我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度的悖論及出路

卞 輝，樊志民

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西 楊凌712100;2.西北大學(xué)法學(xué)院，陜西 西安 710069)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度①“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁”有時(shí)被表述為“農(nóng)地仲裁”。是在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，其目的在于公正有效地解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，保障農(nóng)民承包權(quán)益。我國(guó)在《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》②《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，文中簡(jiǎn)稱《調(diào)解仲裁法》。頒布后，無(wú)論是在仲裁機(jī)構(gòu)的組建、仲裁員的選聘，還是具體案件的仲裁活動(dòng)，各項(xiàng)工作在實(shí)踐中都成效顯著③據(jù)《人民日?qǐng)?bào)》2013年7月9日?qǐng)?bào)道:“到2012年底，全國(guó)已設(shè)立農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)2259個(gè)，占農(nóng)業(yè)縣(市、區(qū))總數(shù)80%;共聘任仲裁員2萬(wàn)多名;化解農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛54.51萬(wàn)件。”［1］;各市、縣也紛紛出臺(tái)了相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則或?qū)嵤┮庖?jiàn)，以保障該法順利施行。我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地承包合同性質(zhì)的認(rèn)定，直接影響糾紛的性質(zhì)和仲裁救濟(jì)方式的適用性。而我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁是否符合仲裁的法理，是否符合仲裁制度的理念和精神，還值得不斷探討。因而，本文從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛法律性質(zhì)出發(fā)，論證該仲裁制度適當(dāng)性的基礎(chǔ)，進(jìn)而結(jié)合該仲裁制度的定位和具體程序設(shè)置，分析其程序運(yùn)作中的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上有針對(duì)性地提出解決之道。

一、對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛法律性質(zhì)的認(rèn)定

在農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，我國(guó)農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)逐漸覺(jué)醒并增強(qiáng)。雖然國(guó)家對(duì)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)制度供給日益增多并不斷加強(qiáng)，但仍難以滿足農(nóng)民維護(hù)自己土地權(quán)利的現(xiàn)實(shí)需要，行政權(quán)力調(diào)整與民事權(quán)利保障有時(shí)不能如愿以償，兩者之間出現(xiàn)沖突或脫節(jié)也在所難免。我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地承包糾紛法律性質(zhì)的認(rèn)定，直接關(guān)系到處理糾紛的途徑選擇，關(guān)系到仲裁的適用性。然而，由于糾紛的多樣性也決定了法律關(guān)系的多元化。因此，不可能簡(jiǎn)單地以某一法律性質(zhì)涵蓋所有的類(lèi)型，應(yīng)具體問(wèn)題具體分析。如何看待農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛到底是行政糾紛還是民事糾紛，抑或兩者兼具，也需分具體情況對(duì)待。

從法律性質(zhì)上看，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛主要有兩類(lèi):即農(nóng)地行政糾紛和農(nóng)地民事糾紛。其中尤以民事糾紛為主。根據(jù)我國(guó)《調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛所涉類(lèi)型多樣①我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第2條規(guī)定:農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解和仲裁，適用本法。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛包括:(一)因訂立、履行、變更、解除和終止農(nóng)村土地承包合同發(fā)生的糾紛;(二)因農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等流轉(zhuǎn)發(fā)生的糾紛;(三)因收回、調(diào)整承包地發(fā)生的糾紛;(四)因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生的糾紛;(五)因侵害農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生的糾紛;(六)法律、法規(guī)規(guī)定的其他農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛。因征收集體所有的土地及其補(bǔ)償發(fā)生的糾紛，不屬于農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的受理范圍，可以通過(guò)行政復(fù)議或者訴訟等方式解決。，除因行政機(jī)關(guān)具體行政行為和因行政機(jī)關(guān)侵害農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)引發(fā)的糾紛都是行政糾紛類(lèi)型，當(dāng)屬行政法律關(guān)系性質(zhì)外，其余均屬民事法律關(guān)系性質(zhì)。

(一)從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同的性質(zhì)分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的法律性質(zhì)

學(xué)界對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同到底屬于行政合同還是民事合同存在頗多爭(zhēng)議。因此，界定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同的性質(zhì)有利于明確糾紛的性質(zhì)，進(jìn)而就可以明確仲裁的適用性。

行政合同是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間達(dá)成的協(xié)議。行政機(jī)關(guān)簽訂行政合同并非為了自身利益，其目的是為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)。因而，在履行行政合同的過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)享有行政優(yōu)益權(quán)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同到底是不是行政合同呢?首先，我們應(yīng)當(dāng)厘清農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同的本質(zhì)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同不但使承包土地的農(nóng)民長(zhǎng)期擁有土地使用權(quán)，而且為農(nóng)民行使土地使用權(quán)提供了保障，目的在于維護(hù)其合法權(quán)益。農(nóng)民以契約的方式取得了對(duì)土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利，最大限度地提高了開(kāi)發(fā)利用土地的積極性。因而，這是保護(hù)并發(fā)揮土地價(jià)值的有效手段。從本質(zhì)上來(lái)看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同只是對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)方式的改變，并不涉及也不影響農(nóng)村土地權(quán)屬的改變，其直接目的并不是實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政管理，自然不是行政合同。其次，發(fā)包方的性質(zhì)決定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同的民事屬性。根據(jù)我國(guó)的相關(guān)法律規(guī)定，合同發(fā)包方不只是村集體經(jīng)濟(jì)組織，還包括村委會(huì)以及村民小組。但從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，這三者都不是行政機(jī)關(guān)。我國(guó)的村集體經(jīng)濟(jì)組織是在村民自愿的基礎(chǔ)上組建的，其職能主要是管理集體資產(chǎn)，不同于行政機(jī)關(guān)。村委會(huì)是村民民主選舉產(chǎn)生，代表村民自主管理本集體各項(xiàng)事務(wù)的基層群眾性自治組織，并不具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)。農(nóng)村的村民小組為村下所設(shè)的行政編組，當(dāng)然也不是行政機(jī)關(guān)。由此，作為發(fā)包方的村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)或村民小組與承包方簽訂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同實(shí)際上是農(nóng)村土地所有權(quán)人通過(guò)農(nóng)村基層自治組織行使其所有權(quán)，將土地的使用權(quán)交給承包方經(jīng)營(yíng)而已。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同雙方當(dāng)事人法律地位平等，該合同是平等主體之間有關(guān)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的約定。這就體現(xiàn)出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同的民事屬性。

(二)從發(fā)包方與承包方的法律地位分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的法律性質(zhì)

我們不能以合同雙方是否有隸屬關(guān)系來(lái)決定糾紛的法律性質(zhì)。我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的發(fā)包方是村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)以及村民小組;承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶，但也包括其他單位或個(gè)人。依照法律規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)歸該村集體全體農(nóng)民所有，只不過(guò)由村集體組織或者村委會(huì)管理、經(jīng)營(yíng)，不能認(rèn)為承包土地的農(nóng)民是發(fā)包方的成員，其簽訂的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同就是行政合同。發(fā)包方不是行政主體，其與承包方簽訂農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同的行為當(dāng)然不是行使行政職權(quán)。另外，當(dāng)承包方為集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人時(shí)，這些主體并非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，集體經(jīng)濟(jì)組織與之并無(wú)行政管理與被管理的關(guān)系，當(dāng)然也不能以此認(rèn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同就是行政合同。同時(shí)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同的合意雙方法律地位平等。發(fā)包方和承包方在遵循“民主協(xié)商，公平合理”原則的基礎(chǔ)上簽訂合同，村集體經(jīng)濟(jì)組織、村委會(huì)和村民小組作為合同當(dāng)事人一方，與承包方地位平等。合同雙方在平等的基礎(chǔ)上協(xié)商合同內(nèi)容，不得將自己的意愿強(qiáng)加于對(duì)方，這才能體現(xiàn)出雙方法律地位的平等性。在合同履行過(guò)程中，雙方當(dāng)事人也應(yīng)遵循平等原則，如果當(dāng)事人不按合同約定履行義務(wù)，則應(yīng)依照我國(guó)《合同法》的規(guī)定承擔(dān)民事違約責(zé)任。而且，發(fā)包方如果侵害承包方的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，那么應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任②根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第54條規(guī)定:發(fā)包方有下列行為之一的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)停止侵害、返還原物、恢復(fù)原狀、排除妨害、消除危險(xiǎn)、賠償損失等民事責(zé)任:(一)干涉承包方依法享有的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán);(二)違反本法規(guī)定收回、調(diào)整承包地;(三)強(qiáng)迫或者阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);(四)假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)而進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn);(五)以劃分“口糧田”和“責(zé)任田”等為由收回承包地搞招標(biāo)承包;(六)將承包地收回抵頂欠款;(七)剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán);(八)其他侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為。也與行政合同違約承擔(dān)的法律責(zé)任有所不同。

因此，無(wú)論是從農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同的性質(zhì)，還是從合同雙方的法律地位去分析，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛主要仍是民事法律性質(zhì)的糾紛。但是，該合同與典型的傳統(tǒng)民事合同又有些許不同，可以說(shuō)是一種新型民事合同［2］。土地作為社會(huì)資源，與其他社會(huì)資源的一樣，均屬于私法調(diào)整的范疇，而作為稀缺資源，土地具有天然的不可再生性，加之它承載著占人口大多數(shù)的農(nóng)民的根本利益，又需要公法的介入。即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)受私法與公法的雙層調(diào)整和交叉控制。因此，我國(guó)如何劃分公法管制和私法調(diào)整的界限，使兩者達(dá)到協(xié)調(diào)有序、共同促進(jìn)的適當(dāng)平衡就顯得尤為重要［3］。因包含有其他行為因素的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同引發(fā)的并非單一糾紛，而是集多種民事和行政關(guān)系于一體。根據(jù)相關(guān)法律及司法解釋①詳見(jiàn)我國(guó)《土地管理法》和最高人民法院《關(guān)于適用〈民法通則〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》的規(guī)定。，土地權(quán)屬糾紛不能直接提起民事訴訟，須由行政機(jī)關(guān)先行處理，但司法實(shí)踐中，法院受理的農(nóng)地承包糾紛案件中往往涉及土地權(quán)屬問(wèn)題［4］。

所以，發(fā)包方權(quán)利中的管理等權(quán)利、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)合同的格式性等問(wèn)題，是基層自治組織在執(zhí)行土地政策時(shí)的表現(xiàn)，并不影響該合同的民事法律性質(zhì)，由此引發(fā)的糾紛具有民事法律關(guān)系屬性，當(dāng)然可予仲裁裁決。

二、對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度的檢討

(一)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的行政色彩有悖農(nóng)村土地承包糾紛的民事性

首先，我國(guó)向承包方頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)的機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上地方人民政府，由其確認(rèn)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)②我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第23條第1款的規(guī)定:縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。。同時(shí)，因農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)發(fā)生的糾紛，法律規(guī)定可以申請(qǐng)仲裁③我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第2條規(guī)定:農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解和仲裁，適用本法。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛包括……(四)因確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生的糾紛……。由此出現(xiàn)一個(gè)悖理問(wèn)題。即確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是政府的行政行為，而對(duì)此行政行為，當(dāng)事人可以申請(qǐng)仲裁。因?yàn)橹俨貌脹Q的合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛都是具有民事性質(zhì)的，所以仲裁機(jī)構(gòu)并不受理行政爭(zhēng)議案件。那么，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)能否通過(guò)仲裁對(duì)政府確認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為進(jìn)行裁決?其裁決是不是對(duì)行政行為的干涉呢?農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)受理的案件也是具有民事法律關(guān)系性質(zhì)的案件，而縣以上地方人民政府通過(guò)頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證確認(rèn)農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，應(yīng)屬作出行政確認(rèn)的具體行政行為。因此，我國(guó)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的頒發(fā)、注銷(xiāo)或更正等行政行為，只能由行政機(jī)關(guān)決定，或由法院依行政訴訟程序做出判決，仲裁委員會(huì)無(wú)權(quán)撤銷(xiāo)或變更此類(lèi)具體行政行為。我國(guó)相關(guān)立法之間的不統(tǒng)一導(dǎo)致了行政機(jī)構(gòu)和仲裁機(jī)關(guān)之間權(quán)力的交叉。

其次，仲裁委員會(huì)的設(shè)立和工作開(kāi)展未體現(xiàn)出其準(zhǔn)司法性。與我國(guó)《仲裁法》規(guī)定的仲裁委員會(huì)的設(shè)立相比，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)設(shè)立的不同點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一是農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)與仲裁法規(guī)定的仲裁委員會(huì)的設(shè)置區(qū)域不同。相較于一般仲裁委員會(huì)，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)依托的行政區(qū)域級(jí)別整體上要低一級(jí)。為符合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)的實(shí)際所需，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)主要在縣級(jí)行政區(qū)設(shè)立，一般仲裁委員會(huì)則主要在地級(jí)行政區(qū)設(shè)立④我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》第12條第1款規(guī)定:農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，根據(jù)解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的實(shí)際需要設(shè)立。農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)可以在縣和不設(shè)區(qū)的市設(shè)立，也可以在設(shè)區(qū)的市或者其市轄區(qū)設(shè)立?！吨腥A人民共和國(guó)仲裁法》第10條規(guī)定:仲裁委員會(huì)可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設(shè)立，也可以根據(jù)需要在其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立，不按行政區(qū)劃層層設(shè)立。。二是兩者與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系不同。農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)與當(dāng)?shù)厝嗣裾g是指導(dǎo)關(guān)系;一般仲裁委員會(huì)則是由相應(yīng)的市政府組織有關(guān)部門(mén)和商會(huì)統(tǒng)一組建。另外，在仲裁人員構(gòu)成上，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)中農(nóng)民代表和相關(guān)專(zhuān)業(yè)人員不得少于二分之一，同時(shí)，一部分人員則是來(lái)自當(dāng)?shù)卣块T(mén)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員，其日常事務(wù)由當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)主管部門(mén)承擔(dān)。在實(shí)踐中，一般由分管農(nóng)業(yè)的副縣長(zhǎng)任仲裁委員會(huì)主任［5］，集行政管理與仲裁一體。在工作經(jīng)費(fèi)來(lái)源上，根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)由財(cái)政預(yù)算予以保障。如此一來(lái)，政府財(cái)政預(yù)算中必須包括農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁工作經(jīng)費(fèi)，從而保障仲裁工作的順利開(kāi)展。政府財(cái)政保障是一把“雙刃劍”。一方面，它能有效保障仲裁工作的有序進(jìn)行;另一方面，又將仲裁活動(dòng)置于行政干預(yù)的陰影之下。無(wú)論是機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員的構(gòu)成，還是經(jīng)費(fèi)的保障，都依托并受制于行政機(jī)關(guān)。一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力［6］。因此，在與行政機(jī)關(guān)千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系中，仲裁機(jī)構(gòu)要保證獨(dú)立、公正地解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛是有一定難度的。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁程序的設(shè)置違背仲裁制度當(dāng)事人意思的自治原則

仲裁制度中，從是否選擇仲裁方式解決爭(zhēng)議到仲裁庭的構(gòu)成，乃至是否申請(qǐng)撤銷(xiāo)或不予執(zhí)行仲裁裁決，都充分體現(xiàn)了當(dāng)事人意思自治原則。該原則已然成為仲裁制度中非常重要的基本原則。然而，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁程序的法律規(guī)定上，申請(qǐng)仲裁、仲裁管轄以及選定仲裁員等多個(gè)方面均未能充分體現(xiàn)出仲裁制度中的當(dāng)事人意思自治。

在申請(qǐng)仲裁程序上，依據(jù)《調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，相較于普通民商事仲裁，農(nóng)地仲裁的申請(qǐng)，無(wú)需雙方當(dāng)事人就選擇仲裁裁決達(dá)成合意，只要有一方當(dāng)事人向仲裁委員會(huì)提出仲裁申請(qǐng)即可，不必有仲裁協(xié)議。普通民商事仲裁強(qiáng)調(diào)雙方當(dāng)事人的意思自治，由當(dāng)事人雙方的意愿決定是否選擇仲裁，而農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁只需一方當(dāng)事人有申請(qǐng)仲裁的意愿即可。

在仲裁管轄方面，由于無(wú)需雙方達(dá)成仲裁協(xié)議，仲裁委員會(huì)也就無(wú)法通過(guò)協(xié)議方式選定。依照我國(guó)《調(diào)解仲裁法》規(guī)定可知，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的仲裁排除了當(dāng)事人意思自治，實(shí)行法定管轄，從而使得當(dāng)事人無(wú)權(quán)合意選擇到底由哪個(gè)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)對(duì)案件進(jìn)行管轄。如果以仲裁途徑解決糾紛是建立在當(dāng)事人雙方的契約關(guān)系之上的，那么基于意思自治原則的契約關(guān)系發(fā)生糾紛，應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人以自己的意愿選擇糾紛解決方式和仲裁機(jī)構(gòu)。顯然，我國(guó)《調(diào)解仲裁法》強(qiáng)調(diào)的法定管轄忽視了意思自治原則。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁與訴訟程序各自為政且難以對(duì)接

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛中，仲裁與訴訟有效銜接的關(guān)鍵在于管轄范圍的界定。而我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定存在不一致之處。依據(jù)《調(diào)解仲裁法》規(guī)定，除土地征收及補(bǔ)償糾紛以外，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的受案范圍幾乎包括所有的農(nóng)地承包糾紛。對(duì)土地征收及補(bǔ)償糾紛，當(dāng)事人一般只能采用行政復(fù)議和訴訟程序?qū)で缶葷?jì)。同時(shí)，最高人民法院的司法解釋①最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第1條規(guī)定:“下列涉及農(nóng)村土地承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理:(一)承包合同糾紛;(二)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛;(三)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛;(四)承包地征收補(bǔ)償費(fèi)用分配糾紛;(五)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承糾紛。集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門(mén)申請(qǐng)解決。集體經(jīng)濟(jì)組織成員就用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。”顯示，法院不受理對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)確權(quán)訴訟和針對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)分配數(shù)額的訴訟。如此看來(lái)，承包權(quán)的取得、補(bǔ)償費(fèi)的分配數(shù)額、承包地的收回、調(diào)整等發(fā)生的糾紛是被排除在民事訴訟受案范圍之外的。因而，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的受案范圍比法院訴訟的受案范圍要大一些。那么，如果糾紛屬于農(nóng)地仲裁受案范圍，但不屬于法院受案范圍，在當(dāng)事人不服仲裁裁決時(shí)，就無(wú)法向法院提起訴訟，因而就失去了通過(guò)訴訟途徑予以救濟(jì)的機(jī)會(huì)。當(dāng)事人的機(jī)會(huì)利益如何保障?此類(lèi)案件又如何規(guī)制?

在仲裁和訴訟適用的依據(jù)上，兩者也是不同的。法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，其判決必須依法作出②這里的“法”不僅指相關(guān)法律，也包括最高人民法院的司法解釋。。農(nóng)地仲裁裁決的作出，可以依據(jù)法律的規(guī)定，也可以依據(jù)當(dāng)事人雙方基于仲裁庭的調(diào)解或自行和解達(dá)成的協(xié)議，但如果當(dāng)事人依據(jù)國(guó)家政策或者民間規(guī)約達(dá)成協(xié)議，仲裁機(jī)構(gòu)據(jù)此作出裁決也是可以的。仲裁委員會(huì)究竟能不能依據(jù)司法解釋作出裁決?如果村民在民間規(guī)約中約定了相關(guān)內(nèi)容，人民法院能不能依據(jù)民間規(guī)約作出審判?

在證據(jù)的收集和適用方面，仲裁程序中的證明規(guī)則相對(duì)寬松，對(duì)于證據(jù)收集的規(guī)定尤其如此。而訴訟程序中，證據(jù)的收集和適用必須遵循嚴(yán)格的證據(jù)規(guī)則。在當(dāng)事人不服仲裁裁決向法院提起訴訟的案件中，仲裁程序中的證據(jù)能否順利地在訴訟程序中發(fā)揮作用，就成了一個(gè)未知數(shù)。如此，該怎樣保障農(nóng)地仲裁與訴訟的對(duì)接?再者，農(nóng)村土地承包仲裁作為仲裁制度的一種，也應(yīng)遵循“一裁終局”規(guī)則，實(shí)行仲裁和審判的分立，給予仲裁裁決一定的終局性。同時(shí)宜將法院界定為“有權(quán)監(jiān)督，無(wú)權(quán)干涉”的角色，從而改變農(nóng)村土地承包仲裁“中間程序”的尷尬境地，消除其易演變?yōu)樗痉▽徟胸?fù)累的弊端［7］?，F(xiàn)在的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁與訴訟程序之間的關(guān)系，采取的是“或裁或?qū)彛徊脙蓪彙钡脑O(shè)置，土地仲裁并非完全終局性，這對(duì)仲裁制度作用的發(fā)揮是否有利?也值得思考。

三、完善我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度的出路

隨著我國(guó)法律的完備以及政策的推動(dòng)，土地制度在逐步發(fā)展的基礎(chǔ)上，越來(lái)越符合農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際，以此滿足農(nóng)民的需求。因而，我國(guó)在契合農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛特性基礎(chǔ)上建立的土地仲裁制度在實(shí)踐中也發(fā)揮著重要的作用。筆者認(rèn)為，我們面對(duì)此類(lèi)仲裁制度存在的瑕疵和不足時(shí)，應(yīng)采取措施，尋找出路，使其充分發(fā)揮仲裁制度自愿、靈活、高效、專(zhuān)業(yè)、經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，不斷改進(jìn)，日臻完善。

(一)淡化行政色彩，強(qiáng)調(diào)仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

解決民事糾紛的途徑有多種，仲裁即是其中之一，據(jù)前文分析可知，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛主要是民事糾紛，適用仲裁方式并無(wú)不當(dāng)。農(nóng)地仲裁委員會(huì)的人員設(shè)置以及工作經(jīng)費(fèi)來(lái)源等方面都與政府或者行政部門(mén)有著密不可分的聯(lián)系，行政權(quán)力借此滲入并影響農(nóng)地仲裁的可能性較大，同時(shí)，仲裁工作開(kāi)展又離不開(kāi)政府財(cái)政保障和政府部門(mén)人員的支持和指導(dǎo)。權(quán)力只有在有邊界的地方才會(huì)停止，適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)有利于仲裁活動(dòng)的順利進(jìn)行和有效實(shí)施。但是，從救濟(jì)途徑上來(lái)看，我們要使行政干預(yù)保持在適度范圍，充分體現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁的準(zhǔn)司法性，發(fā)揮其公正、公平裁決的功用，仲裁機(jī)構(gòu)的獨(dú)立化必不可缺。

在農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的設(shè)置上，我國(guó)各級(jí)政府行政機(jī)關(guān)可以協(xié)助、指導(dǎo)和支持其組建，但是應(yīng)將此仲裁機(jī)構(gòu)從政府部門(mén)中脫離，避免其與行政機(jī)關(guān)的行政隸屬，以保證其獨(dú)立性。在日常工作的開(kāi)展方面，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)應(yīng)組建自己的常設(shè)性辦事機(jī)構(gòu)，進(jìn)行工作管理，不宜將其日常工作交由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地承包管理部門(mén)承擔(dān)，從而減少行政干預(yù)，保障仲裁的準(zhǔn)司法性質(zhì)。在仲裁員的遴選方面，不但要考慮到當(dāng)選的仲裁員應(yīng)熟悉農(nóng)村社會(huì)實(shí)踐，也應(yīng)重視仲裁員在司法業(yè)務(wù)方面的綜合素質(zhì)，可通過(guò)建立健全考核程序和考核內(nèi)容來(lái)進(jìn)行選拔。另外，應(yīng)明確農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)的受案范圍，避免與行政機(jī)關(guān)處理案件之間的權(quán)力重疊。所有類(lèi)型的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，哪些通過(guò)仲裁途徑解決?哪些通過(guò)法院民事訴訟程序?qū)徟?哪些通過(guò)行政復(fù)議或行政訴訟方式解決?由于現(xiàn)有規(guī)制農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛內(nèi)容的法律規(guī)范散見(jiàn)于《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《調(diào)解仲裁法》等不同的法律，而各法律規(guī)范規(guī)定的內(nèi)容又有出入，實(shí)踐中常常會(huì)發(fā)生不同救濟(jì)途徑之間的矛盾。因而應(yīng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一立法，避免農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛解決途徑之間的矛盾規(guī)定，也可減少行政對(duì)仲裁的干預(yù)，“使仲裁的本質(zhì)屬性和特征還原歸位”［8］。

(二)遵循當(dāng)事人意思的自治原則

仲裁委員會(huì)受理案件的前提，是雙方當(dāng)事人的仲裁協(xié)議，在此協(xié)議中，當(dāng)事人形成排除法院管轄的合意，而將案件交給仲裁委員會(huì)裁決。但是對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁，法律并未規(guī)定要簽訂仲裁協(xié)議，如果當(dāng)事人要選擇仲裁方式裁決糾紛，只需單方提出仲裁申請(qǐng)即可，難以體現(xiàn)雙方基于意思自治而形成合意這一仲裁原則。因而，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁中，當(dāng)事人可以達(dá)成仲裁合意，以契約形式選擇仲裁方式解決糾紛，在管轄上，也就不必拘泥于仲裁委員會(huì)的地域限制，而應(yīng)允許當(dāng)事人在仲裁協(xié)議中選擇管轄機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，當(dāng)事人對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的選擇也僅限于地域選擇，而不包括對(duì)仲裁機(jī)構(gòu)的類(lèi)型選擇，即只能選擇他們認(rèn)為合適的某個(gè)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)。另外，在仲裁員的選任上，可設(shè)立仲裁員名冊(cè)，由當(dāng)事人自己選任仲裁員，從而充分尊重當(dāng)事人意愿。

(三)依據(jù)國(guó)家法并尊重民間規(guī)則

農(nóng)村社會(huì)帶有強(qiáng)烈的地域色彩和傳統(tǒng)影響，在進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁時(shí)，一方面，當(dāng)然要以國(guó)家法為核心依據(jù)，但是另一方面，民間法在一定程度上更契合糾紛發(fā)生地的農(nóng)村政策和社會(huì)實(shí)踐。國(guó)家法律是基本規(guī)范，民間法是社會(huì)自治規(guī)則，農(nóng)村的民間規(guī)約形式多樣，如鄉(xiāng)規(guī)民約、地方習(xí)慣等。在解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛時(shí)，考慮到鄉(xiāng)規(guī)民約、公序良俗等農(nóng)村社會(huì)內(nèi)生規(guī)則的實(shí)踐價(jià)值，為讓糾紛解決更貼近農(nóng)民生活，符合當(dāng)事人內(nèi)心評(píng)判和“道德滿足”［9］，同時(shí)又落實(shí)國(guó)家法律的規(guī)定，體現(xiàn)出國(guó)家法律的公平、公正，國(guó)家法與民間法之間應(yīng)相互協(xié)調(diào)，相輔相成，共同服務(wù)于農(nóng)地仲裁制度。因此，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)在進(jìn)行裁決時(shí)，可以在不違法的條件下承認(rèn)民間規(guī)約在農(nóng)村社會(huì)中的規(guī)則效力，結(jié)合農(nóng)村社會(huì)的具體情況，運(yùn)用其自治規(guī)則，充分發(fā)揮這些民間規(guī)約的作用，這樣作出的裁決容易使當(dāng)事人從心理上接受，便于裁決的執(zhí)行，更具實(shí)效性。

(四)協(xié)調(diào)仲裁與訴訟的關(guān)系

完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁制度，就必須協(xié)調(diào)好仲裁與訴訟的關(guān)系。最高人民法院在司法實(shí)踐中也意識(shí)到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁與訴訟相互銜接的重要性，為理順兩者關(guān)系，正確審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件，2013年12月27日，最高人民法院通過(guò)了《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，并于2014年1月24日起施行。根據(jù)該司法解釋第2條的規(guī)定，如果當(dāng)事人對(duì)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)作出的裁決不服，超過(guò)訴訟時(shí)效向法院提起訴訟，法院裁定不予受理;已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴①最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第2條規(guī)定:“當(dāng)事人在收到農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)作出的裁決書(shū)之日起三十日后或者簽收農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)作出的調(diào)解書(shū)后，就同一糾紛向人民法院提起訴訟的，裁定不予受理;已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴?！薄＿@樣，對(duì)相關(guān)起訴，法院在處理時(shí)就具有了直接性法律依據(jù)。同時(shí)，為保障法院審理案件的可操作性，該司法解釋就農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)依法向人民法院提交當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)、證據(jù)保全申請(qǐng)以及當(dāng)事人向法院申請(qǐng)執(zhí)行農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)作出的先行裁定時(shí)，法院應(yīng)當(dāng)如何確定財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)人、農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)和當(dāng)事人提出這些申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)給法院提供哪些材料、財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)程序中應(yīng)當(dāng)遵守的訴訟期間以及法院對(duì)這些申請(qǐng)的處理方式等都作了具體規(guī)定，使得法院的審理具有可操作性，將仲裁與訴訟銜接中的具體問(wèn)題落到實(shí)處。但是，立法在協(xié)調(diào)仲裁與訴訟的關(guān)系上還需做進(jìn)一步的完善，應(yīng)該體現(xiàn)仲裁理念中的“一裁終局”原則，增強(qiáng)仲裁裁決的終局性，達(dá)到“調(diào)整利益沖突”［10］的目的。“一裁終局”是對(duì)仲裁裁決效力的保障，體現(xiàn)出當(dāng)事人在意思自治原則的基礎(chǔ)上行使權(quán)利的獨(dú)立性和完整性。在農(nóng)地仲裁中，應(yīng)取消不服仲裁裁決在一定期限內(nèi)向法院提起訴訟、致使仲裁裁決不生效的規(guī)定。如果對(duì)仲裁裁決有異議，可向法院申請(qǐng)撤銷(xiāo)仲裁裁決或不予執(zhí)行仲裁裁決。這樣的程序設(shè)置，不但能夠體現(xiàn)出仲裁制度的優(yōu)點(diǎn)，保障仲裁裁決的權(quán)威性，而且在當(dāng)事人選擇農(nóng)地仲裁制度時(shí)，也可增加當(dāng)事人對(duì)糾紛處理結(jié)果的預(yù)見(jiàn)程度，同時(shí)還避免了在不服仲裁裁決而向法院提起訴訟時(shí)，因受案范圍不同導(dǎo)致法院無(wú)法受理的尷尬。

四、結(jié)語(yǔ)

仲裁在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的多元化解決機(jī)制中扮演著重要角色，為當(dāng)事人解決糾紛拓寬了救濟(jì)渠道。為了充分體現(xiàn)仲裁的優(yōu)勢(shì)，更好發(fā)揮仲裁的作用，使之從發(fā)展的角度上具有更強(qiáng)的適用性，我國(guó)應(yīng)在農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度的設(shè)置上遵循仲裁的基本法理，協(xié)調(diào)與其他的糾紛解決方式之間的關(guān)系，使之真正成為切實(shí)服務(wù)于廣大農(nóng)村的良好制度，并在農(nóng)村社會(huì)的土壤中更茁壯成長(zhǎng)。

［1］馮 華.土地承包仲裁法實(shí)施以來(lái)化解農(nóng)村土地糾紛超54萬(wàn)件［N］.人民日?qǐng)?bào)，2013-07-09(02).

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