公務(wù)員分類(lèi)管理入軌

■易麗麗

近期，公務(wù)員分類(lèi)管理成為媒體熱議的話(huà)題，沖淡“官本位”，改變晉升單一通道狀況，打破晉升“天花板”、提高公務(wù)員專(zhuān)業(yè)化能力等種種期望寄托于公務(wù)員分類(lèi)管理。公務(wù)員分類(lèi)管理相關(guān)具體政策的制定由中組部和人社部負(fù)責(zé)，《行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理暫行辦法》和《專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員管理暫行辦法》（下稱(chēng)《暫行辦法》）即將出臺(tái),這將成為我國(guó)公務(wù)員分類(lèi)改革的重要指導(dǎo)文件。

新政“千呼萬(wàn)喚始出來(lái)”

公務(wù)員分類(lèi)管理被媒體誤認(rèn)為是“新”政，事實(shí)上2005年頒布的《公務(wù)員法》最大的亮點(diǎn)之一就是公務(wù)員分類(lèi)管理，其第十四條明確規(guī)定，“公務(wù)員職位類(lèi)別按照公務(wù)員職位的性質(zhì)、特點(diǎn)和管理需要，劃分為綜合管理類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)等類(lèi)別”，公務(wù)員分類(lèi)管理法律層面早已明確，并在職務(wù)分類(lèi)、錄用考試內(nèi)容、培訓(xùn)、工資制度等四個(gè)方面明確了分類(lèi)管理的內(nèi)容，此次即將出臺(tái)的兩個(gè)《暫行辦法》是落實(shí)《公務(wù)員法》，讓公務(wù)員分類(lèi)管理“落地生根”，不再是“只聽(tīng)樓梯響，不見(jiàn)人下來(lái)”?！豆珓?wù)員法》頒布近10年，公務(wù)員分類(lèi)管理終于啟動(dòng)入軌。

中國(guó)以人的資歷為主要分類(lèi)依據(jù)的品級(jí)管理制度始于秦漢，延續(xù)至今。隨著政府公共事務(wù)的多元化與復(fù)雜化，我國(guó)政府對(duì)高級(jí)知識(shí)員工、專(zhuān)業(yè)人才、學(xué)者型官員的需求不斷增加，傳統(tǒng)粗放式的大一統(tǒng)的公務(wù)員管理越來(lái)越難以適應(yīng)。

筆者在廣東某區(qū)調(diào)研中了解到，政府一些專(zhuān)業(yè)程度高的職能部門(mén)需要建筑、水利、橋梁、規(guī)劃等方面的人才，但專(zhuān)業(yè)人才難求，哪怕開(kāi)出十多萬(wàn)元年薪仍吸引不來(lái)（企業(yè)薪水遠(yuǎn)超過(guò)）；就算招進(jìn)來(lái)了，職稱(chēng)晉升公務(wù)員不能申報(bào)，所有人鉚著勁想提高行政級(jí)別。

比如廣東某區(qū)的公安局，公安信息化開(kāi)發(fā)建設(shè)和推廣應(yīng)用；計(jì)算機(jī)犯罪的探查取證以及軟件編譯；DNA專(zhuān)業(yè)化驗(yàn)專(zhuān)業(yè)等都缺乏人才。再比如，財(cái)政局需要工程造價(jià)方面的人才審核政府基建項(xiàng)目，工程造價(jià)師在政府工作年薪8萬(wàn)左右，但是在建筑公司、房地產(chǎn)公司待遇高很多。因?yàn)樵谡ぷ鞯脑靸r(jià)師待遇太低，人才流失嚴(yán)重，該區(qū)10個(gè)造價(jià)師流失3個(gè)，空額難招。同樣，很多從事一線執(zhí)法職能的公務(wù)員，也是需要專(zhuān)業(yè)人才，特別是環(huán)境保護(hù)執(zhí)法的專(zhuān)業(yè)人才特別缺失。該區(qū)177名專(zhuān)業(yè)人員，有行政職務(wù)的僅僅3人，其他的沒(méi)有行政職務(wù)，普遍感覺(jué)自身價(jià)值無(wú)法體現(xiàn)。

單一晉升通道“官本位”生態(tài)形成了有專(zhuān)業(yè)能力的人才招不進(jìn)來(lái)，招進(jìn)來(lái)的專(zhuān)業(yè)能力不夠，真正的專(zhuān)業(yè)人才留不住的逆向淘汰局面。實(shí)踐中，無(wú)論是中央政府還是地方政府，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行分類(lèi)管理，提高專(zhuān)業(yè)化水平，有效激勵(lì)不同類(lèi)別公務(wù)員，精細(xì)化公務(wù)員管理制度有不同程度的訴求。公務(wù)員分類(lèi)管理入軌，千呼萬(wàn)喚始出來(lái)。

深圳：優(yōu)勢(shì)不獨(dú)占，劣勢(shì)不集中

2006年8月，深圳在公安系統(tǒng)實(shí)施了專(zhuān)業(yè)化改革試點(diǎn)，將警察劃分為警官、警員、警務(wù)技術(shù)三個(gè)職組，分別建立相對(duì)獨(dú)立的職務(wù)序列、薪酬體系和管理制度，從招錄、任職定級(jí)、職務(wù)升降、轉(zhuǎn)任交流等環(huán)節(jié)全面實(shí)施分類(lèi)管理，取得了初步成效。2010年，深圳作為全國(guó)唯一公務(wù)員分類(lèi)管理改革試點(diǎn)，全面啟動(dòng)公務(wù)員分類(lèi)管理改革。深圳的基本做法是首先把大部分從事政策執(zhí)行、一線執(zhí)法、專(zhuān)業(yè)服務(wù)的公務(wù)員從綜合管理類(lèi)中劃分出來(lái)，歸為行政執(zhí)法類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)。

一開(kāi)始，采取提高待遇的辦法，把普適性的好處給下去之后，最長(zhǎng)半年，激勵(lì)作用就消失了。為了解決長(zhǎng)效激勵(lì)的問(wèn)題，深圳實(shí)行薪級(jí)工資制度，實(shí)現(xiàn)基層公務(wù)員的薪酬增長(zhǎng)與其年功積累和工作業(yè)績(jī)相結(jié)合。比如執(zhí)法類(lèi)，以前街道辦事處的執(zhí)法員，一個(gè)大隊(duì)長(zhǎng)三個(gè)副隊(duì)長(zhǎng)五個(gè)中隊(duì)長(zhǎng)共九頂“官帽子”，分別是副處級(jí)、正科級(jí)、副科級(jí)，其他的都是科員。改革前大家都搶這九頂“官帽子”以提高待遇和社會(huì)地位。如果輪不上一官半職，待遇一直不變。改革后，從高至低為一至七級(jí)“執(zhí)法員”；執(zhí)法員共分53個(gè)薪級(jí)，其中職級(jí)最低的見(jiàn)習(xí)執(zhí)法員的入職薪級(jí)為一級(jí)，起薪為7000元，最高級(jí)別的一級(jí)執(zhí)法員對(duì)應(yīng)最高薪級(jí)為53級(jí)，對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)為15720元。只要你努力，就可以不斷上升，長(zhǎng)效激勵(lì)。深圳市已確定規(guī)劃國(guó)土、環(huán)保、交通、文化、勞動(dòng)監(jiān)察、社保、地稅、市場(chǎng)監(jiān)管、藥品監(jiān)管、衛(wèi)生監(jiān)督、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督、城市管理、監(jiān)獄勞教等部門(mén)中整建制執(zhí)法單位為行政執(zhí)法類(lèi)試點(diǎn)單位。

深圳將專(zhuān)業(yè)類(lèi)公務(wù)員定位在高端，涉及公安局的刑偵技術(shù)處、氣象部門(mén)的預(yù)警預(yù)報(bào)處、信息網(wǎng)絡(luò)處等有關(guān)職位。考慮到專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)之間差距很大，互相之間很難比較，深圳甚至采取一事一議的辦法，專(zhuān)業(yè)技術(shù)職位體系采取“成熟一個(gè)發(fā)展一個(gè)”與“需要一個(gè)設(shè)置一個(gè)”相結(jié)合。專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)有層級(jí)，但是沒(méi)有統(tǒng)一的職級(jí)。依據(jù)職位特點(diǎn)、任職資格、權(quán)責(zé)輕重，專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)具體名稱(chēng)由高至低設(shè)主任、主管、助理等職務(wù)并劃分若干職級(jí)，其職務(wù)晉升與專(zhuān)業(yè)技術(shù)條件掛鉤，鼓勵(lì)公務(wù)員提高專(zhuān)業(yè)技術(shù)水平，爭(zhēng)做專(zhuān)家、行家。

深圳探索公務(wù)員分類(lèi)管理努力做到“優(yōu)勢(shì)不獨(dú)占，劣勢(shì)不集中。”與此同時(shí)，結(jié)合職位分類(lèi)擴(kuò)大公務(wù)員聘任制適用范圍，吸引高端專(zhuān)業(yè)人才服務(wù)政府，并制度性地解決能進(jìn)不能出的問(wèn)題。

至此，深圳基本建立了以綜合管理、行政執(zhí)法、專(zhuān)業(yè)技術(shù)三大職類(lèi)為基礎(chǔ)的公務(wù)員職位體系和分類(lèi)管理制度體系，為行政執(zhí)法類(lèi)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員建立了與行政級(jí)別脫鉤的相對(duì)獨(dú)立的職務(wù)序列，拓寬了職業(yè)發(fā)展空間，提高了公務(wù)員管理的科學(xué)化水平，搞活了用人機(jī)制，優(yōu)化了人力資源配置。

上海：以事為中心，人和事相結(jié)合

2005年開(kāi)始，上海在公安、司法、工商、稅務(wù)等部門(mén)開(kāi)展了行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員試點(diǎn)。上海以“事”為中心，根據(jù)職位的性質(zhì)特點(diǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理，通過(guò)對(duì)職位的職務(wù)、職權(quán)、職責(zé)的清晰界定，把人和事結(jié)合在職位這個(gè)基本單位上。上海市公務(wù)員局課題組報(bào)告指出，上海市公務(wù)員職位分類(lèi)管理根據(jù)綜合管理類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)等三類(lèi)職位特點(diǎn)，按類(lèi)別標(biāo)準(zhǔn)、能力標(biāo)準(zhǔn)和職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)三個(gè)層次進(jìn)行設(shè)計(jì)。上海市公務(wù)員綜合管理類(lèi)以宏觀抽象行政行為為主要特點(diǎn)，主要分布在綜合職能部門(mén)和業(yè)務(wù)職能部門(mén)及基層業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)的辦公綜合部門(mén)。這類(lèi)公務(wù)員職位分布廣、數(shù)量最大，是公務(wù)員的主體。行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員以“執(zhí)行”為主要特征，只有對(duì)法律的執(zhí)行權(quán)，依照法律、法規(guī)處于一線直接對(duì)具體的管理對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管、處罰、強(qiáng)制和稽查。行政執(zhí)法類(lèi)主要分布在基層業(yè)務(wù)現(xiàn)場(chǎng)，主要集中在工商、稅務(wù)、公安、質(zhì)檢、環(huán)保、藥監(jiān)、海關(guān)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等政府機(jī)關(guān)執(zhí)法部門(mén)中，分布集中。專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)，履行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職責(zé)，職位具有明顯行業(yè)特點(diǎn)和專(zhuān)業(yè)要求，為行政決策和行政執(zhí)法提供技術(shù)支持和權(quán)威依據(jù)。這一類(lèi)公務(wù)員“少而精”分布也分散且層次高，主要在公安局、國(guó)家安全局、商務(wù)委、知識(shí)產(chǎn)權(quán)局等單位。

上海將分類(lèi)管理的重點(diǎn)放在基層，扭轉(zhuǎn)“官本位”傳統(tǒng)觀念，鼓勵(lì)通過(guò)“做事”而不是“做官”不斷發(fā)展職業(yè)，以前是權(quán)力導(dǎo)向，現(xiàn)在是職位責(zé)任導(dǎo)向。值得一提的是，上海不同類(lèi)別有不同的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，包括資格等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、職位任職標(biāo)準(zhǔn)、考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并在公務(wù)員管理的全流程體現(xiàn)分類(lèi)的特點(diǎn)，如分類(lèi)招考、分類(lèi)培訓(xùn)、分類(lèi)考核、分類(lèi)晉升、分類(lèi)交流、分類(lèi)設(shè)計(jì)工資待遇等，總之整個(gè)公務(wù)員管理制度體系都與類(lèi)別密切結(jié)合，制度設(shè)計(jì)精細(xì)化。通過(guò)分類(lèi)管理制度，促進(jìn)綜合管理類(lèi)提高能力，專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)技術(shù)精湛，行政執(zhí)法類(lèi)勤勉盡職。

“難以割舍行政級(jí)別”

深圳、上海邁出公務(wù)員分類(lèi)入軌的步子，給其他省市貢獻(xiàn)了經(jīng)驗(yàn)。2012年江西南昌完成警員職務(wù)套改工作，為該省公務(wù)員分類(lèi)管理進(jìn)行先行探索。2013年，浙江省在公安機(jī)關(guān)刑事科學(xué)技術(shù)、技術(shù)偵察隊(duì)伍試行專(zhuān)業(yè)技術(shù)職位任職制度，公安和監(jiān)獄勞教機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)約5.65萬(wàn)名警員完成職務(wù)套改，執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警員職務(wù)序列初步建立。2014年，山東省表示今年將深化公務(wù)員分類(lèi)管理試點(diǎn)，建立專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)和行政執(zhí)法類(lèi)公務(wù)員管理制度，在縣以下機(jī)關(guān)全面實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行、職級(jí)與待遇掛鉤制度。各個(gè)?。ㄊ校┽槍?duì)不同類(lèi)別的公務(wù)員設(shè)計(jì)符合類(lèi)別特點(diǎn)的職業(yè)發(fā)展道路，使各類(lèi)別公務(wù)員分渠道發(fā)展，“條條大路通羅馬”。

先行試點(diǎn)取得了成效，但仍存在一些問(wèn)題，調(diào)研中了解到難以取得實(shí)質(zhì)性的突破主要是分類(lèi)試點(diǎn)僅僅限于個(gè)別點(diǎn)和條線的層次，缺乏進(jìn)一步實(shí)施的基礎(chǔ)條件，如與工資待遇事實(shí)掛鉤。再比如職位分類(lèi)比較粗、配套制度不夠健全、日常管理尚需磨合等問(wèn)題。實(shí)施分類(lèi)招考中，在招考職位條件、筆試科目設(shè)置以及面試內(nèi)容、方式等方面，仍未科學(xué)體現(xiàn)不同職位類(lèi)別的不同要求。在培訓(xùn)方面，行政執(zhí)法、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員未建立專(zhuān)門(mén)的系統(tǒng)的任職培訓(xùn)課程體系。分類(lèi)考核中，適合行政執(zhí)法類(lèi)、專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)職位特點(diǎn)的考核指標(biāo)體系和考核辦法仍未建立。專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。調(diào)研訪談中筆者問(wèn)改革操刀者“分類(lèi)管理遇到的最大困難是什么？”得到的答案是：“是環(huán)境，大家還是難以割舍行政級(jí)別，行政級(jí)別就代表社會(huì)地位?！钡灿惺茉L者表示，公務(wù)員分類(lèi)改革和國(guó)企當(dāng)初改革一樣，觀念轉(zhuǎn)變與認(rèn)同需要時(shí)間，但最終都能夠被接受。

專(zhuān)業(yè)化與精細(xì)化管理

香港公務(wù)員的最大特點(diǎn)之一是專(zhuān)業(yè)主義。截至2013年3月，香港公務(wù)員編制為169560個(gè)職位，不到20萬(wàn)的香港公務(wù)員的職系數(shù)量多達(dá)400多個(gè)，高度精細(xì)。大的類(lèi)別上分為一般職系和部門(mén)職系兩大類(lèi)，部門(mén)職系又分為紀(jì)律部隊(duì)和專(zhuān)業(yè)職系，專(zhuān)業(yè)職系又細(xì)分為專(zhuān)業(yè)技術(shù)和專(zhuān)業(yè)執(zhí)法。香港公務(wù)員400多類(lèi)職系間相互獨(dú)立，無(wú)論是否同一單位，職系與職系之間不能輪崗調(diào)動(dòng)，但同一職系內(nèi)部可以進(jìn)行跨單位交流。香港公務(wù)員的待遇不僅與職級(jí)有關(guān)，也與職系有關(guān)，每個(gè)職系的最高職級(jí)對(duì)應(yīng)的薪金均不相同。筆者曾經(jīng)訪談過(guò)香港地政總署總土地測(cè)量師，測(cè)量師屬于專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)的職系，香港政府很多部門(mén)都有測(cè)量師，地政總署是整個(gè)測(cè)量師職系的主管，負(fù)責(zé)政府中整個(gè)測(cè)量師隊(duì)伍，招一個(gè)名單中多一個(gè)人，退休就少一個(gè)人，地政總署基于每一個(gè)測(cè)量師專(zhuān)業(yè)發(fā)展，考慮在這個(gè)職系中跨部門(mén)調(diào)配，而考核、薪酬在各個(gè)用人部門(mén)。獲得測(cè)量師專(zhuān)業(yè)資格通過(guò)測(cè)量師協(xié)會(huì)考核，通過(guò)了就是正式委員，專(zhuān)業(yè)技術(shù)不能不達(dá)標(biāo)，也不能違規(guī)，這些都是靠測(cè)量師協(xié)會(huì)行業(yè)自律。香港公務(wù)員不同類(lèi)別都有暢通的晉升通道，人盡其才，人盡其用，比如工程師分初級(jí)工程師、工程師、高級(jí)工程師，進(jìn)入首席工程師就是首長(zhǎng)級(jí)的公務(wù)員。香港16萬(wàn)多名公務(wù)員，僅1500個(gè)首長(zhǎng)級(jí)公務(wù)員。香港精細(xì)化的公務(wù)員分類(lèi)管理造就了世界一流的公務(wù)員隊(duì)伍。

美國(guó)公務(wù)員分類(lèi)管理也很有特點(diǎn)，尤其值得一提的是，聯(lián)邦政府在1990年前后單獨(dú)設(shè)立了高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員序列，并設(shè)計(jì)了一套專(zhuān)門(mén)的管理制度體系，制度框架涵蓋高級(jí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員的職位序列設(shè)計(jì)，及選、育、用、留等人力資源管理模塊，讓“專(zhuān)業(yè)權(quán)威”與“行政權(quán)威”擁有對(duì)等的決策權(quán)威。美國(guó)聯(lián)邦政府通過(guò)專(zhuān)業(yè)人員的“智慧武裝”和專(zhuān)業(yè)主義價(jià)值的追求，提高了政府決策的客觀性與科學(xué)理性，提升了政府回應(yīng)民眾需求的能力。

我國(guó)公務(wù)員分類(lèi)管理入軌，具有里程碑式的意義。總結(jié)試點(diǎn)地方的做法，學(xué)習(xí)境外經(jīng)驗(yàn)，可以預(yù)見(jiàn)我國(guó)公務(wù)員專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化管理，不同類(lèi)別公務(wù)員“人盡其才”的相關(guān)制度體系將落地生根，長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制將最終建立。