蘇格蘭獨(dú)立問題的歷史與未來

劉麗麗

(中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院,北京 100872)

英國是世界上最早的民族國家之一,近年來卻深受民族分離主義困擾。2012年10月15日,英國首相卡梅倫與蘇格蘭首席大臣薩蒙德簽署協(xié)議,同意2014年舉行蘇格蘭地區(qū)的獨(dú)立公投,這場險象環(huán)生的獨(dú)立公投,再次把英國推到分裂的邊緣①蘇格蘭此前共進(jìn)行過兩次公投,第一次是1979年3月,第二次是1997年9月。兩次公投的結(jié)果雖然都是沒有獨(dú)立,但是英國政府向蘇格蘭下放了更多的權(quán)力。。

一、大不列顛“民族國家”的建立及同化政策

與英格蘭合并之前,蘇格蘭是一個獨(dú)立王國,占有大不列顛島北方約1/3的土地面積。二者在種族上有一定差別:蘇格蘭人是凱爾特人的后裔,使用蓋爾語和低地蘇格蘭語,這兩種語言至今仍是蘇格蘭除英語之外的官方語言;而英格蘭人即所謂的“盎格魯-撒克遜人”則是日耳曼人的一支。

1.伴隨著歧視與同化的合并之路。合并之前,英格蘭一直試圖征服蘇格蘭,并在戰(zhàn)勝區(qū)實行了許多帶有歧視性的同化政策,引發(fā)了蘇格蘭不斷的反抗。17世紀(jì)初,由于王室子嗣危機(jī),客觀上形成“共主邦聯(lián)”,即一個國王同時統(tǒng)治英格蘭和蘇格蘭。后來的國王查理一世實行同化政策,引發(fā)蘇格蘭人起義,隨后又?jǐn)U展為英國革命。革命期間,克倫威爾曾擊潰蘇格蘭軍隊,企圖用軍事手段吞并蘇格蘭,但最終并未成功。

2.妥協(xié)之下建立的大不列顛王國。18世紀(jì)初,兩個王室再次面臨繼承人危機(jī),英格蘭再次提出“完全合并”蘇格蘭的提議,但遭到蘇格蘭的抵制。隨后英格蘭議會通過《外國人法案》,提出如果蘇格蘭不同意合并,將封鎖蘇格蘭的進(jìn)出口貿(mào)易。這無疑將極大影響蘇格蘭貴族的經(jīng)濟(jì)利益及其在英格蘭的投資安全,蘇格蘭正在經(jīng)受巴拿馬殖民計劃失敗而帶來的經(jīng)濟(jì)危機(jī),制裁與封鎖只能讓蘇格蘭經(jīng)濟(jì)雪上加霜,蘇格蘭貴族的態(tài)度悄然轉(zhuǎn)變,不斷妥協(xié),終于在1707年達(dá)成了《聯(lián)合法案》。在談判過程中,由于實力的差異,英格蘭掌握著談判的主動權(quán),強(qiáng)大的英格蘭的讓步是談判得以成功的重要基礎(chǔ),英格蘭的讓步使蘇格蘭不僅得到了大量經(jīng)濟(jì)實惠,而且其原有的宗教和法律制度都保持不變;蘇格蘭也做了讓步,放棄了政治獨(dú)立,同意與英格蘭合并。*王磊:《1707年英格蘭和蘇格蘭的合并及其啟示》,《世界民族》2007年第4期。至此,蘇格蘭與英格蘭合并為大不列顛王國,雙方的議會合二為一,但蘇格蘭仍保留自己的司法體系和宗教,這也成為后來蘇格蘭民族主義者要求獨(dú)立的重要基礎(chǔ)。

3.合并成就了強(qiáng)大的大不列顛王國。由于雙方合并主要采取上層貴族妥協(xié)的方式,大部分蘇格蘭民眾認(rèn)為貴族為了自身的安全與經(jīng)濟(jì)私利而傷害了王國的尊嚴(yán),從而進(jìn)行了持續(xù)的抗議,并爆發(fā)了一次大規(guī)模的起義,最后被政府殘酷鎮(zhèn)壓下去。此后,雖然蘇格蘭獨(dú)立呼聲從未停止,更為重要的是,隨著18世紀(jì)后英國海外殖民地的不斷擴(kuò)展,蘇格蘭也同時獲得了這些海外市場和殖民利益,這些都說明蘇格蘭放棄自己的政府而加入聯(lián)合王國很大程度上還是自愿的。*Whatley,C.A.,Scottish Society 1707-1830.Beyond Jaco-binism,Towards Industrialization,Manchester University Press,2000,P.49.蘇格蘭與英格蘭的合并最終壯大了國力,與此前并入英格蘭的威爾士以及此后加入的北愛爾蘭對外合稱為“聯(lián)合王國”。直到19世紀(jì)初期,都是蘇格蘭發(fā)展的輝煌時期。同樣,這種合并對英國的發(fā)展也有著十分重要的意義,英國真正意義上的對外擴(kuò)張與強(qiáng)大正是在合并之后實現(xiàn)的。

二、蘇格蘭自治空間不斷擴(kuò)大

隨著英國建立了強(qiáng)大的殖民帝國,淹沒了蘇格蘭民族主義的獨(dú)立呼聲。兩次世界大戰(zhàn)以后,世界格局發(fā)生變化,英國的殖民帝國開始瓦解,民族主義情緒和民族獨(dú)立呼聲隨之不斷高漲。對此,英國政府進(jìn)行相應(yīng)的民族政策調(diào)整,實行漸進(jìn)式“權(quán)力下放”,給予蘇格蘭更大的自治權(quán)利。

1.英國政府對蘇格蘭相對寬松的統(tǒng)治方式。從歷史上看,14世紀(jì)起,蘇格蘭就有自己的民族認(rèn)同感,盡管與英格蘭合并了,但仍舊保留自己相對獨(dú)立的司法體系和宗教信仰,保持文化傳統(tǒng)。自1885年開始,英國政府成立“蘇格蘭部”專門負(fù)責(zé)蘇格蘭事務(wù),后又將行政權(quán)力逐漸下放給該部門,初步形成了行政上的“權(quán)力下放”系統(tǒng)。20世紀(jì)初期,隨著大英帝國開始走下坡路,其在全球范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)影響力已不可同日而語,蘇格蘭對大不列顛的忠誠更加動搖,英格蘭與蘇格蘭之間的“婚約”好似也要走到盡頭。*Morley,David and Robins,Kevin,British Cultural Studies: Geography,Nationality and Identity,Oxford University Press Inc.,New York,2001,P.105.英國政府開始務(wù)實地進(jìn)行更進(jìn)一步的“權(quán)力下放”,即給地方某種形式的自治。1978年,英國意圖通過立法正式明確對蘇格蘭和威爾士的“權(quán)力下放”,雖然這項立法因未得到足夠的支持而失敗,但卻開啟了地方自治的先河。

2.蘇格蘭民族主義情緒被喚醒,自治權(quán)利空間不斷擴(kuò)大。一戰(zhàn)后,蘇格蘭民族黨成立,它的政治目標(biāo)就是爭取蘇格蘭的政治獨(dú)立。二戰(zhàn)后,蘇格蘭民眾的教育水平不斷提高,民族意識也隨之增強(qiáng),分離主義的呼聲逐漸高漲,在不斷進(jìn)行獨(dú)立運(yùn)動的過程中,蘇格蘭取得了發(fā)行獨(dú)立貨幣,使用當(dāng)?shù)孛褡逭Z言,擁有獨(dú)立司法和教育系統(tǒng)等權(quán)力,自治空間越來越大。2007年,蘇格蘭民族黨首次擊敗工黨,以一票的優(yōu)勢獲得了組閣權(quán),2010年就拋出了公投法案,但由于當(dāng)時該黨只是少數(shù)派政府,無力推動法案通過。2011年,蘇格蘭民族黨終于獲得了議會絕對多數(shù),其黨首薩蒙德隨即拋出了蘇格蘭獨(dú)立公投的施政目標(biāo)。

3.布萊爾政府上臺后,加大“權(quán)力下放”力度。1997年布萊爾所領(lǐng)導(dǎo)的工黨上臺執(zhí)政,強(qiáng)化了對蘇格蘭和威爾士的“放權(quán)政策”。正是在這種情況下,蘇格蘭民族黨在蘇格蘭議會中的席位不斷增多,并以獨(dú)立為借口向中央政府不斷要求擴(kuò)大權(quán)力,導(dǎo)致英國政府對蘇格蘭的控制越來越弱。布萊爾的改革使得蘇格蘭與英國政府之間的關(guān)系,由原來的地方與中央關(guān)系轉(zhuǎn)變成具有準(zhǔn)聯(lián)邦性質(zhì)的關(guān)系,除了外交、國防等領(lǐng)域,蘇格蘭地方政府完全負(fù)責(zé)地方事務(wù)。

持續(xù)性“權(quán)力下放”暫時緩解了地方的民族獨(dú)立主義所帶來的分裂壓力,但是距離蘇格蘭的獨(dú)立訴求還有很大差距,并沒有根本上解決蘇格蘭與中央政府之間的關(guān)系,反而使蘇格蘭的自治彈性越來越大,獨(dú)立呼聲也越來越高。

三、英國政治體制特點(diǎn)與傳統(tǒng)

英國政府之所以能夠不斷向蘇格蘭下放自治權(quán)力,甚至接受蘇格蘭的獨(dú)立公投請求,還與英國民主與法治傳統(tǒng),以及“重實利,輕形式”的務(wù)實傳統(tǒng)有關(guān),正如卡梅倫簽署協(xié)議后所講的那樣:“既然蘇格蘭人選擇了一個主張公投的政黨,我尊重他們的選擇,我們可以舉行一次合法公正的投票。”*《蘇格蘭獲準(zhǔn)2014年舉行獨(dú)立公投 多數(shù)民眾反對脫離英國》,2012年10月17日，http://www.chinadaily.com.cn/hqzx/2012-10/17/content-15822444.htm.

1.成熟的民主與法治傳統(tǒng)。受洛克思想影響,英國信奉“主權(quán)在民”,民主社會經(jīng)過長期磨合,面對爭議能夠做到有章可循、循序漸進(jìn),遵守約定俗成的慣例,從而避免激烈的革命。蘇格蘭民族黨接連在2007年和2011年的蘇格蘭議會選舉中贏得勝利,并取得了議會超過半數(shù)的席位,由此,該黨黨首薩蒙德2014年提出公投法案,是合乎議會政治程序的。盡管卡梅倫政府并不愿意看到蘇格蘭公投,也可以直接拒絕蘇格蘭議會的請求,但是考慮到民意,擔(dān)心拒絕可能會更加激發(fā)蘇格蘭的民族主義情緒,因此,英國政府表態(tài)“不會阻止蘇格蘭人民就獨(dú)立事宜舉行公投”并簽署了協(xié)議。*《英國政府將“不阻止”蘇格蘭進(jìn)行獨(dú)立公投》,2011年5月8日，http://www.chinanews.com/gj/2011/05-08/3024466.shtml.執(zhí)政的保守黨派雖然面臨著歐債危機(jī)等巨大考驗,但對于民主體制的程序性合法,仍然加以認(rèn)可,并沒有進(jìn)行強(qiáng)硬抵制與反對。

2.“重實利,輕形式”的務(wù)實傳統(tǒng)。英國擁有一貫的務(wù)實傳統(tǒng),在對外交往上表現(xiàn)出非常大的靈活性和適應(yīng)性。例如面對其殖民地印度的獨(dú)立運(yùn)動時,鑒于其不可逆轉(zhuǎn)性,英國并沒有動用大規(guī)模的軍事手段,而是提出“印巴分治”的方案,同意印度獨(dú)立。相比之下,其鄰國法國就曾動用軍事力量，在殖民地越南付出了近十年的戰(zhàn)爭代價。英國在殖民地還經(jīng)常采取“因俗而治”的治理策略,對于當(dāng)?shù)孛褡宓恼Z言、宗教、文化、習(xí)俗等不涉及核心利益的問題充分尊重,不進(jìn)行強(qiáng)制清洗與教化。在蘇格蘭獨(dú)立公投問題上,盡管英國政府非常不希望國家分裂,但是經(jīng)過多個回合的協(xié)商,卡梅倫最終還是同意2014年公投的方案,這同樣也是出于“兩害相權(quán)取其輕”的現(xiàn)實利益考慮。首先,從歷史上看,早在1977年,蘇格蘭就曾經(jīng)進(jìn)行過公投,當(dāng)真正將權(quán)力交給蘇格蘭人民的時候,出于現(xiàn)實利益的考慮,多數(shù)人還是最終投下了反對票;同時,從現(xiàn)實角度看,獨(dú)立公投之前多家民調(diào)機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)都顯示蘇格蘭支持獨(dú)立的人數(shù)并不占優(yōu)勢,英國政府相信強(qiáng)大的歷史向心力以及留在聯(lián)合王國之內(nèi)的種種現(xiàn)實利益仍然將會促使多數(shù)蘇格蘭人民投下反對獨(dú)立的一票。此外,英國政府還設(shè)置了一些投票的門檻*英國政府要求,蘇格蘭531萬人口的投票人數(shù)必須達(dá)到40%以上,也就是必須有214萬的投票人才有效,而且在投票人中要達(dá)到50%以上的贊成票才可能成功獨(dú)立。同時,英國政府還要求16歲以上的蘇格蘭公民即有投票資格,這也是基于對青少年也許并不關(guān)心政治的預(yù)判做出的規(guī)定,但事實證明,這是一項失誤的判斷,恰恰是這些青年人更希望改變,更容易受到民族黨對獨(dú)立前景描述的誘惑。這也是導(dǎo)致這次獨(dú)立公投過程中,結(jié)果一再膠著的主要原因之一。,在技術(shù)上對獨(dú)立公投的結(jié)果進(jìn)行影響。

四、政府同意公投的背后

無論出于怎樣的考慮,卡梅倫政府之所以同意蘇格蘭2014年舉行獨(dú)立公投,除了受到了民主、法治等傳統(tǒng)的壓力之外,還有著更為現(xiàn)實的利益考量。

1.經(jīng)濟(jì)利益:仍需權(quán)衡北海油田利益。上個世紀(jì)70年代開始,位于蘇格蘭海域的北海油田開發(fā)給蘇格蘭帶來了巨大的經(jīng)濟(jì)利益,使得蘇格蘭的獨(dú)立情緒更為高漲。2012年初,英國油氣行業(yè)協(xié)會公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示,迄今為止,以北海為主的英國大陸架油氣產(chǎn)區(qū)累計產(chǎn)量已經(jīng)突破400億桶當(dāng)量,共吸引投資4680億英鎊,1980年至今已經(jīng)為英國政府創(chuàng)收1660億英鎊,并預(yù)計未來30年,北海地區(qū)仍有140億桶至240億桶油當(dāng)量的可采油氣資源。*于歡:《蘇格蘭獨(dú)立公投引發(fā)北海油氣暗戰(zhàn)》,《中國能源報》2012年2月6日。因此,蘇格蘭民族黨認(rèn)為英國政府掌控油田使蘇格蘭利益受損,要求收回90%的北海油田收益。薩蒙德稱,倫敦的財力很大程度上依靠北海油氣田,一旦獲得獨(dú)立財政權(quán),充分利用北海油田收益的蘇格蘭會成為世界上最富有的國家之一。*曲兵:《蘇格蘭獨(dú)立公投背后的博弈》,《國際研究參考》2013年第一期。蘇格蘭民族黨黨魁薩蒙德指出,“獨(dú)立將給予我們諸如公司所得稅、酒類消費(fèi)稅等政策工具,我們可利用這些工具來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇并改善人民生活”。但蘇格蘭民族黨一直回避的問題是,一旦脫離英國,蘇格蘭將面臨其他經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題,從數(shù)據(jù)上分析,2004到2005年蘇格蘭的財政赤字是110億英鎊,而同期的北海石油收入是52億,顯然入不敷出。*朱焱:《蘇格蘭自治研究》,《國際論壇》2010年第3期。其他還有諸如失去中央政府的財稅減免優(yōu)惠與補(bǔ)貼,公共福利的投入,并且老百姓還要交更多的稅以維護(hù)軍隊、外交等開支,屆時蘇格蘭人民在石油資源上的收益必將被其他政府開支所稀釋,況且油氣資源還是一個逐漸走向衰竭的資源,這些都涉及到蘇格蘭人的具體利益。由此,英國政府判斷蘇格蘭人出于長遠(yuǎn)利益考慮,在面臨歐債危機(jī)的窘境下,仍然不愿意脫離英國而獨(dú)立支撐經(jīng)濟(jì)寒冬。

2.黨派利益:蘇格蘭民族黨力量尚弱。目前,雖然蘇格蘭圍繞獨(dú)立問題的正反兩方看似勢均力敵,但實際上蘇格蘭民族黨的支持力量還比較小。在蘇格蘭自治與民族獨(dú)立問題上,究竟是民族大義,還是蘇格蘭民族黨的政治需要,這一點(diǎn)值得關(guān)注。按照建構(gòu)主義的理論,民族利益是一個可塑的概念,政黨出于自身利益需要制造利己的利益概念,民族黨就是人為制造了“獨(dú)立”的歷史記憶。實際上,早在300年前,聯(lián)合王國已經(jīng)造就你中有我的現(xiàn)實,我們相信,如果沒有政治利益,蘇格蘭民族黨一定不會挑起遙遠(yuǎn)的民族恩怨記憶,動員自己的選民獨(dú)立。最直接的證明就是,蘇格蘭民族黨發(fā)出獨(dú)立公投的信號后,很容易就成為選舉的焦點(diǎn),吸引了選民的注意,這對于蘇格蘭民族黨來說,是可以利用的選舉工具。*Andrew Black,Q&A:Independence Referendum,http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk-news/scotland/8235428.stm.

3.歷史傳統(tǒng):英格蘭和蘇格蘭關(guān)系密切。在當(dāng)前的條件下,分裂對英國的各個成員都沒有好處,只會使一個大國淪為小國,在國際社會上的聲音減弱,發(fā)展空間變得更加逼仄。英聯(lián)邦5500萬的總?cè)丝谥?蘇格蘭人只占500多萬,由于歷史融合,一半的蘇格蘭人都散居在英格蘭及其他地區(qū)。蘇格蘭的精英階層與英格蘭的關(guān)系也非常密切,前首相布萊爾、布朗等人均為蘇格蘭人,包括民族精英在內(nèi)的大部分蘇格蘭人都不支持獨(dú)立。

4.“自治”空間:蘇格蘭不必追求極端獨(dú)立。蘇格蘭在英國政府屢次權(quán)力下放過程中,已獲得相當(dāng)大的自治權(quán)力,除了外交和軍隊外,幾乎可以掌握一切自身事務(wù)。當(dāng)今世界,“自治”越來越成為各國處理民族問題的普遍選擇,很多國家都實行了不同類型的自治,雖然此次獨(dú)立公投并沒有成功,但蘇格蘭將獲得更多自主權(quán),這對蘇格蘭來說,也是另一種成功。

五、蘇格蘭未來命運(yùn)的走向與啟示

獨(dú)立公投之前,卡梅倫一再強(qiáng)調(diào)蘇格蘭與英國團(tuán)結(jié)在一起的重要性:“英國只有團(tuán)結(jié)在一起才會更強(qiáng)大,經(jīng)濟(jì)才會更繁榮”。獨(dú)立公投之后,卡梅倫也激動得一再哽咽:“我想對支持團(tuán)結(jié)的人民表示感謝——感謝你們展示出我們國家團(tuán)結(jié)起來才能更好的事實?！碑吘?整個英國仍受歐債危機(jī)困擾,蘇格蘭難以獨(dú)立應(yīng)對,仍需要依賴英國政府的經(jīng)濟(jì)支持,況且蘇格蘭已經(jīng)享受了事實上的自治權(quán)力,所謂“獨(dú)立”實際上只是一種對民族心理的滿足。盡管如此,我們還是不能忽視這種公投機(jī)制啟動后的潛在隱患。公投有可能產(chǎn)生連鎖效應(yīng),即便今年獨(dú)立公投失敗,卻不能避免蘇格蘭將來會在更成熟的時機(jī),再次提出獨(dú)立公投的要求。同時,如果北愛爾蘭或者威爾士地方政府也紛紛效仿,將使大不列顛聯(lián)合王國遭受難以存續(xù)的打擊。

透視英國各部分之間的關(guān)系,英國開創(chuàng)了一個現(xiàn)代國家形式,既不是傳統(tǒng)的單一制國家,也不是真正的聯(lián)邦國家,而是介于兩者之間的一種準(zhǔn)聯(lián)邦關(guān)系:英國中央政府給予蘇格蘭地方政府彈性非常大的自治空間,甚至擁有決定能否獨(dú)立的權(quán)力。因此,英國在處理蘇格蘭獨(dú)立問題上的態(tài)度,也給我們一些啟示。

首先,民族國家已成歷史,多民族國家早已是普遍現(xiàn)象。從時代發(fā)展趨勢來看,片面單純強(qiáng)調(diào)民族國家概念不僅早已過時,效果上也容易導(dǎo)致民粹主義,甚至引發(fā)動亂。希特勒所發(fā)動的第二次世界大戰(zhàn)就有民族主義的陰影。因此,應(yīng)堅持多民族國家的建國理念,各個民族的和睦相處、和諧共贏才是世界發(fā)展的必然趨勢。

其次,捍衛(wèi)多民族國家,關(guān)鍵是對多元的包容。多民族國家成功的關(guān)鍵是要讓少數(shù)民族享有充分尊嚴(yán),享受發(fā)展空間,享受發(fā)展成果,對于不同民族的差異性抱有“宜疏不宜堵”的態(tài)度。在一定程度上,可以允許存在“特殊公民”,例如加拿大、意大利等歐美國家在少數(shù)民族聚居區(qū)實施包容性很強(qiáng)的民族政策,使其對國家具有高度認(rèn)同感,即便有公投的提議也得不到當(dāng)?shù)孛癖姷闹С帧?/p>

第三,民族政策是動態(tài)的,要做到與時俱進(jìn)。歷史經(jīng)驗告訴我們,凡是成功的民族政策,往往都是動態(tài)的、與時俱進(jìn)的。近年來,英國政府一直受到蘇格蘭、北愛爾蘭等獨(dú)立問題的困擾,但卻一直沒有分裂解體,正是英國因時、因地不斷調(diào)整相應(yīng)政策的結(jié)果。