航空碳稅爭(zhēng)議及我國(guó)的應(yīng)對(duì)*1

唐 釗，喬 剛

(1.湖南商學(xué)院 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205；2.西南政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶 400031)

一

近年來(lái)，航空碳排放增長(zhǎng)十分迅速，其年均增長(zhǎng)速度居各行業(yè)之首。航空業(yè)二氧化碳排放量已約占全球二氧化碳排放量的3%。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，航空業(yè)二氧化碳排放將占總排放的20%～41%。[1]72-78另外，盡管目前航空二氧化碳排放量遠(yuǎn)低于道路運(yùn)輸二氧化碳排放量，但前者具有更大危害性(因?yàn)轱w行器直接將溫室氣體排放到對(duì)流層上部和平流層)。歐盟認(rèn)為，航空業(yè)的發(fā)展將會(huì)影響其他部門(mén)減排的效果，并且會(huì)使歐盟到2020年的減排目標(biāo)難以達(dá)成。[2]103-110在減排的名義下，歐洲議會(huì)決定將航空業(yè)納入歐盟碳交易體系。2006年底，歐委會(huì)提議將航空碳稅納入有關(guān)溫室氣體排放權(quán)交易的立法，但當(dāng)時(shí)此建議并未被采納。2008年，歐洲議會(huì)通過(guò)新法案，決定將航空業(yè)納入歐盟碳排放交易體系，并對(duì)征收航空碳稅做了較為明確的規(guī)定。根據(jù)該法案，從2012年開(kāi)始，各航空公司的飛機(jī)只要在歐盟境內(nèi)起降，就必須為超過(guò)免費(fèi)配額的碳排放支付一筆費(fèi)用，即所謂航空碳稅。[3]61歐盟“航空碳稅”其實(shí)不是真正意義上的碳稅，它是以“總量與交易”為原則而建立的排放權(quán)交易體系中的一種碳排放權(quán)交易配額。歐盟2008/101/EC指令規(guī)定：2012年到達(dá)或者離開(kāi)歐盟成員國(guó)境內(nèi)的所有商業(yè)航班碳排放份額為歷史排放基準(zhǔn)的97%，2013年至2020年，每年的碳排放份額減到歷史排放基準(zhǔn)的95%；配額分配形式主要采取免費(fèi)分配與拍賣兩種；航空碳排放執(zhí)行機(jī)制須遵循歐盟排放交易體系執(zhí)行機(jī)制，其具體流程主要包括監(jiān)測(cè)、核證和懲罰等步驟。[4]

2008年下半年以來(lái)，歐洲經(jīng)濟(jì)持續(xù)不景氣，制造業(yè)始終在低谷徘徊，企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)減少。受全球金融危機(jī)的沖擊，在配額分配和交易計(jì)劃中占大多數(shù)的能源行業(yè)、鋼鐵行業(yè)和水泥行業(yè)實(shí)際二氧化碳排放比原來(lái)預(yù)測(cè)的排放量要低很多。因此，他們擁有了多余的碳排放配額。大量配額“積存”在碳排放交易體系中，導(dǎo)致碳排放配額價(jià)格大跌。碳價(jià)格走低無(wú)法激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行研發(fā)和采用新的減排技術(shù)。鑒于航空碳排放的快速增長(zhǎng)，航空業(yè)可望成為碳市場(chǎng)上僅次于電力行業(yè)的第二大買家。于是，歐盟借《京都議定書(shū)》第一承諾期到期的良機(jī)將航空碳排放納入歐盟碳交易體系，希望能扭轉(zhuǎn)碳價(jià)格的頹勢(shì)，增加財(cái)政收入，也可將其碳排放交易體系推向全球，搶占低碳經(jīng)濟(jì)的制高點(diǎn)。

對(duì)于歐盟單邊強(qiáng)推航空碳稅的做法，中、美、俄、印等國(guó)家強(qiáng)烈反對(duì)。國(guó)際有關(guān)組織也作了諸多分析。國(guó)際反歐盟航空碳稅計(jì)劃的壓力不斷增強(qiáng)。歐盟中一些國(guó)家(如德、法、英、西)也表示不宜強(qiáng)制采取單邊措施。隨后，歐盟決定暫時(shí)停止施行對(duì)域外航空公司進(jìn)出歐盟的民用航班征收碳排放稅的措施，征收方案納入多邊談判。

2013年6月，國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)提出的“各航空公司為自己的排放負(fù)責(zé)”的碳中和方案獲得通過(guò)。同時(shí)，國(guó)際航協(xié)還提出建立一個(gè)單一、全球性機(jī)制。2013年10月，國(guó)際民用航空組織通過(guò)決議，批準(zhǔn)制定一項(xiàng)旨在減少全球航空業(yè)碳排放的市場(chǎng)機(jī)制(這項(xiàng)機(jī)制要求全球各家航空公司為航班排放的二氧化碳買單，具體方案定在2016年出臺(tái)，2020年開(kāi)始實(shí)施)，同時(shí)否決了歐盟要求單方面征收航空碳稅的提案。國(guó)際民航組織將與國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)一起制定碳排放市場(chǎng)機(jī)制的具體方案，包括技術(shù)與操作層面措施。國(guó)際民航組織將考慮是否設(shè)立碳稅和碳交易體系。航空碳稅爭(zhēng)端似乎暫時(shí)告一段落，但未來(lái)的全球航空業(yè)碳排放市場(chǎng)會(huì)否將國(guó)內(nèi)航空也納入，發(fā)展中國(guó)家關(guān)心的共同而有區(qū)別責(zé)任原則能否得到落實(shí)，碳稅和碳交易體系是否推倒重來(lái)，這些問(wèn)題如何解決必將對(duì)未來(lái)航空碳減排和其他行業(yè)碳減排產(chǎn)生重大影響。

二

雖然氣候變化是全球性問(wèn)題，但氣候變化減緩的成本和收益可能錯(cuò)位。出于各自利益考慮，各國(guó)對(duì)待減排態(tài)度不一。由于氣候變化的減緩面臨“集體行動(dòng)”困境，所以制定各國(guó)均參與的全球性氣候變化協(xié)議至關(guān)重要。各國(guó)歷經(jīng)多年的談判和協(xié)商，終于促成了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與《京都議定書(shū)》的生效，氣候變化減緩正式被納入法制之道。在京都議定書(shū)體制下，列入附件一的發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)溫室氣體減排的定量義務(wù)。目前發(fā)達(dá)國(guó)家主要運(yùn)用碳稅和碳排放交易兩種手段進(jìn)行節(jié)能減排。歐盟推出航空碳稅有利于削減航空碳排放，增加財(cái)政收入，還可借此爭(zhēng)奪碳排放定價(jià)權(quán)，在碳金融及相關(guān)產(chǎn)業(yè)方面先行一步。歐盟的這一舉措雖可謂精明，但這一如意算盤(pán)遭到了美、中、俄、日、印等大國(guó)的強(qiáng)烈反對(duì)。美國(guó)航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)、美國(guó)航空公司共同提起訴訟，稱歐盟征收航空碳稅有歧視性。中方于2012年2月發(fā)布指令，禁止境內(nèi)航空公司加入歐盟航空排放交易體系。俄羅斯擬禁止歐盟民航班機(jī)飛越俄羅斯領(lǐng)空。印度航空部威脅要對(duì)進(jìn)出印度的歐洲航空公司征收?qǐng)?bào)復(fù)性稅收，甚至取消歐盟所有航空運(yùn)營(yíng)商的著陸權(quán)。26個(gè)國(guó)家在印度新德里簽署了反對(duì)歐盟航空碳排放交易計(jì)劃的聯(lián)合宣言。[5]29一致認(rèn)為，歐盟單邊征收航空碳稅不符合解決全球問(wèn)題的通常做法，也違反了國(guó)際法的規(guī)定。[6]19

1．對(duì)《國(guó)際民用航空公約》(《芝加哥公約》)的違反

國(guó)際航空涉及到國(guó)家主權(quán)問(wèn)題?！吨ゼ痈绻s》第一條規(guī)定，“締約國(guó)承認(rèn)每個(gè)國(guó)家對(duì)其領(lǐng)土之上的空氣空間的完全和排他的主權(quán)”。國(guó)際民航組織第36屆大會(huì)通過(guò)的A36-22號(hào)決議的附錄L《基于市場(chǎng)的措施，包括排放權(quán)交易》中亦規(guī)定，“各締約國(guó)不得擅自對(duì)其他締約國(guó)的航空器運(yùn)營(yíng)人施行排放權(quán)交易制度”。而歐盟2008/101/EC指令擅自將發(fā)生在歐盟區(qū)域外國(guó)家領(lǐng)空的二氧化碳排放行為納入其法律管轄范圍，這顯然是對(duì)其他國(guó)家主權(quán)權(quán)利的侵犯。

此外，根據(jù)《芝加哥公約》第十五條第3段，任一締約國(guó)對(duì)另一締約國(guó)的航空器或航空器上所載人員或財(cái)物不得僅僅因給予通過(guò)或進(jìn)入或離開(kāi)其領(lǐng)土的權(quán)利而收取任何規(guī)費(fèi)、捐稅或其他費(fèi)用。而歐盟2008/101/EC指令規(guī)定，歐盟區(qū)域外國(guó)家航空公司的飛機(jī)只要在歐盟機(jī)場(chǎng)起降，就必須為超過(guò)免費(fèi)配額的碳排放支付費(fèi)用，這明顯違反了《芝加哥公約》的規(guī)定，于法無(wú)據(jù)。

2．對(duì)《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《京都議定書(shū)》的違反

《京都議定書(shū)》規(guī)定了發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)溫室氣體減排的定量義務(wù)，但對(duì)航空和航海領(lǐng)域的減排沒(méi)有具體要求?！毒┒甲h定書(shū)》第二條第二款規(guī)定，附件一所列的締約方應(yīng)分別通過(guò)國(guó)際民用航空組織和國(guó)際海事組織進(jìn)行努力，謀求限制或減少航空和航海艙載燃料燃燒產(chǎn)生的《蒙特利爾議定書(shū)》未予以管制的溫室氣體排放。歐盟認(rèn)為國(guó)際民用航空組織推進(jìn)減排的效果不佳，因而繞開(kāi)多邊組織而強(qiáng)推航空碳稅，有刻意違反《京都議定書(shū)》之嫌。

《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與《京都議定書(shū)》均明確規(guī)定發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上應(yīng)承擔(dān)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”。在《德班決議》所啟動(dòng)的京都第二承諾期，發(fā)展中國(guó)家方依舊不承擔(dān)國(guó)際強(qiáng)制減排義務(wù)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)有高排放量、高歷史排放量、高人均累積排放量和較高的排放控制以及社會(huì)發(fā)展水平來(lái)看，要求發(fā)達(dá)國(guó)家率先強(qiáng)制減排和向發(fā)展中國(guó)家提供資金與技術(shù)是合理的、公平的。歐盟2008/101/EC指令違背了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》與《京都議定書(shū)》中規(guī)定的“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，要求發(fā)展中國(guó)家和發(fā)達(dá)國(guó)家承擔(dān)同樣的義務(wù)，這實(shí)質(zhì)上是不公平的。并且，歐盟碳排放初始配額以歷史排放數(shù)量為基準(zhǔn)，基數(shù)越大獲得的配額就越大。這一計(jì)算方式實(shí)際上對(duì)正在高速成長(zhǎng)的發(fā)展中國(guó)家(包括中國(guó))的航空公司非常不利。

3．對(duì)《日內(nèi)瓦公海公約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的違反

根據(jù)《日內(nèi)瓦公海公約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，飛機(jī)有在公海上空飛行的自由。然而，飛經(jīng)公海上空的飛機(jī)只要在歐盟機(jī)場(chǎng)起飛和降落，歐盟就按照全部航程計(jì)征碳排放量的“航空碳稅”，這無(wú)疑是對(duì)公海上空行使了“主權(quán)”。顯然，這種行為有違《日內(nèi)瓦公海公約》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的規(guī)定。

從歐盟碳排放交易體系運(yùn)行的情況來(lái)看，由于歐盟成員國(guó)大肆發(fā)放免費(fèi)配額和全球金融危機(jī)的沖擊，能源行業(yè)、鋼鐵行業(yè)和水泥行業(yè)等擁有了多余的碳排放配額，導(dǎo)致碳排放配額價(jià)格大跌。歐盟委員曾建議凍結(jié)2013年至2015年間歐盟境內(nèi)可供交易的9億噸二氧化碳排放配額，但歐洲議會(huì)議員2013年4月16日投票反對(duì)人為維持和抬高配額交易價(jià)格。隨后，歐盟碳排放配額交易的價(jià)格進(jìn)一步下滑到每噸兩歐元左右。在此情形下，航空業(yè)加入碳排放交易體系，也未必能扭轉(zhuǎn)碳排放交易的頹勢(shì)。雖然一些航空公司計(jì)劃或已經(jīng)開(kāi)始在碳排放配額價(jià)格較低時(shí)大量購(gòu)買，但相應(yīng)的成本將被轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。即便消費(fèi)者承擔(dān)了合約成本，有的歐盟航空公司也并不贊同開(kāi)征航空碳稅。歐盟最大的廉價(jià)航空公司瑞安航空的一位發(fā)言人曾承認(rèn)這樣做對(duì)環(huán)境沒(méi)有任何好處。

歐盟征收航空碳稅在一定程度上能使各航空公司的減排成本趨于一致，具有一定合理性，反映了后京都時(shí)代強(qiáng)制減排綜合運(yùn)用碳稅和碳交易的趨勢(shì)。歐盟征收航空碳稅受到其他國(guó)家的強(qiáng)烈抵制，主要是由于實(shí)施規(guī)則不合理，侵犯了其他國(guó)家的主權(quán)利益。通過(guò)對(duì)航空碳稅爭(zhēng)端走向和各方反應(yīng)的分析，我們可得到以下啟示。

1．航空碳減排爭(zhēng)議應(yīng)多邊解決

在氣候變化應(yīng)對(duì)議題上，達(dá)成一致從來(lái)不是一件容易的事。2009年的哥本哈根氣候變化大會(huì)以及2010年的坎昆氣候大會(huì)均未達(dá)成任何實(shí)質(zhì)性協(xié)議。2011年德班大會(huì)之后，加拿大退出了《京都議定書(shū)》。發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家之間要達(dá)成更多的有法律約束力的法律文件，還有很長(zhǎng)的路要走。不單如此，發(fā)達(dá)國(guó)家之間、發(fā)展中國(guó)家之間也有許多分歧。在如此復(fù)雜的形勢(shì)下，歐盟單邊強(qiáng)推航空碳稅遭到其他國(guó)家激烈反對(duì)也不足為奇。

慣走單邊路線的美國(guó)此番指責(zé)歐盟的單邊，足見(jiàn)氣候變化應(yīng)對(duì)的分歧之深和多邊協(xié)調(diào)的重要。在應(yīng)對(duì)氣候變化領(lǐng)域，美國(guó)一向不如歐盟積極，因其本身是一個(gè)能源消耗大國(guó)和碳排放大國(guó)。加之金融危機(jī)之后，美國(guó)仍處于艱難復(fù)蘇之中。美國(guó)復(fù)雜的立法程序和意見(jiàn)分歧也延緩了其應(yīng)對(duì)氣候變化的步伐。美國(guó)一些人(如波斯納等)以中國(guó)、印度等碳排放大國(guó)未參與強(qiáng)制減排為借口，拒絕率先承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)。具諷刺意味的是，《聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化框架公約》(UNFCCC)是在美國(guó)的積極倡導(dǎo)下達(dá)成一致的。由于不愿承擔(dān)強(qiáng)制減排義務(wù)，美國(guó)退出了《京都議定書(shū)》。航空碳稅無(wú)疑會(huì)打擊美國(guó)航空業(yè)發(fā)展，增加正處于困境中的美國(guó)大航空公司的負(fù)擔(dān)。如征收的航空碳稅歸歐盟，美國(guó)不能分享到相關(guān)好處，美、歐之間的利益矛盾便難以協(xié)調(diào)。[7]22

由于歐盟2008/101/EC 指令違背了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，中國(guó)、印度和巴西等發(fā)展中國(guó)家都極力反對(duì)。中國(guó)、印度、巴西和南非在第十次部長(zhǎng)會(huì)議上，統(tǒng)一了反對(duì)歐盟征收航空碳稅的立場(chǎng)，并在聯(lián)合聲明中明確指出：“歐盟此舉違背了聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約等，與多邊主義原則相悖”。在國(guó)際反航空碳稅的強(qiáng)大壓力下，歐盟只得暫停向他國(guó)航空公司征收航空碳稅。

由于國(guó)際航空排放的排放源和排放足跡分屬不同國(guó)家領(lǐng)空及公海上空等空域，需協(xié)調(diào)不同國(guó)家的利益和訴求，因此，《京都議定書(shū)》將其交給國(guó)際民航組織規(guī)制，由國(guó)際社會(huì)協(xié)同處理國(guó)際航空碳排放問(wèn)題。在多邊的努力下，國(guó)際民航組織與國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)正一起努力制定碳排放市場(chǎng)機(jī)制具體方案。在此過(guò)程中，多邊行動(dòng)仍需強(qiáng)調(diào)，以多邊談判和合作尋求共贏，從而防止單邊主義傾向的蔓延。

2．行業(yè)碳減排將不斷發(fā)展

氣候問(wèn)題具有全球性和公共性，不管各個(gè)國(guó)家是否愿意，氣候變化應(yīng)對(duì)這一全球問(wèn)題需要大家共同努力。2016年前，國(guó)際民航組織將與國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)共同制定碳排放市場(chǎng)機(jī)制具體方案，包括其技術(shù)與操作層面措施。國(guó)際民航組織理事會(huì)主席羅伯托·科韋·岡薩雷斯曾自豪地說(shuō)，批準(zhǔn)制定碳排放機(jī)制可以說(shuō)是“航空運(yùn)輸業(yè)的里程碑”，民航業(yè)將率先積極“利用多邊市場(chǎng)機(jī)制，以控制未來(lái)溫室氣體排放”。并且，未來(lái)很可能將航空公司在各自國(guó)內(nèi)的碳排放量也納入考核之中。全球航空碳減排機(jī)制的形成，必將對(duì)其他行業(yè)的減排機(jī)制產(chǎn)生重大影響。未來(lái)航海、鋼鐵、水泥等行業(yè)碳減排機(jī)制可望深入發(fā)展。

三

歐美主張區(qū)域之間以及國(guó)家之間減排的邊際成本相等。借助國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)和國(guó)際民航組織，發(fā)達(dá)國(guó)家可能在航空減排機(jī)制方面取得一致。在這兩個(gè)組織中，發(fā)展中國(guó)家力量遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家。如無(wú)意外，全球航空業(yè)碳排放的市場(chǎng)機(jī)制可能設(shè)立有利于發(fā)達(dá)國(guó)家的碳稅和碳交易體系，歐盟將成為大贏家。我國(guó)快速增長(zhǎng)的航空市場(chǎng)必定受到航空碳稅的影響。航空碳稅會(huì)推高我國(guó)航空公司運(yùn)營(yíng)、管理成本，航空碳稅隱含的貿(mào)易壁壘也將影響我國(guó)航空業(yè)未來(lái)發(fā)展。運(yùn)輸成本的增加還會(huì)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)而轉(zhuǎn)移到貨物貿(mào)易領(lǐng)域，從而對(duì)我國(guó)其他領(lǐng)域產(chǎn)生不利影響。[8]42研究航空碳稅及其爭(zhēng)議有助于探尋航空碳減排的走向，促進(jìn)我國(guó)航空業(yè)的健康發(fā)展，并推動(dòng)我國(guó)行業(yè)(包括航空、航海等)碳減排機(jī)制的形成和低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。因而，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)包括碳稅在內(nèi)的有關(guān)航空減排機(jī)制的研究，并采取積極措施應(yīng)對(duì)。

(一)發(fā)展航空低碳技術(shù)和碳交易市場(chǎng)

氣候變化和航空碳排放快速增長(zhǎng)已是不爭(zhēng)事實(shí)，削減航空碳排放、綠色航空已成為各國(guó)不容回避的使命。以歐盟、美國(guó)為代表的發(fā)達(dá)國(guó)家大力發(fā)展低碳環(huán)保技術(shù)，積極實(shí)施排污權(quán)交易機(jī)制，并大力倡導(dǎo)碳關(guān)稅。歐盟征收航空碳稅表明，后京都時(shí)代強(qiáng)制減排將不斷強(qiáng)化。雖然歐盟的碳排放交易機(jī)制和美國(guó)的碳關(guān)稅都不是直接減排手段，但作為一種促進(jìn)減排的經(jīng)濟(jì)手段，有一定合理性。我國(guó)是一個(gè)以制造業(yè)為主的碳排放大國(guó)，能源以煤為主，減排壓力很大。在全球低碳經(jīng)濟(jì)浪潮和資源環(huán)境的壓力面前，作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，我國(guó)自愿履行強(qiáng)度減排承諾，積極探索減排經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用。我國(guó)“十二五”規(guī)劃已明確提出“逐步建立碳排放交易市場(chǎng)”的舉措。2012年，國(guó)家發(fā)改委確定在北京、上海、天津、重慶、廣東、湖北、深圳等七個(gè)省市進(jìn)行碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。2013年6月，深圳率先開(kāi)展碳排放權(quán)交易。2013年11月26日，上海市碳排放交易在上海環(huán)境能源交易所開(kāi)市，完成了基于配額的首筆碳排放權(quán)交易。目前，我國(guó)主要實(shí)行自愿碳減排，成交數(shù)量和交易額都不大。今后，我國(guó)應(yīng)以航空碳減排為契機(jī)，大力采用節(jié)能機(jī)型和清潔能源，提高運(yùn)營(yíng)管理效率，積極發(fā)展節(jié)能減排技術(shù)，明晰我國(guó)碳交易體系的建設(shè)路徑，增強(qiáng)碳交易定價(jià)的話語(yǔ)權(quán)。

(二)積極爭(zhēng)取發(fā)展中國(guó)家利益

與傳統(tǒng)的環(huán)境問(wèn)題不同，氣候變化是全球都面臨的一個(gè)大問(wèn)題，僅靠某個(gè)國(guó)家或某些區(qū)域的努力很難奏效，需要世界各國(guó)共同努力。應(yīng)對(duì)氣候變化是人類的共同責(zé)任，但也存在利益分歧。航空碳稅引發(fā)的博弈影響著國(guó)家之間的利益分配。不同利益之間肯定有沖突存在，解決這些問(wèn)題必須得依靠國(guó)際法律規(guī)范。發(fā)達(dá)國(guó)家在發(fā)展過(guò)程中排放了大量二氧化碳，人均碳排放量大，且通過(guò)將高能耗、高污染產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國(guó)家削減碳排放。發(fā)展中國(guó)家的建設(shè)和發(fā)展難免會(huì)增加碳排放，這屬于生存和發(fā)展的排放，攤銷后會(huì)降低許多。因而，有關(guān)氣候變化條約對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的碳減排要求不同?！稓夂蜃兓蚣芄s》第四條明確提出發(fā)達(dá)國(guó)家締約方應(yīng)該向發(fā)展中國(guó)家締約方提供資金和技術(shù)，且《京都議定書(shū)》為減排確定了“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則。綜合國(guó)際法、歷史和發(fā)展水平等因素，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該首先承擔(dān)二氧化碳減排的責(zé)任。歐盟急推航空碳稅表明，其并不想遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任原則”，而想借“共同減排”之名要求發(fā)展中國(guó)家加入其碳排放交易體系，從而使發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)強(qiáng)制減排的重責(zé)以遏制其發(fā)展。雖然我國(guó)碳排放總量很大，但人均碳排放和歷史碳排放并不靠前。我國(guó)航空業(yè)處在高速發(fā)展時(shí)期，且采用較新飛機(jī)，大幅減排不容易。根據(jù)航空公司過(guò)往碳排放量分配免費(fèi)配額顯然對(duì)我國(guó)不利。我國(guó)應(yīng)嚴(yán)防發(fā)達(dá)國(guó)家利用其把持的國(guó)際航空運(yùn)輸協(xié)會(huì)和國(guó)際民航組織等推動(dòng)不利于我國(guó)的方案。應(yīng)對(duì)航空碳稅時(shí)，我國(guó)應(yīng)立場(chǎng)堅(jiān)定、態(tài)度明確、積極參加國(guó)際社會(huì)的聯(lián)合行動(dòng)，增強(qiáng)發(fā)言權(quán)和影響力，爭(zhēng)取和團(tuán)結(jié)更多國(guó)家，為中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家在國(guó)際氣候談判中爭(zhēng)取有利地位。

(三)制定應(yīng)對(duì)氣候變化的基本制度

歐盟、美國(guó)等早已確立低碳政策，制定了氣候變化的專門(mén)法，積極運(yùn)作碳排放交易機(jī)制，并逐步確立了碳稅制度，有力地促進(jìn)了氣候變化應(yīng)對(duì)。歐盟征收的航空碳稅是與碳排放交易機(jī)制共同致力于航空減排的經(jīng)濟(jì)手段，表明和反映了當(dāng)今應(yīng)對(duì)氣候變化方面運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的趨勢(shì)。在歐美利用其先進(jìn)的低碳技術(shù)和制度優(yōu)勢(shì)引領(lǐng)碳減排游戲規(guī)則之際，我國(guó)應(yīng)保持高度警惕和奮力趕超。

在應(yīng)對(duì)氣候變化方面，我國(guó)已做出了不少努力。近年來(lái)，我國(guó)頒布了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》、《節(jié)能減排綜合性工作方案》和《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，明確了節(jié)能減排的方向。不足的是，我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律規(guī)制顯得較為零散，尤其缺乏一部專門(mén)性的《氣候變化應(yīng)對(duì)法》。另外，在碳交易和碳稅制度方面，我國(guó)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落在西方發(fā)達(dá)國(guó)家后面。發(fā)達(dá)國(guó)家利用其先進(jìn)制度和技術(shù)，人為設(shè)置不利于我國(guó)的貿(mào)易壁壘，還指責(zé)我國(guó)為氣候變化大會(huì)的麻煩制造者。歐盟開(kāi)征航空碳稅時(shí)，就曾督促我國(guó)采取與其類似的減排措施(以免征碳稅)。為積極應(yīng)對(duì)減排，我國(guó)應(yīng)加快碳交易制度從政策到法律的進(jìn)程，建立包括碳稅在內(nèi)的環(huán)境稅制度(與其讓人征，不如自己征)。

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