順德大部制改革五年觀察

■張艷青 劉建茂

廣東佛山的順德區(qū)，是改革前沿中的前沿。2009年9月，順德秉承大膽創(chuàng)新、先行先試的精神，在縣區(qū)層面率先開展大部門制改革，取得了被稱為“石破天驚”的重大突破。時任廣東省委書記汪洋認為，這項改革“如果搞成功了，對廣東省下一步的改革有推動，對全國都有意義”。

2014年10月，廣東省機構編制委員會正式批復《順德區(qū)人民政府職能轉變和機構改革方案》，同意順德進一步完善大部制改革，全面深化綜合改革，推進地區(qū)治理體系和治理能力現代化。

在經歷了數輪延續(xù)性補充調整之后，順德大部制改革效果如何？經驗為何？未來發(fā)展趨向樂觀否？這都是擺在我們面前的亟待回答的問題。

三輪大調整

2009年9月，根據廣東省委省政府批復的《佛山市順德區(qū)黨政機構改革方案》，順德全區(qū)原有41個黨政機構，按照發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設、社會管理、經濟建設、市場監(jiān)管、群團工作、政務監(jiān)察等職能“合并同類項”，職能重疊、相近的黨政部門合署辦公，最終精簡為16個，其中：黨的部門6個，包括黨委辦公室、紀檢委、政法委、宣傳部、組織部、社會工作部；政府部門10個，包括發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計局、經濟促進局、教育局等。如新設立的市場安全局，原政府8個監(jiān)管市場和安全的部門被整合為1個包括工商、質檢中央垂直管理的部門，其精簡幅度接近三分之二。

2014年3月，佛山市順德區(qū)新增設區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局和農業(yè)局，順德區(qū)大部門制設置增加為18個。其中，區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局將與市場安全監(jiān)管局合署辦公，并調整相關部門職能配置，強化政府的社會管理和公共服務職能。食品藥品監(jiān)督管理局加掛順德區(qū)食品安全委員會辦公室牌子，整合食品安全監(jiān)管和藥品管理職能和機構，負責對全區(qū)食品藥品實行集中統(tǒng)一監(jiān)管，加快形成全區(qū)一體化、系統(tǒng)化、高效率的“大市場”監(jiān)管體系。

在當下的中國縣域實行大部制改革沒有先例，順德一直處于先行先試的改革前沿。

2014年10月，經廣東省機構編制委員會同意，順德進一步完善大部制改革。根據《方案》要求，對順德政府部門作出調整，大部門設置維持在18個，其中新組建部門5個。此次主要調整包括，組建區(qū)監(jiān)察局、區(qū)審計局、區(qū)文化體育局、區(qū)外事僑務局、區(qū)民政和人力資源社會保障局，不再保留相應部門；另外區(qū)市場安全監(jiān)管局更名為區(qū)市場監(jiān)督管理局，區(qū)經濟和科技促進局加掛區(qū)旅游局牌子，區(qū)總工會、共青團、婦聯(lián)按各自章程獨立運作，由區(qū)委領導聯(lián)系。

5年來，伴隨著職能的調整，一些既有的黨政機構在機構名稱、機構職能等方面也有調整。按照改革方案，原區(qū)委社會工作部（區(qū)民政宗教和外事僑務局）的雙擁優(yōu)撫、民間組織、區(qū)劃地名、婚姻、收養(yǎng)登記職責，劃入區(qū)人力資源和社會保障局，部門名稱隨之更改為區(qū)民政和人力資源社會保障局。另外，區(qū)市場安全監(jiān)管局更名為區(qū)市場監(jiān)督管理局，區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局由與區(qū)市場安全監(jiān)管局合署辦公調整為在區(qū)市場監(jiān)督管理局加掛牌子。順德區(qū)文體旅游局更名為順德區(qū)文化體育局，其旅游管理職責劃入區(qū)經濟和科技促進局，并加掛順德區(qū)旅游局牌子。

成效與經驗

改革無止境，創(chuàng)新無止境。順德大部制改革一直在路上。

順德大部制改革實施5年來，伴隨著職能的調整，一些既有的黨政機構在機構名稱、機構職能等方面也有調整。

順德大部制改革，地方一把手是深入改革關鍵。順德大部制改革的5年，離不開一把手在全面深入改革中的關鍵作用。2009年順德大部制改革的實施，離不開時任區(qū)委書記劉海對改革的強力推動，如今劉海同志走上更加重要的領導崗位，現任中共江門市委書記；而在2014年初，現任順德區(qū)委書記梁維東在區(qū)委全會提出大部制回頭看。順德大部制改革，從改革火花的萌芽，到改革藍圖的繪制，再到改革藍圖付諸實施，離不開順德區(qū)委書記的功勞。

另一方面，遵循黨政聯(lián)動、政社同心的原則。順德大部制改革，根據職能相近的原則，合并同類項，將區(qū)政府辦公室與區(qū)委辦公室合署，監(jiān)察局與區(qū)紀律檢查委員會機關合署、司法局與區(qū)委政法委合署、文化體育局與區(qū)委宣傳部合署，外事僑務局與區(qū)委統(tǒng)部合署，使得順德改革體現黨政聯(lián)動特色。而《佛山市順德區(qū)黨政機構改革方案》與《順德區(qū)人民政府職能轉變和機構改革方案》的制定和出臺，不僅有來自政府部門的公務人員，還有來自國家行政學院、中山大學等“智庫”的專家學者，方案的形成借用外部智力，通過思想碰撞，不斷修改完善而成。

順德大部制改革，實質上是地方政府為履行市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能，而在機構設置上所做的一系列調整。順德區(qū)委、區(qū)政府屬于基層政府，基層政府最為緊要的職能是公共服務、市場監(jiān)管、社會管理、服務民生，不斷增強黨的執(zhí)政基礎。實施大部制改革的過程中，涉及調整的職能部門有農業(yè)局、民政局、人力資源和社會保障局、旅游局、市場監(jiān)管部門和審計局，它們大都是與城鄉(xiāng)居民生活、生產密切相關的局（室）。

在改革過程中，按照“同類合并、扁平管理、科學分權”的思路進行。順德在2009年先是大刀闊斧對順德原有的部門進行同類合并，將41個工作部門壓縮為16個；同時減少管理層次實現扁平化的管理；2014年的部門改革，更多顯示為在現有經驗和理論指導基礎對部門設置的科學調整，維持機構總數18個而對一些機構進行優(yōu)化設置和調整。改革機構容易，但想要改革得好則難。機構職能的科學調整需要通過現實來檢驗，所以說改革趨向為先易后難、逐步深入。

改革不僅要靠基層探索，更需要頂層設計的支持。由于我國是單一制的國家，中國政府間關系鮮明的“條塊體制”特征，個別地方政府組織架構的調整，必然帶來上下級政府之間部門相對應的脫節(jié)，出現了一些彼此不適應的情況。因此，需要加強大部門制的頂層設計，統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實；需要對實施大部門制的價值、目的、目標、路徑進行超前設計。然而，只有基層的“摸著石頭過河”，而沒有頂層設計的及時跟進，地方對大部門制的先行先試就可能會孤軍深入、孤立無援，先行探索最后也就可能會中斷。

值得一提的是，順德大部制改革，走出了人走政息、朝令夕改的怪圈。順德大部制改革，一路走來，關鍵在“一把手”，然而，卻又不完全依賴“一把手”。之所以說是關鍵，是因為順德大部制改革的助推器是黨委書記；之所以說不完全依賴“一把手”，是因為順德大部制改革已逐漸走上制度化的軌道，慢慢完善起來。

順德大部制改革自劉海啟動，到順德現任區(qū)委書記梁維東對順德大部制的逐漸完善，順德改革并沒有因為領導變更而中斷。再者是順德大部制改革實施幾年，已逐漸適應順德經濟社會發(fā)展，改革從外部力量驅動變?yōu)閮壬寗?，從當前順德對大部門的調整可以得出這個結論。最后，廣東省委省政府非常關心和支持順德大部制改革，使得順德大部制能夠不斷深入，逐漸走出了人走政息、朝令夕改怪圈，這是改革成功的一大“法寶”。

不足與缺陷

大部制改革的實質，就是要優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權既相互制約又相互協(xié)調的行政運行機制。嚴格績效管理，突出責任落實，確保權責一致。縱觀5年來順德大部制改革，實現了“小而美”，但偏離了“小而巧”的目標。順德區(qū)黨政職能部門通過合并同類項的原則，從41個到16個，到維持18個不變，達到了“小而美”，職能配置更加科學，但也存在著一些問題。

一是工作流程有缺陷。工作流程，包含內部和外部兩個流程。內部流程是指部門內部關系的自我協(xié)調，其設置是個可控變量。比如，職能部門有權限制定科學有效的流程圖。與之對比，外部流程是指部門外部關系的上下聯(lián)動，其設置是個不可控變量。比如，順德作為區(qū)級行政區(qū)劃，施行了大部制改革，若干職能相同或相近的部門合并，然而上一級政府職能部門沒有改，擺在面前的難題就是區(qū)政府的一個職能部門需要面對上一級政府若干個職能部門的工作量，也就是會出現“上面千條線、下面一根針”的情況。這些困難，單靠順德一己之力無法解決。如此一來，即便部門內部設置如何合理、運作如何高效順暢，對上對下還是要對接一大堆部門，效率很難提高。

二是法律銜接有盲區(qū)。順德大部制改革，存在法律盲區(qū)。順德雖然被賦予地級市權限，但涉及的相關土地審批權、行政許可權等有可能在省外的訴訟中成為證據；目前工商、質監(jiān)等方面使用的執(zhí)法程序均是對應國家總局制定的規(guī)章規(guī)定，各不相同，甚至沖突。另外，大部分部門立法只規(guī)定縣級以上行政主管部門行使相關的行政許可權和行政執(zhí)法權，直接承擔具體工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如使用相關權力卻無法可依。又如這次改革中，順德將地稅局由垂直管理調整為區(qū)政府管理，將區(qū)財政局、地稅局的職責整合組建了區(qū)財稅局。但由于財稅局不具備地方稅收執(zhí)法主體資格，最后只好保留地稅局，與財稅局合署辦公。

三是人力資源管理有漏洞。順德作為一個GDP超過1700億元、工業(yè)總產值超過4200億元的地區(qū)，區(qū)級行政機關編制10多年來一直維持在900多編制名額，已是十分精簡。大部制改革后，由于機構少了，編制總數不變、人員不降級，出現大量副職，導致干部的晉升空間相對收窄；再者即單個公務員的職責增多，事務要比從前繁忙了，這就面對如何調動公務人員積極性的問題。如果沒有操作性強的人力資源管理制度，將影響領導干部和政府公務員的士氣。

順德大部制改革的5年，離不開一把手在全面深入改革中的關鍵作用。

下一步如何推進

針對存在的問題，順德應從三方面應對：一是成立第三方專家咨詢委員會，積極引進外部智力，為部門職能流程設計和銜接流程設計出謀劃策。二是呼吁請廣東省人大常委會、省高級法院出臺制定地方性法規(guī)或有關決定，希望省政府出臺專項規(guī)章，為改革提供法制保障；三是堅持以人為本，激勵干部士氣，關鍵是創(chuàng)新組織人事制度，給予地方更大的探索空間和改革自主權。如，理順新組建的大部門尤其是由原省垂直管理單位和區(qū)屬單位合并而成的大部門的人員工資待遇問題，解決“同工不同酬”、“一區(qū)多制（工資）”、“一局多制（工資）”的現象。

順德大部制改革，符合國家行政管理體制改革方向，是一以貫之的、成功的改革。黨的十八屆三中全會報告指出“轉變政府職能必須深化機構改革。優(yōu)化政府機構設置、職能配置、工作流程，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的行政運行機制。統(tǒng)籌黨政群機構改革，理順部門職責關系。積極穩(wěn)妥實施大部門制?！表樀麓蟛恐聘母?，不僅鞏固了大部制的基本框架，進一步釋放大部制改革的化學效應，而且在推進職能整合融合、加快政府職能轉變、促進政社協(xié)同共治方面有實質性調整。

有人認為，順德這一輪大部制改革可能在走回頭路，削減的機構又重新設立，會不會是改革失敗的征兆。筆者認為，在當下的中國縣域實行大部制改革沒有先例，順德一直處于先行先試的改革前沿。改革是要摸著石頭、趟著石頭過河，即使有一些反復，從大部制改革的歷史長河來看，瑕疵也是來之不易的經驗。我們應該珍惜這些經驗，正是因為這些經驗，使得我們能夠在改革的道路上不斷向前進。

（作者為中央黨校博士研究生）