法治要“精耕細作”

■本刊記者 王運寶 付倩倩

“頂層設(shè)計一定要落地生根”

《決策》：法治政府建設(shè)，基層推動和落實是很重要的一個環(huán)節(jié)。目前，基層的法治政府建設(shè)存在哪些制約和問題？

焦鳳君：縣一級的法制機構(gòu)還很薄弱，存在很多問題?；鶎臃ㄖ茩C構(gòu)往往財力不足、活力匱乏。供給和需求是相對應(yīng)的，在一些地方，相關(guān)法制工作很少，行政復(fù)議案件也不多，這樣一來，領(lǐng)導(dǎo)就沒有法制工作的需求，所以不可能重視。需求不旺盛，供給肯定也會越來越弱，造成基層政府法治建設(shè)還比較困難，形成非良性循環(huán)的局面。

另外，考核機制和監(jiān)督機制不完善，導(dǎo)致行政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的積極性不高。部分基層政府還存在用非法治手段追求短期政績。有一些地方政府，為了招商引資，擅自出臺所謂的優(yōu)惠政策，甚至違反國家規(guī)定，實踐中難以兌現(xiàn)承諾，造成政府信用嚴重受損；有的隨意減免應(yīng)收稅費，政府財政收益流失。

有的基層領(lǐng)導(dǎo)為防止被一票否決，而不惜采取一些不合法的手段。實際工作中有的地方把一票否決的范圍不適當擴大，有的部門因為一票否決的壓力，工作存在過火和違法的現(xiàn)象，對依法行政形成嚴重沖擊，一票否決的做法與依法行政的原則和要求不相符合。

對話嘉賓

焦鳳君

安徽省法制辦依法行政指導(dǎo)處處長

吳昌文

合肥市法制辦副主任

張文軍

含山縣政府辦副主任、法制辦主任

程雁雷

安徽大學(xué)法學(xué)院院長

陳宏光

安徽大學(xué)法學(xué)院教授

方愛國

安徽致遠律師事務(wù)所主任律師

張勁

安徽安泰達律師事務(wù)所合伙人律師

張文軍：在我們基層看來，頂層設(shè)計一定要落地生根，看得見摸得著。依法治國戰(zhàn)略的貫徹，需要一系列配套機制和措施來保障，這是很重要的一個層面。

在縣一級政府工作人員中，學(xué)法律專業(yè)的干部占比不高。政策制定了，決定性因素就是干部，干部的法律素養(yǎng)對推進依法行政是很關(guān)鍵的一個問題。

再一個是縣級政府法制機構(gòu)的問題，干事情一定要有人。在市一級，法制機構(gòu)是人員獨立、工作獨立、經(jīng)費保障獨立。到了縣級法制辦，這種薄弱現(xiàn)象就非常突出了。

方愛國：地方政府的法治思維還存在一定的欠缺，這是很關(guān)鍵的。出了問題，不是按照法律的框架來處理，很可能是按照以往的經(jīng)驗來化解。作為律師，我對這一點感觸比較深。

舉一個簡單的例子，一個單位遇到一起突發(fā)事件，有些地方領(lǐng)導(dǎo)的想法就是，無論是什么原因，用什么方式，只要把問題處理好就行，這就不是用法治思維處理問題。正確的做法應(yīng)該是找到法律依據(jù)，然后來判斷這個單位承擔什么責任，是不是真的有責任。

《決策》：目前，很多地方都在自發(fā)自覺地探索法治政府建設(shè)的路徑，這其中有哪些亮點？

吳昌文：在合肥市，最近創(chuàng)新點很多。比如，行政處罰案件的群眾公議制度，形成了一個倒逼機制。執(zhí)法人員面對的是一個“法庭”，對執(zhí)法進行考量，執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力得到了極大提高。

執(zhí)法是政府的門面，是依法行政的最前沿，執(zhí)法不公或違法執(zhí)法造成的影響最惡劣。很多處罰的自由裁量權(quán)太大，我們把它比喻成一個橡皮筋，想怎么拉就怎么拉。合肥現(xiàn)在把它分成十個等級，按照違法事實、造成的后果進行劃分，在這個小格子里進行處罰，等于把橡皮筋換成了標有刻度的鋼尺，這就是自由裁量權(quán)基準制度。

再有，合肥創(chuàng)新的公務(wù)員轉(zhuǎn)任交流、公共資源交易、行政執(zhí)法權(quán)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，都已經(jīng)實現(xiàn)了制度化、規(guī)范化、法律化。下一步，合肥還將加強行政復(fù)議委員會試點，推進政府法律顧問向開發(fā)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的全覆蓋，以及推行規(guī)范性文件的“三統(tǒng)一”制度，從2015年1月1日開始，統(tǒng)一登記、統(tǒng)一編號、統(tǒng)一公布。

“法治政府與法治社會是互動的”

《決策》：“信訪不信法”在有些地方似乎成了民間信條，您怎樣看待信訪制度與法治政府建設(shè)的關(guān)系？

程雁雷：我認為法治思維很重要，什么時候政府領(lǐng)導(dǎo)和工作人員內(nèi)心真正敬畏法、尊重法，法治政府才有希望。

信訪在歷史上是起到過積極作用的，但因為國家對信訪制度的重視和老百姓對信訪結(jié)果的過多期待，這個制度在一定程度上出現(xiàn)了異化。信訪是表達訴求的一種渠道，是調(diào)解矛盾糾紛的一種方式，但它不可能代替法治。

焦鳳君：各級黨委要依法執(zhí)政，各級政府要依法行政，老百姓要依法辦事。我在縣里掛職時，也參加過接訪，很多跟政府沒有任何關(guān)系的事情，最后都是政府兜底。歸根結(jié)底，還是信訪一票否決造成的。法治政府和法治社會是互動的，群眾不信法，政府也很難。辦事要依法、解決問題用法、化解矛盾靠法，這是一個相互促進的過程。

《決策》：行政復(fù)議和行政訴訟在法治政府建設(shè)中，應(yīng)當發(fā)揮什么樣的作用？

陳宏光：行政復(fù)議意義重大，它是上級對下級的監(jiān)督，相當于自我糾錯，可以撤銷其原有決定。如果這個糾紛還無法解決，可以轉(zhuǎn)到行政訴訟上，這就是我們說的法律監(jiān)督。行政復(fù)議應(yīng)該是解決社會矛盾的一個主渠道，這個方式方便老百姓，不收費，而且必須有一個書面結(jié)果，很受老百姓歡迎。

方愛國：根據(jù)數(shù)據(jù)來看，近年來全國法院的民事案件量上升的非常多，但真正的行政案件上升是緩慢的。如果民告官的案件有效合理的上升，實際上對法治政府建設(shè)也是一種促進，對依法行政向前邁進也是一個助推器。

如果行政訴訟都能真正做到客觀公正，將大大推動法治政府建設(shè)。

目前來講，行政訴訟類的案子辦起來還是比較難的，因為立案難，審判難，執(zhí)行難。往往律師自身也受到很大壓力，會有各個方面的人和關(guān)系打電話說情。

新的《行政訴訟法》明年5月1日施行，修改后增加了很多進步的東西，有很多亮點。實際上，如果行政訴訟都能真正做到客觀公正，將大大推動法治政府建設(shè)。

張勁：依法行政開展得好不好，應(yīng)該從是否更好地保障公民合法權(quán)利的角度來考量。保障公民的合法權(quán)利，不僅要有實體法的保障，更重要的是要保障訴訟權(quán)利。要想推進依法行政，完善行政訴訟制度，保障行政相對人在行政訴訟中的合法權(quán)利應(yīng)該是依法行政的重中之重。否則，不從“民”的角度談依法行政，談建設(shè)法治政府，是本末倒置。

“法治指揮棒要高高舉起”

《決策》：考核指標體系是法治政府建設(shè)中不容忽視的組成部分，這方面的工作未來有什么值得期待的地方？

程雁雷：四中全會提出，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容、納入政績考核指標體系，把能不能遵守法律、依法辦事作為考察干部重要內(nèi)容。下一步就是要建立一套科學(xué)完整的、可量化、可操作的體系。

吳昌文：現(xiàn)在，依法行政在合肥干部的政績考核中占5分，以后還將增加分值。法治跟干部的政績掛鉤，就是法治意識素養(yǎng)高、依法辦事能力強的干部在同等條件下要優(yōu)先提拔使用。四中全會之所以做這樣的要求，是因為現(xiàn)在法治建設(shè)很重要，但問題很多，很薄弱。地方上很多領(lǐng)導(dǎo)干部把法治喊在嘴上、貼在墻上，沒有真正抓在手上。所以，今后一定要把指揮棒高高舉起，如果我們對領(lǐng)導(dǎo)干部的指揮棒不做一些改變，沒有硬考核、硬指標，法治不可能真正抓起來。

《決策》：在下一步推進法治政府建設(shè)進程中，如何創(chuàng)新考核，以及強化對行政工作人員的培訓(xùn)等？

吳昌文：法治的要求講究依據(jù)的合法性、程序的規(guī)范性、方法的適當性、過程的透明性、結(jié)果的公正性，如何把法治的要求與衡量干部的政績考核統(tǒng)一起來，是面臨的新課題?？陀^上說，追求GDP是發(fā)展，踐行法治是為了更好地發(fā)展，不要法治的GDP就不是發(fā)展。合肥正在研究制定《合肥市法治政府建設(shè)指標體系》和考核標準，擬定基本建成法治政府的路線圖和時間表。

張文軍：應(yīng)該建立一個長期的、常態(tài)化的、落地的培訓(xùn)制度，包括新入職的、調(diào)任的公務(wù)人員在內(nèi)，有一個整體性的法治培訓(xùn)，而不可以是碎片化的、支離破碎的。在公務(wù)員任職期間，每年都要有相應(yīng)的法治課程。在公務(wù)員的晉升過程中，應(yīng)該充分體現(xiàn)對他們的法治意識、運用法治方式解決問題能力的考察。在這方面有突出表現(xiàn)，可以作為提拔的條件。只有將法治引入領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核和選拔任用標準之中，并且占有很大分值，才能讓法治思維、法治意識成為領(lǐng)導(dǎo)干部處理問題時的一個價值選擇。