市場(chǎng)局模式：困境與走向

■潘墨濤

20 13年4月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為配合組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局的改革，指示各地予以充分重視，根據(jù)不同情況加快推進(jìn)食品藥品監(jiān)督管理體制改革。一年多來(lái)，一些省份相繼出臺(tái)了市縣層面的食藥監(jiān)管體制改革，并根據(jù)各地區(qū)特殊情況，設(shè)計(jì)了與國(guó)務(wù)院改革辦法迥異的市場(chǎng)局模式改革方案。

這些方案，基本將統(tǒng)一監(jiān)管的新一輪改革理解為“二合一”、“三合一”，甚至“四合一”。各地市場(chǎng)局模式將工商、質(zhì)檢、食藥合并，將食品藥品監(jiān)管統(tǒng)一在市場(chǎng)監(jiān)管體系之下，建立獨(dú)立的市場(chǎng)局，市場(chǎng)局之下分列食品藥品監(jiān)管股。市場(chǎng)局的改革取得了一定的成效，尤其在合并多余機(jī)構(gòu)、整合政府資源、加強(qiáng)綜合執(zhí)法隊(duì)伍等方面，效果非常明顯。深圳的“紡錘形”模式、浙江的“倒金字塔形”模式、天津的“圓柱形”模式等改革探索，對(duì)于回答在食品安全壓力下，如何化解精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的改革矛盾，如何推行地方政府層面的市場(chǎng)局漸進(jìn)改革，都極有裨益。

不過(guò)，從總體來(lái)看，一年來(lái)各地的市場(chǎng)局模式改革也并非坦途，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的成果與改革困境并存。比如河南省經(jīng)歷了改革的反復(fù)，原本在10個(gè)省直管縣市推行市場(chǎng)局模式的計(jì)劃已經(jīng)叫停，并將回歸到既定的食藥改革的路徑上來(lái)。此外，中央政府也對(duì)于各地市場(chǎng)局改革表示關(guān)切。2014年9月28日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布通知，對(duì)各地市場(chǎng)局模式改革提出了新要求，開(kāi)宗明義地表明了中央對(duì)各地改革的擔(dān)憂。

精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)作為目的還是手段？

目前有一種對(duì)改革的錯(cuò)誤解讀，認(rèn)為市場(chǎng)局模式以及一系列綜合執(zhí)法改革，就是要在政府機(jī)構(gòu)組成模式上動(dòng)刀，要本著精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的目的大幅度減少相關(guān)政府機(jī)構(gòu)數(shù)量，盡可能整合政府資源。這種認(rèn)識(shí)明顯是犯了本末倒置的錯(cuò)誤，沒(méi)有科學(xué)認(rèn)識(shí)改革的目的與手段，在目的與手段之間過(guò)分追求統(tǒng)一而出現(xiàn)錯(cuò)位。

從改革的宏觀角度來(lái)說(shuō)，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)不應(yīng)當(dāng)作為政府改革的目的，在食品藥品監(jiān)管體制改革中機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)與整合僅應(yīng)成為完善和強(qiáng)化監(jiān)管體制的手段，這才是正常的邏輯。而目前地方的種種市場(chǎng)局模式改革，視野卻是相當(dāng)?shù)奈⒂^，將加強(qiáng)食品藥品政府監(jiān)管的改革目標(biāo)分解，整合機(jī)構(gòu)的改革手段便成了分目標(biāo)。對(duì)改革目標(biāo)與手段統(tǒng)一的追求一旦過(guò)分，就形成了“為了改革而改革”、“為了精簡(jiǎn)而精簡(jiǎn)”的問(wèn)題，完全曲解了國(guó)務(wù)院食品藥品監(jiān)管體制改革的思路。

從2013年國(guó)務(wù)院《關(guān)于地方改革完善食品藥品監(jiān)督管理體制的指導(dǎo)意見(jiàn)》中可以看到，“加快推進(jìn)地方食品藥品監(jiān)督管理體制改革”的條目中，將“整合監(jiān)管職能和機(jī)構(gòu)”擺在了第一位，而加強(qiáng)食品藥品監(jiān)管能力建設(shè)的相關(guān)指示，僅列第三，沒(méi)有突出其核心問(wèn)題的地位。文件對(duì)于推進(jìn)地方食藥監(jiān)管改革的重點(diǎn)難點(diǎn)是一個(gè)并列性的陳述，并不能因此只重視機(jī)構(gòu)整合而忽視強(qiáng)化監(jiān)管職能的改革目標(biāo)?，F(xiàn)實(shí)情況卻讓人大跌眼鏡，江蘇某市工商局從事食品監(jiān)管的官員曾稱，地市改革還未開(kāi)始，江蘇省以下質(zhì)監(jiān)、工商關(guān)于食品監(jiān)管的財(cái)政經(jīng)費(fèi)已經(jīng)取消了?！氨緛?lái)就沒(méi)有人去主動(dòng)管食品安全了，沒(méi)錢就更沒(méi)人辦事了?！备鞯蒯j釀一年的市場(chǎng)局模式改革急于上馬，改革手段變成了目的，食品安全工作被人為忽視也就不難理解了。

改革設(shè)計(jì)的前瞻性和預(yù)見(jiàn)性不足

對(duì)于食藥監(jiān)管改革的可能性與現(xiàn)實(shí)性的認(rèn)識(shí)與把握，各地政府認(rèn)識(shí)與把握并不全面。對(duì)于基層食藥監(jiān)管相關(guān)改革的設(shè)計(jì)，需要對(duì)改革的可能性與現(xiàn)實(shí)性進(jìn)行通盤思考，要具有改革設(shè)計(jì)的前瞻性。如果僅從現(xiàn)實(shí)性出發(fā)，而不顧及長(zhǎng)遠(yuǎn)，不做未來(lái)改革的預(yù)案，那也必然陷入“為了改革而改革”、政府“被改革”誤區(qū)。目前各地所推行的不同形式的市場(chǎng)局模式改革，均忽略了對(duì)改革未來(lái)可能性的預(yù)估，僅僅停留在了改革的現(xiàn)實(shí)必要性上。不切合實(shí)際情況認(rèn)識(shí)改革、分析改革，就不可能在改革計(jì)劃初期對(duì)現(xiàn)今所面臨的困境有前瞻性的預(yù)判和準(zhǔn)備。

比如當(dāng)前有一種對(duì)市場(chǎng)局模式改革的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，認(rèn)為市場(chǎng)局模式將食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與工商、質(zhì)檢機(jī)構(gòu)合并，可以有效解決政府在食品藥品監(jiān)督管理方面的編制與人員不足問(wèn)題，這是對(duì)改革發(fā)展的錯(cuò)誤預(yù)估。食品藥品監(jiān)督管理不力的問(wèn)題不在編制與人員不足，人才困境才是根本問(wèn)題；更重要的是，市場(chǎng)局“三合一”模式的改革事實(shí)上僅將不同勝任力的人員整合在一起，不通食藥監(jiān)督管理的人員還是不通食藥監(jiān)督管理，加上內(nèi)部消耗、相互掣肘，現(xiàn)實(shí)情況變成“1+1+1＜1”。

另外，將食藥監(jiān)管與工商、質(zhì)檢合并，嚴(yán)重削弱了食藥監(jiān)管工作的力度，地方改革往往是“權(quán)力沒(méi)有下沉，責(zé)任都下去了”。領(lǐng)導(dǎo)不重視，同事不關(guān)心，而合并后基層新到任的食藥監(jiān)管員手中無(wú)權(quán)且專業(yè)性不足，這些情況理應(yīng)在改革規(guī)劃時(shí)有所顧及，如今面臨問(wèn)題時(shí)也不至自亂手腳、臨時(shí)叫停。

面對(duì)當(dāng)下的困境，展望食品藥品監(jiān)管體制改革的未來(lái)，我們?nèi)詰?yīng)當(dāng)擺正心態(tài)，做好“改革的改革”。

改革的形式超越改革所設(shè)計(jì)的內(nèi)容

食品藥品監(jiān)管體制改革內(nèi)容的主要問(wèn)題并沒(méi)有變化，加強(qiáng)食藥監(jiān)管不僅是此次國(guó)務(wù)院改革的初衷，同時(shí)也應(yīng)是地方食藥監(jiān)管改革重中之重。改革的確也應(yīng)該因地制宜，采取多種改革形式，不過(guò)，對(duì)于改革內(nèi)容與形式，從中央到地方，各級(jí)政府都應(yīng)做全面系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，始終抓住改革的主要內(nèi)容不放松，無(wú)論何時(shí)何地何種方式，改革的形式都要緊跟內(nèi)容。從食品藥品監(jiān)管體制改革主要內(nèi)容出發(fā)，就抓住了市場(chǎng)局模式改革問(wèn)題的主要方面。當(dāng)前，考慮到食品安全的嚴(yán)峻形勢(shì)，無(wú)論作為改革動(dòng)因還是改革目的，食藥監(jiān)督與管理在與工商、質(zhì)檢整合后仍應(yīng)作為重點(diǎn)工作來(lái)抓，對(duì)它的特殊性也必須有明確而深刻的認(rèn)識(shí)。

清華大學(xué)公共管理學(xué)院葉嵐博士的研究指出：“綜觀各國(guó)，市場(chǎng)監(jiān)管體系可以統(tǒng)一，但食品藥品監(jiān)管一直是典型的專項(xiàng)職能，很少被合并和切割。如美國(guó)，有專門的食品藥品監(jiān)管局（FDA），也有監(jiān)管一般市場(chǎng)秩序的聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC）。而英國(guó)則專設(shè)藥品和健康產(chǎn)品管理局（MHRA）；日本則由厚生勞動(dòng)省監(jiān)管除農(nóng)產(chǎn)品之外的食品安全?！痹倏纯次覈?guó)的改革，食品藥品監(jiān)督與管理工作的特殊性、專業(yè)性和重要性在這次改革中并沒(méi)有為各地方政府所重視，改革的形式超越了改革所設(shè)計(jì)的內(nèi)容，這就導(dǎo)致了市場(chǎng)局模式改革后，政府食藥監(jiān)管能力不強(qiáng)反弱的問(wèn)題。

下一步改革將不會(huì)推倒重來(lái)

對(duì)于陷入困境的市場(chǎng)局模式，改革中途叫停的事情仍然會(huì)不斷發(fā)生，但這一切絕不是這場(chǎng)改革最終的結(jié)局。毫無(wú)疑問(wèn)，改革陷入了困境，方式方法出現(xiàn)了問(wèn)題，效果也不甚理想，這些都看似成為給予市場(chǎng)局模式“差評(píng)”的原因。但是，改革困境與方式選擇的問(wèn)題都不會(huì)影響到改革的根本方向，對(duì)于各地方市場(chǎng)局模式改革的實(shí)踐探索，還是需要一個(gè)客觀、積極的認(rèn)識(shí)與展望。

首先，食品藥品監(jiān)督管理工作將會(huì)重新成為地方政府工作重中之重。通過(guò)市場(chǎng)局模式改革及其困境，各級(jí)政府對(duì)食品安全問(wèn)題的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、艱巨性將有一個(gè)更為清晰的認(rèn)識(shí)。國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉指出，“市場(chǎng)監(jiān)管的對(duì)象是各類市場(chǎng)主體的交易行為，目的是維護(hù)市場(chǎng)秩序；食藥監(jiān)管的對(duì)象是特定產(chǎn)品的質(zhì)量安全，屬于公共安全范疇，兩者的定位截然不同?！痹谑袌?chǎng)局模式下，相對(duì)維護(hù)好食品藥品監(jiān)督管理工作的獨(dú)立地位，加強(qiáng)對(duì)食品藥品監(jiān)督工作的支持，將會(huì)成為下一階段改革的焦點(diǎn)。

其次，市場(chǎng)局模式改革的探索還將繼續(xù)，推倒重來(lái)并不現(xiàn)實(shí)。雖然市場(chǎng)局模式改革已陷入種種困境，改革方式方法受到多方非議，但經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)是并存的。在今后的改革中，被叫停的市場(chǎng)局模式改革將進(jìn)行部分調(diào)整與變革，比如加強(qiáng)食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力，給予市場(chǎng)局模式下的食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)更寬的執(zhí)法空間。調(diào)整與變革之后的市場(chǎng)局模式也將會(huì)在部分地區(qū)繼續(xù)推行，市場(chǎng)局模式的改革的切入點(diǎn)也將從整合機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向統(tǒng)一職能，并以此為抓手，以統(tǒng)一職能為基礎(chǔ)最終達(dá)到統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管的改革目的。同時(shí)，各地政府完全可以以本輪市場(chǎng)局模式改革為契機(jī)，對(duì)地方政府各監(jiān)管部門的職能進(jìn)行系統(tǒng)地梳理，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管的對(duì)象進(jìn)行細(xì)化分類，到底哪些屬于普通市場(chǎng)秩序的監(jiān)管，哪些又屬于關(guān)乎公共衛(wèi)生安全的重點(diǎn)對(duì)象，爭(zhēng)取進(jìn)行一次到位的科學(xué)分類，避免一個(gè)問(wèn)題的重復(fù)改革。

再次，我國(guó)食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)仍將在各地進(jìn)行多元化探索。市場(chǎng)局模式改革僅僅是國(guó)務(wù)院提出的推進(jìn)食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)改革的一種探索，其“三合一”、“四合一”乃至“五合一”模式是否合理、是否適用于各地方政府，仍需要時(shí)間的檢驗(yàn)。對(duì)于不同地區(qū)的不同情況，中央政府會(huì)給予改革的充分耐心，對(duì)各地不同改革舉措是否成功不會(huì)即刻拍板。尤其對(duì)于改革進(jìn)程頗為不順的食品藥品監(jiān)管體系建設(shè)領(lǐng)域，中央政府仍然會(huì)堅(jiān)持下放更多財(cái)權(quán)事權(quán)，給予地方更大改革空間。此外，在全球化食品安全錯(cuò)綜復(fù)雜的今天，沒(méi)有任何一個(gè)部門有能力獨(dú)立應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，我國(guó)今后食藥監(jiān)管體系的改革必然要求和重點(diǎn)關(guān)注各職能部門、各級(jí)政府的協(xié)同努力，推動(dòng)監(jiān)管體系多元化的改革發(fā)展，在市場(chǎng)局模式外可以另尋良途。

所以，面對(duì)當(dāng)下的困境，展望食品藥品監(jiān)管體制改革的未來(lái)，我們?nèi)詰?yīng)當(dāng)擺正心態(tài)，做好“改革的改革”。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)注意以下幾點(diǎn)：一是要將改革重點(diǎn)從機(jī)構(gòu)整合轉(zhuǎn)向隊(duì)伍建設(shè)上來(lái)，人才是一切改革的根本動(dòng)力，抓住食品藥品監(jiān)管人才建設(shè)，提高食品藥品監(jiān)管隊(duì)伍素質(zhì)，才真正抓住了改革的核心；二是要在改革方式方法上力求科學(xué)決策，以改革根本目的為指導(dǎo)，處理好精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與強(qiáng)化食藥監(jiān)管兩方面改革間的內(nèi)在關(guān)系，避免“為改革而改革”的方向錯(cuò)誤；三是要善于抓住改革重點(diǎn)，要在改革的設(shè)計(jì)中抓住矛盾的主要方面，以食品藥品監(jiān)督管理體制改革為抓手，帶動(dòng)市場(chǎng)局模式改革的整體推進(jìn)，切忌舍本求末。

（作者為國(guó)家行政學(xué)院博士研究生）