河北省國(guó)有林場(chǎng)改革情況調(diào)查

王珍琦 劉亞男 王美力

摘 要：通過(guò)對(duì)河北省9個(gè)國(guó)有林場(chǎng)試點(diǎn)改革的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)河北省國(guó)有林場(chǎng)管理人員的改革意愿強(qiáng)烈，國(guó)有林場(chǎng)現(xiàn)在面臨著缺乏財(cái)政資金支持、公益生態(tài)補(bǔ)償?shù)?、產(chǎn)權(quán)主體不明、林場(chǎng)權(quán)益受損等問(wèn)題，并針對(duì)以上問(wèn)題提出相應(yīng)建議，為進(jìn)一步全面開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)改革提供參考。

關(guān)鍵詞：河北??；國(guó)有林場(chǎng)；試點(diǎn)改革

中圖分類(lèi)號(hào) F307.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2013）08-94-03

2003年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》指出，要深化重點(diǎn)國(guó)有林區(qū)和國(guó)有林場(chǎng)、苗圃管理體制改革，建立責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的森林資源管理體制。2011年11月，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)與國(guó)家林業(yè)局復(fù)函，批準(zhǔn)河北等7省開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)。通過(guò)這次改革，要達(dá)到從根本上理順國(guó)有林場(chǎng)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，完善政策體系，增強(qiáng)林場(chǎng)活力，提高森林質(zhì)量和職工收入，建立符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展要求的國(guó)有林場(chǎng)管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全，改善林區(qū)民生，確保林區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

1 河北省國(guó)有林場(chǎng)基本情況

河北省現(xiàn)有國(guó)有林場(chǎng)141個(gè)，分布在石家莊、承德、張家口、秦皇島、唐山、廊坊、保定、衡水、邢臺(tái)、邯鄲等10個(gè)市、區(qū)，58個(gè)縣（市、區(qū)），其中省屬林場(chǎng)18個(gè)，市屬林場(chǎng)22個(gè)，縣屬林場(chǎng)101個(gè)；實(shí)行財(cái)政性資金零補(bǔ)助事業(yè)單位56個(gè)，財(cái)政性資金定額或定項(xiàng)補(bǔ)助的事業(yè)單位85個(gè)；國(guó)有林場(chǎng)總經(jīng)營(yíng)面積55.53萬(wàn)hm2，林木總蓄積量2 628萬(wàn)m3。國(guó)有林場(chǎng)總?cè)丝?1 084人，職工總數(shù)12 521人，其中在職職工8 583人。目前未參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工人數(shù)711人，占職工總數(shù)的5.7%；未參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的職工1 913人，占職工總數(shù)的15.3%；國(guó)有林場(chǎng)總債務(wù)5.3億元，其中拖欠社會(huì)保險(xiǎn)0.67億元、醫(yī)療保險(xiǎn)0.58億元。全省141個(gè)國(guó)有林場(chǎng)中海油等32個(gè)場(chǎng)部不通硬化公路，營(yíng)林區(qū)和護(hù)林點(diǎn)無(wú)路、無(wú)水、無(wú)電、無(wú)通訊信號(hào)情況普遍存在，林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)與經(jīng)濟(jì)情況危困。

2 國(guó)有林場(chǎng)改革情況

按照國(guó)務(wù)院的部署和省政府深化國(guó)有林場(chǎng)改革的要求，河北省穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)工作。2011年10月，國(guó)家林業(yè)局批復(fù)河北省承德市豐寧縣國(guó)營(yíng)林場(chǎng)總場(chǎng)機(jī)關(guān)及所屬11個(gè)林場(chǎng)、隆化縣林管局機(jī)關(guān)及所屬的10個(gè)林場(chǎng)開(kāi)展全國(guó)國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)工作。為此，河北省林業(yè)局成立了國(guó)有林場(chǎng)改革協(xié)調(diào)小組，制定了《河北省國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)工作方案》和《河北省國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)實(shí)施方案》，張家口市政府先后籌集3 500萬(wàn)資金支持林場(chǎng)改革。截至2012年，已完成17個(gè)縣屬林場(chǎng)的先行改革工作，并將改革的國(guó)有林場(chǎng)定性為公益性差額事業(yè)單位。

在場(chǎng)圃總站領(lǐng)導(dǎo)的支持下，有序開(kāi)展國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。2010至2012年，國(guó)家安排河北省國(guó)有林場(chǎng)9 562戶(hù)危舊房改造任務(wù)，截至2011年12月20日，已開(kāi)工建設(shè)8 788戶(hù)，占國(guó)家年度下達(dá)任務(wù)的126%，有16個(gè)林場(chǎng)、736戶(hù)職工搬進(jìn)新居，中央預(yù)算和省級(jí)配套1億資金及林場(chǎng)自籌3.2億資金全部落實(shí)到位，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)確保，兩個(gè)力爭(zhēng)”，即確保中央下達(dá)任務(wù)提前完成，力爭(zhēng)超額完成、力爭(zhēng)全國(guó)領(lǐng)先的目標(biāo)。在國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，2011年國(guó)家和省下達(dá)了國(guó)有林場(chǎng)飲水安全工程投資計(jì)劃，共涉及150個(gè)國(guó)有林場(chǎng)（含分場(chǎng)）4.22萬(wàn)人；下達(dá)國(guó)有林場(chǎng)公路建設(shè)100km，投資2 252萬(wàn)元、涉及18個(gè)林場(chǎng)；下達(dá)第一批電網(wǎng)改造計(jì)劃2 100萬(wàn)元。

3 調(diào)查情況

為進(jìn)一步了解河北省國(guó)有林場(chǎng)的改革情況，本項(xiàng)目小組成員以問(wèn)卷調(diào)查和訪(fǎng)談的形式對(duì)進(jìn)行國(guó)有林場(chǎng)改革試點(diǎn)的隆化縣和豐寧縣進(jìn)行了調(diào)查，選取部分林場(chǎng)，每個(gè)林場(chǎng)發(fā)放問(wèn)卷2份，共收回問(wèn)卷15份，其中有效問(wèn)卷13份，問(wèn)卷有效率為86.7%。調(diào)查涉及國(guó)營(yíng)鄧柵子林場(chǎng)、隆化縣國(guó)營(yíng)林場(chǎng)管理局、富貴山國(guó)有林場(chǎng)、豐寧滿(mǎn)族自治縣國(guó)營(yíng)林場(chǎng)、隆化縣舊屯林場(chǎng)、隆化縣徐入屋林場(chǎng)、隆化縣茅荊壩林場(chǎng)、隆化縣蘇木營(yíng)林場(chǎng)、隆化縣十八里汰林場(chǎng)等國(guó)有林場(chǎng)。調(diào)查的內(nèi)容包括國(guó)有林場(chǎng)的建立時(shí)間、經(jīng)營(yíng)面積、林場(chǎng)性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)收入及來(lái)源、凈利潤(rùn)、職工基本情況、職工收入及社會(huì)保障情況、林場(chǎng)管理狀況、存在問(wèn)題、被調(diào)查者對(duì)林場(chǎng)管理的態(tài)度、林場(chǎng)改革措施及效果以及被調(diào)查者對(duì)改革的態(tài)度和建議等等。

3.1 改革情況及效果 被調(diào)查的13個(gè)林場(chǎng)在最近3a內(nèi)實(shí)施改革的有6個(gè)林場(chǎng)，占被調(diào)查林場(chǎng)數(shù)量的46%，說(shuō)明河北省國(guó)有林場(chǎng)改革涉及的范圍和林場(chǎng)數(shù)量還有進(jìn)一步增加的空間（見(jiàn)圖1）。

3.2 改革意愿及需求 從收回的問(wèn)卷看，被調(diào)查的13個(gè)林場(chǎng)均認(rèn)為國(guó)有林場(chǎng)現(xiàn)有的管理方式需要改革，說(shuō)明目前河北省國(guó)有林場(chǎng)的管理方式比較落后，不能滿(mǎn)足現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，職工對(duì)國(guó)有林場(chǎng)提供的待遇比較不滿(mǎn)，所以改革的呼聲比較大。具體來(lái)看，林場(chǎng)管理人員希望在森林資源培育、管理和采伐利用等方面進(jìn)行改革，此外，對(duì)于管理人員、資金、上下級(jí)的管理方式以及各部門(mén)之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系及分工等方面國(guó)有林場(chǎng)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)改革（見(jiàn)圖3）。

3.3 改革建議調(diào)查 在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，河北省國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)管理方面存在效率低下的問(wèn)題，這也是國(guó)有林場(chǎng)改革的重點(diǎn)內(nèi)容之一。針對(duì)此問(wèn)題，大多數(shù)國(guó)有林場(chǎng)的管理者認(rèn)為應(yīng)該采用事業(yè)單位的崗位考核制進(jìn)行林場(chǎng)管理，以提高林場(chǎng)的管理效率。此外，還有1位國(guó)有林場(chǎng)的管理者認(rèn)為應(yīng)該明確權(quán)責(zé)利，按照權(quán)責(zé)利大小設(shè)定考核方式，1位管理者認(rèn)為應(yīng)采用企業(yè)化的績(jī)效考核方式對(duì)林場(chǎng)工作人員進(jìn)行管理，從而提高林場(chǎng)的管理效率（見(jiàn)圖4）。

在管理方式上，12名被調(diào)查者認(rèn)為國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)該由省級(jí)政府管理，1名被調(diào)查者認(rèn)為國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)由中央政府與省級(jí)政府共同管理。目前河北省大多數(shù)的國(guó)有林場(chǎng)是由縣級(jí)政府管理，這一管理方式存在一定的缺陷，制約了國(guó)有林場(chǎng)的發(fā)展，因此在改革時(shí)應(yīng)調(diào)整相關(guān)政策，改變國(guó)有林場(chǎng)的管理方式（見(jiàn)圖5）。

國(guó)有林場(chǎng)的管理目標(biāo)包括森林資源的數(shù)量和質(zhì)量增長(zhǎng)、森林生態(tài)系統(tǒng)的完備、持續(xù)地為社會(huì)提供更多的林產(chǎn)品、為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活提供良好的生存環(huán)境等，為了實(shí)現(xiàn)這些管理目標(biāo)，國(guó)有林場(chǎng)應(yīng)在日常的經(jīng)營(yíng)管理方面進(jìn)行改革。經(jīng)調(diào)查，有5名被調(diào)查者認(rèn)為建立嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲考核制度可以實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)，4名被調(diào)查者認(rèn)為可以通過(guò)健全法律法規(guī)來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有林場(chǎng)的管理目標(biāo)，還有4名被調(diào)查者認(rèn)為林場(chǎng)可以通過(guò)清晰明確的上下級(jí)以及與地方政府的關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有林場(chǎng)的管理目標(biāo)。

4 國(guó)有林場(chǎng)改革存在的主要問(wèn)題

4.1 缺乏財(cái)政資金的支持 1985年河北省部分國(guó)有林場(chǎng)下放市縣管理后，多數(shù)林場(chǎng)變?yōu)閷?shí)行企業(yè)化管理的自收自支事業(yè)單位，一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府無(wú)力為林場(chǎng)建設(shè)投入，國(guó)有林場(chǎng)得不到相應(yīng)的財(cái)政差額補(bǔ)貼和管理費(fèi)用，享受不到國(guó)家支持的道路建設(shè)、電網(wǎng)改造、網(wǎng)絡(luò)通訊、人畜飲水等優(yōu)惠政策。

4.2 生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低 在國(guó)家林業(yè)建設(shè)由木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略新形勢(shì)下，國(guó)家出臺(tái)了森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)管理的生態(tài)公益林給予了一些政策性資金補(bǔ)助，但由于公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，每667m2每年只有5元，公益林采伐上受到嚴(yán)格控制，使一些公益林面積較大的林場(chǎng)處于基礎(chǔ)建設(shè)無(wú)資金、造林經(jīng)營(yíng)無(wú)經(jīng)費(fèi)、職工工資無(wú)來(lái)源的“三無(wú)”狀態(tài)和生產(chǎn)難、生活難、還債更難的“三難”處境。

4.3 產(chǎn)權(quán)主體不明，林場(chǎng)權(quán)益受損 一些地方政府未經(jīng)批準(zhǔn)隨意改變國(guó)有林場(chǎng)隸屬關(guān)系，隨意征占、劃撥?chē)?guó)有林場(chǎng)林地，使國(guó)有森林資源遭受損失。一些林場(chǎng)周邊的農(nóng)民以種種借口蠶食、侵占林場(chǎng)土地、蓄意制造林權(quán)爭(zhēng)議。一些部門(mén)和經(jīng)營(yíng)單位無(wú)償利用國(guó)有林場(chǎng)旅游資源組織開(kāi)展旅游。國(guó)有林場(chǎng)資源產(chǎn)權(quán)管理混亂的現(xiàn)狀造成了國(guó)有林場(chǎng)不穩(wěn)定，影響了國(guó)有林場(chǎng)的正常經(jīng)營(yíng)和改革發(fā)展。

5 相關(guān)建議

針對(duì)河北省國(guó)有林場(chǎng)的現(xiàn)狀與被調(diào)查對(duì)象的相關(guān)意見(jiàn)，對(duì)國(guó)有林場(chǎng)改革提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）加大對(duì)林場(chǎng)的資金投入力度，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資力度，同時(shí)化解林場(chǎng)歷史債務(wù)。對(duì)國(guó)有林場(chǎng)因營(yíng)造生態(tài)公益林所欠金融部門(mén)的債務(wù)，建議比照國(guó)家林業(yè)局、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行 《關(guān)于做好天然林資源保護(hù)區(qū)森工企業(yè)經(jīng)營(yíng)幾個(gè)債務(wù)處理有關(guān)問(wèn)題的通知》（林計(jì)發(fā)[（2003）65號(hào)]）等文件規(guī)定，實(shí)行豁免或掛賬處理的優(yōu)惠政策。

（2）公益性林場(chǎng)要加強(qiáng)森林資源培育、管護(hù)及資源的采伐利用，提高公益性補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由現(xiàn)在的每年每667m25元改為每667m2每年20元。

（3）將國(guó)有林場(chǎng)統(tǒng)一歸省級(jí)政府管理，建立明確的上下級(jí)關(guān)系。將林場(chǎng)的性質(zhì)改為全額撥款事業(yè)單位，林場(chǎng)職工全部納入事業(yè)編制，工資及經(jīng)費(fèi)納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，管理方式上應(yīng)用事業(yè)單位的崗位考核制度，同時(shí)提高管理人員的級(jí)別，加強(qiáng)林業(yè)人員專(zhuān)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，增強(qiáng)林業(yè)的后備力量。

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（責(zé)編：陶學(xué)軍）