三重新變奏

■本刊記者 付倩倩

一個(gè)鮮花盛開的時(shí)節(jié)，長江上游中心城市重慶，一場(chǎng)座談會(huì)剛剛結(jié)束，會(huì)議的主題是研究依托黃金水道建設(shè)長江經(jīng)濟(jì)帶。

座談會(huì)由國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開，再次顯示出長江沉甸甸的分量。早在2012年12月，李克強(qiáng)在十八大后的地方調(diào)研首站即是沿江城市九江，并召開沿江區(qū)域發(fā)展與改革座談會(huì)。3個(gè)月后，李克強(qiáng)當(dāng)選國務(wù)院總理后視察的第一站，放在了上海，力挺上海自貿(mào)區(qū)建設(shè)，并提出要帶動(dòng)長江流域發(fā)展。

毫無疑問，長江經(jīng)濟(jì)帶已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)中最耀眼的關(guān)鍵詞。實(shí)際上，這并不是長江經(jīng)濟(jì)帶概念第一次被提及。早在“七五”計(jì)劃時(shí)，長江就被確定為與沿海并舉的兩條國家發(fā)展軸線之一。

那么這一次，長江經(jīng)濟(jì)帶會(huì)面臨哪些新的轉(zhuǎn)變？

變政策洼地為改革空間

上海市長楊雄披露過一個(gè)關(guān)于上海自貿(mào)區(qū)的花絮。李克強(qiáng)在上海調(diào)研時(shí)，曾經(jīng)三問上海市主要領(lǐng)導(dǎo)，到底是要政策還是要改革。楊雄表示，上海的態(tài)度非常堅(jiān)決，要改革！這種積極改革的態(tài)度獲得李克強(qiáng)的肯定。

在第四屆國際投資論壇上，上海社科院世界經(jīng)濟(jì)所所長張幼文對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的定位進(jìn)行這樣的闡釋：“上海自貿(mào)區(qū)是試驗(yàn)區(qū)不是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，不靠采用更多的特殊政策來形成政策洼地的發(fā)展方式。”試驗(yàn)，顧名思義，其目標(biāo)是形成新的體系和新的模式。自貿(mào)區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵落腳點(diǎn)在制度創(chuàng)新，而不是挖掘政策洼地。

因此，長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)要破除單純追求政策紅利的想法，更應(yīng)注重釋放改革的紅利。江蘇省政府研究室經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心副主任劉俊告訴《決策》：“無論再出臺(tái)什么樣的國家戰(zhàn)略規(guī)劃，都應(yīng)該有這樣的理念，即絕不是再打造一個(gè)政策洼地，而更多的是給一個(gè)改革的空間，給一個(gè)先行先試的可能性。”

持有相同觀點(diǎn)的江蘇省政府參事室主任宋林飛表示，“長江經(jīng)濟(jì)帶的建設(shè)不要局限在對(duì)政策優(yōu)惠的盲目追捧中，而是應(yīng)該體現(xiàn)出一種改革理念，在全面深化改革的背景下爭(zhēng)取一個(gè)空間?！睆倪^去30年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，優(yōu)惠政策雖然對(duì)某一地區(qū)起到了重要的助推作用，但也在一定程度上阻礙了各類要素自由高效地流動(dòng)。

毫無疑問，長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略的提出，一定會(huì)帶來顯性或隱性的多重利好，比如營銷平臺(tái)的構(gòu)建。武漢大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究中心主任吳傳清表示：“長江經(jīng)濟(jì)帶在整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)版圖中的地位上升了，對(duì)于地區(qū)形象有很大的改觀，這種區(qū)域營銷，對(duì)招商引資、吸引人才會(huì)起到很大的促進(jìn)作用?！?/p>

另一方面，從長江經(jīng)濟(jì)帶的內(nèi)部建設(shè)角度來看，需要公共政策制定理念的轉(zhuǎn)變。中國科技大學(xué)管理學(xué)院教授劉志迎告訴《決策》：“要跳出地方自己的一畝三分地，從一體化的視角出發(fā)，更多地強(qiáng)調(diào)長江經(jīng)濟(jì)帶的融合政策，政府應(yīng)該提供兩種基礎(chǔ)性的東西：公共產(chǎn)品和公共政策，不要再形成新的行政壁壘。”

用宋林飛的話說，要把所有沿江區(qū)域整合起來，基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)融合、人員流動(dòng)等相關(guān)政策規(guī)劃都要區(qū)別于過去，真正發(fā)揮整體的力量，形成長江流域經(jīng)濟(jì)。

變環(huán)境透支為生態(tài)新局

2014年初，在南京市委常委會(huì)舉行的生態(tài)文明建設(shè)調(diào)研工作會(huì)上，一個(gè)重磅消息為次日的報(bào)紙頭條提供了足夠有分量的素材。

會(huì)上提出，十年內(nèi)，南京金陵石化及周邊、梅山、大廠地區(qū)、長江二橋至三橋沿岸四大地區(qū)的工業(yè)企業(yè)將全部搬遷關(guān)停，其中包括南鋼、梅鋼、金陵石化等傳統(tǒng)的“大戶”企業(yè)。相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，這四大地區(qū)面積占南京市的1.7%，2012年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)的工業(yè)總產(chǎn)值占到全市的16.9%，實(shí)現(xiàn)銷售收入1897億元，利稅93億元。

與這些“赫赫戰(zhàn)功”相伴而生的另一組數(shù)字顯示，這四大地區(qū)在做出上述經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)的同時(shí)，排放的工業(yè)廢水總量達(dá)到5160萬噸，占南京市的22.3%；二氧化硫排放量4.94萬噸，占比高達(dá)40.7%。

南京搬遷金陵石化頗有壯士斷腕的意味。南京社科院副院長李程驊認(rèn)為：“這是在倒逼南京轉(zhuǎn)型升級(jí)，發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)。”換個(gè)角度看，南京是在向曾經(jīng)一度創(chuàng)造過巨大財(cái)富的粗放發(fā)展方式揮手告別。綜合江蘇上一輪跨江開發(fā)來看，“江蘇取得了很大成績，但也存在明顯的問題，比如過多注重經(jīng)濟(jì)增長，忽視了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)的可持續(xù)?！眲⒖》治稣f。

如果將長江經(jīng)濟(jì)帶放在全國主體功能區(qū)規(guī)劃的標(biāo)尺中，處于下游的長三角地區(qū)，屬于開發(fā)密度較高、資源環(huán)境承載能力開始減弱的優(yōu)化開發(fā)區(qū)，而長江中游地區(qū)和上游的成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)，被列入承載力較強(qiáng)的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域。中科院南京地理與湖泊研究院研究員曹有揮告訴《決策》：“在下一輪的中上游沿江開發(fā)中，不能再采用生態(tài)透支的方式，千萬要防止產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移變成污染轉(zhuǎn)移。嚴(yán)格地從流域治理的角度說，中上游的環(huán)境保護(hù)更加重要，因?yàn)槟抢锸撬吹?。?/p>

極具一致性的觀點(diǎn)是，長江經(jīng)濟(jì)帶的生態(tài)新局需要國家的頂層設(shè)計(jì)。曹有揮說，個(gè)體的省市在做相關(guān)規(guī)劃時(shí)，沒有整體概念，可能會(huì)存在以鄰為壑的情況，流域經(jīng)濟(jì)區(qū)需要國家形成一些基本的標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)性意見，從而規(guī)避對(duì)整體環(huán)境的破壞。

實(shí)際上，在國家發(fā)改委牽頭制定的《依托長江建設(shè)中國經(jīng)濟(jì)新支撐帶指導(dǎo)意見（征求意見稿）》中，生態(tài)保護(hù)被重點(diǎn)提出。除了將落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度外，還將加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的引導(dǎo)和調(diào)控。而對(duì)于因堅(jiān)守生態(tài)文明紅線而犧牲發(fā)展機(jī)會(huì)的地區(qū)，宋林飛建議用生態(tài)補(bǔ)償和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法給予傾斜。

“確保一江清水綿延后世、永續(xù)利用，走出一條綠色生態(tài)的新路?！边@是李克強(qiáng)在長江經(jīng)濟(jì)帶座談會(huì)上提出的明確要求，也是沿江地區(qū)共同的心愿。

變行政藩籬為制度創(chuàng)新

“武漢、宜昌中心城區(qū)以發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主，一般制造業(yè)向沿江其他區(qū)域特別是武漢——荊州段和黃岡以下江段的工業(yè)園區(qū)擴(kuò)散……鼓勵(lì)武漢、宜昌發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，形成中心城市與其他區(qū)域的產(chǎn)業(yè)分工和流動(dòng)?！边@是寫在《湖北長江經(jīng)濟(jì)帶“十二五”規(guī)劃》中體制機(jī)制創(chuàng)新一章的話，講的是如何建立沿江地區(qū)的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

湖北作為沿江省市中干流長度排第一的省份，可以看做是整個(gè)長江經(jīng)濟(jì)帶跨區(qū)域發(fā)展的一抹縮影。

劉志迎認(rèn)為，長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)面臨如何解決區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)與合作的問題，而創(chuàng)新長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制是解決此問題的關(guān)鍵。

說到區(qū)域合作中的政府協(xié)作機(jī)制，長三角模式也許可以提供一個(gè)觀察視角。從最初的長三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)辦主任聯(lián)席會(huì)議，到后來的市長聯(lián)席會(huì)議，再到后來的省市最高領(lǐng)導(dǎo)座談會(huì)，經(jīng)過一次次拔高，由決策層、協(xié)調(diào)層、執(zhí)行層構(gòu)成的“三級(jí)運(yùn)作、統(tǒng)分結(jié)合、務(wù)實(shí)高效”的區(qū)域合作機(jī)制日趨成熟。

在政府發(fā)揮協(xié)調(diào)作用之外，還離不開企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)、居民的共同參與，從而形成多層面和多元化的網(wǎng)絡(luò)狀協(xié)調(diào)機(jī)制。江蘇省城市發(fā)展研究院院長張鋒告訴《決策》：“長江經(jīng)濟(jì)帶上升為國家戰(zhàn)略，可以由國家發(fā)改委牽頭，開展各方面的協(xié)調(diào)工作，比如建立統(tǒng)一市場(chǎng)、加強(qiáng)信息交流等?！?/p>

以體制機(jī)制創(chuàng)新為主線，探索新型流域經(jīng)濟(jì)的開放開發(fā)模式，這是長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的一個(gè)重要使命。目前，水利部長江水利委員會(huì)和交通部長江航運(yùn)局，只是分管某一領(lǐng)域的機(jī)構(gòu)，“將來會(huì)形成一個(gè)國家層面的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全流域的協(xié)調(diào)，在沿江各省市形成‘趨同存異’，實(shí)現(xiàn)地方發(fā)展的自主性與中央層面的統(tǒng)一協(xié)調(diào)相結(jié)合?！眳莻髑宸治稣f。