的意義。

記者：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管延伸到行政村監(jiān)管，基層財政監(jiān)管的觸角不斷延伸，其廣度和深度都在不斷擴展。在這一過程中，基層財政監(jiān)管工作將面臨哪些挑戰(zhàn)？

馬教授：將財政監(jiān)管從鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸至行政村，這是基層財政監(jiān)管進行的有益探索。這其中勢必會有一些困難，如村級經(jīng)濟事項較為特殊，基礎(chǔ)工作很難規(guī)范；村級經(jīng)濟活動的實際與會計工作要求之間可能存在一定差距，各種支出中可能出現(xiàn)無正規(guī)的支出票據(jù)等白條入賬現(xiàn)象；有些村級財務(wù)缺乏規(guī)范，對于出現(xiàn)失職情況，應(yīng)當(dāng)完善責(zé)任追究制度?？傮w來看，基層財政監(jiān)督工作要避免流于形式，并真正成為普通村民積極參與的事項。

記者：財政監(jiān)管工作重心下移，基層財政監(jiān)管更加重要。結(jié)合您的調(diào)查研究，談?wù)勅绾翁岣呋鶎迂斦O(jiān)管水平？

馬教授：提高基層財政監(jiān)管，要從機制和制度上尋找思路。財政監(jiān)督部門屬于財政部門內(nèi)部機構(gòu)。財政監(jiān)督部門職能的實施，既在財政系統(tǒng)之內(nèi)，又要在一定程度上“超脫”，同時，地位上應(yīng)有所提高。在財政監(jiān)督過程中，應(yīng)實現(xiàn)與人大、審計和監(jiān)察部門的合作，內(nèi)外結(jié)合共同提高財政監(jiān)督的效率。

財政監(jiān)督不僅關(guān)注事后資金使用合規(guī)性的審核，還應(yīng)從事前和事中關(guān)注整個預(yù)算的制定和執(zhí)行，按照“大監(jiān)督”的理念構(gòu)建財政監(jiān)督體系。

財政監(jiān)督的結(jié)果不能僅僅停留在事后的整改上，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格追究當(dāng)事人的責(zé)任，并將其作為未來發(fā)展的重要參考。

記者：在全面深化改革背景下，加強基層財政監(jiān)管有何重要意義？改革對基層財政監(jiān)管提出了哪些新要求？

馬教授：我國發(fā)展進入新的階段，改革進入攻堅期和深水區(qū)，為此，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。未來，我國經(jīng)濟和社會發(fā)展將進入全面深化改革時期。通過全面深化改革，將進一步提高釋放改革紅利的潛力。

國家治理體系是指包含經(jīng)濟、政治、社會、文化等內(nèi)容的治理結(jié)構(gòu)在權(quán)力、責(zé)任和利益上的制度安排?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。為了發(fā)揮財政在國家治理中的基礎(chǔ)性作用，財政監(jiān)督應(yīng)當(dāng)在財政的各個方面發(fā)揮作用，確保財稅法規(guī)、政策的執(zhí)行，預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算情況及稅收收入、政府非稅收入等政府性資金的征收、管理等事項規(guī)范、科學(xué)、系統(tǒng)。

未來，國家在收入、支出和預(yù)算管理制度方面都有重大改革事項。收入方面，“營改增”擴面、消費稅和所得稅改革；支出方面，教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、保障性安居工程、農(nóng)業(yè)、文化、生態(tài)等涉及民生的財政政策和財政資金的落實；預(yù)算管理方面，專項轉(zhuǎn)移支付資金整合。以上事項，都需要財政監(jiān)督發(fā)揮事前、事中和事后的重要作用，確保改革的順利進行。這其中，基層財政監(jiān)管大有可為?！?/p>