電信業(yè)監(jiān)管變遷及趨勢(shì)

張 利，崔興朋

（西安郵電大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，陜西 西安710121）

電信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)需要巨大沉淀成本，同時(shí)還具有顯著規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和范圍經(jīng)濟(jì)性，這些因素致使電信業(yè)具有較為明顯的自然壟斷特征，使得電信業(yè)長(zhǎng)期以來(lái)就是監(jiān)管部門(mén)的重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，而其監(jiān)管手段也較為成熟。然而隨著經(jīng)濟(jì)與技術(shù)的發(fā)展，電信業(yè)的監(jiān)管卻面臨著一些新的挑戰(zhàn)，例如相關(guān)市場(chǎng)的界定。當(dāng)今社會(huì)處于技術(shù)快速新時(shí)代，傳統(tǒng)壟斷企業(yè)面臨被新技術(shù)產(chǎn)品替代的威脅，與技術(shù)的快速更新相比，監(jiān)管思維具有明顯的滯后性。例如，傳統(tǒng)上我國(guó)電信業(yè)的語(yǔ)音、短信等業(yè)務(wù)是由三家運(yùn)營(yíng)商占據(jù)市場(chǎng)絕對(duì)控制地位，但隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，出現(xiàn)了很多提供類(lèi)似業(yè)務(wù)的ISP（Internet Service Provider，即互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供者）服務(wù)，微信就是其中典型代表。微信與傳統(tǒng)VoIP［指模擬聲音訊號(hào)（Voice）數(shù)字化，以數(shù)據(jù)封包（Data Packet）的形式在IP數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)（IP Network）上做實(shí)時(shí)傳遞］非常相似，而在我國(guó)電信監(jiān)管政策中，微信所提供的語(yǔ)音、文本傳輸?shù)葮I(yè)務(wù)本屬于電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，即只有獲得相關(guān)許可證的運(yùn)營(yíng)商才可經(jīng)營(yíng)。但微信并非嚴(yán)格意義上的VoIP，因?yàn)樗柚悄芙K端和移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)，繞過(guò)了電信運(yùn)營(yíng)商，而我國(guó)《電信管理?xiàng)l例》也沒(méi)有就運(yùn)營(yíng)商與互聯(lián)網(wǎng)之間的競(jìng)爭(zhēng)出臺(tái)有效的法規(guī)，即微信業(yè)務(wù)的屬性與范疇，我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)并沒(méi)有給出清晰的界定，這就為電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)的相關(guān)市場(chǎng)的界定帶來(lái)了困難。但微信在實(shí)質(zhì)上卻對(duì)運(yùn)營(yíng)商的電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)存在著一定程度的替代，如果微信屬于電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)范疇，那么運(yùn)營(yíng)商的壟斷地位就在一定程度上需要重新評(píng)估。

上述案例僅僅反映了問(wèn)題的一個(gè)方面，關(guān)于電信業(yè)的監(jiān)管還有很多新問(wèn)題需要解決，因?yàn)殡娦艠I(yè)本身特性也在發(fā)生著諸多變化。這些變化使得傳統(tǒng)的一些監(jiān)管手段在執(zhí)行方面面臨著一些挑戰(zhàn)，例如在2011年底的“電信寬帶反壟斷案”中就存在一些具體的表現(xiàn)。在此案中，中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家發(fā)改委）認(rèn)為中國(guó)電信和中國(guó)聯(lián)通存在市場(chǎng)勢(shì)力濫用行為，其理由是兩家運(yùn)營(yíng)商在寬帶接入方面存在價(jià)格歧視行為。具體的反壟斷邏輯是以?xún)r(jià)格歧視為切入點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)企業(yè)是否存在市場(chǎng)勢(shì)力濫用行為進(jìn)行界定，并最終確定是否有必要采取相應(yīng)的反壟斷措施。在傳統(tǒng)上，這種反壟斷邏輯具有其合理性，然而在如今，這種邏輯卻缺乏足夠的說(shuō)服力。原因在于，現(xiàn)在的電信業(yè)市場(chǎng)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)殡p邊市場(chǎng)［1］。而雙邊市場(chǎng)一大特征就是具有交叉網(wǎng)絡(luò)外部性，即一邊用戶(hù)的參與程度取決于另一邊用戶(hù)的參與規(guī)模。在這種特征影響下，很多雙邊平臺(tái)對(duì)用戶(hù)實(shí)施非對(duì)稱(chēng)的傾斜定價(jià)策略，以擴(kuò)大用戶(hù)規(guī)模，增加網(wǎng)絡(luò)價(jià)值。所以，以雙邊市場(chǎng)理論為出發(fā)點(diǎn)，可以認(rèn)為兩家運(yùn)營(yíng)商在寬帶接入費(fèi)用的“不統(tǒng)一性”具有一定的合理性，如此，國(guó)家發(fā)改委的反壟斷邏輯就缺乏足夠的說(shuō)服力。而以此為例，今年備受關(guān)注的運(yùn)營(yíng)商對(duì)微信收費(fèi)一事，也是具有一定的理論支持的。由此可見(jiàn)，電信業(yè)尤其是互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，對(duì)我國(guó)的電信業(yè)監(jiān)管提出了一些新的挑戰(zhàn)，這要求監(jiān)管體制和監(jiān)管措施做出必要的改變。

1 影響監(jiān)管思想變遷主流經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)理論

1.1 古典經(jīng)濟(jì)政治學(xué)對(duì)自然壟斷的基本態(tài)度

在古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中，自然壟斷常常是與地租緊密聯(lián)系在一起的，并且認(rèn)為這種壟斷是一種自然的壟斷，即對(duì)土地的所有權(quán)是一種獨(dú)占權(quán)利，土地所有者有權(quán)取得對(duì)土地的壟斷地位。而地租是壟斷的結(jié)果，土地作為生產(chǎn)要素，基于對(duì)土地的獨(dú)占權(quán)，土地所有者具有索取地租的權(quán)利，且這種權(quán)利也是自然的，這是土地所有者的合法權(quán)利，是不應(yīng)該進(jìn)行人為限制的［2］?？梢钥闯?，地租作為“壟斷的結(jié)果”在古典經(jīng)濟(jì)學(xué)中是被認(rèn)為應(yīng)得的、適當(dāng)?shù)?，這是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)自然壟斷的基本態(tài)度，即采取容忍甚至是放任的態(tài)度。

1.2 經(jīng)濟(jì)自由主義的反干預(yù)主張

“經(jīng)濟(jì)自由主義”作為一種思潮，由來(lái)已久。早在18世紀(jì)初，以亞當(dāng)·斯密和大衛(wèi)·李嘉圖為代表的資產(chǎn)階級(jí)古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家，為適應(yīng)新興資產(chǎn)階級(jí)反對(duì)封建勢(shì)力及其殘余影響的需要，就提出了對(duì)內(nèi)自由放任，對(duì)外自由貿(mào)易，反對(duì)國(guó)家干預(yù)和保護(hù)的主張?！秶?guó)富論》的作者亞當(dāng)·斯密是經(jīng)濟(jì)自由主義的創(chuàng)始人，他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是由“看不見(jiàn)的手”支配的，在看不見(jiàn)的手的支配下，人們?cè)谧非笞陨砝孀畲蠡倪^(guò)程中，可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益最大化，因此他反對(duì)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。經(jīng)濟(jì)自由主義的另一個(gè)理論代表是“薩伊定律”，認(rèn)為在一般情況下，資本主義不會(huì)出現(xiàn)生產(chǎn)過(guò)剩的狀態(tài)，并且能夠自動(dòng)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)［3］。由此可以看出，經(jīng)濟(jì)自由主義是推崇市場(chǎng)機(jī)制而反對(duì)國(guó)家干預(yù)的。雖然經(jīng)濟(jì)自由主義對(duì)20世紀(jì)初“大蕭條”所產(chǎn)生的深重災(zāi)難有不可推卸的責(zé)任，但是考慮到當(dāng)時(shí)為發(fā)展資本主義而需要掃清封建殘余割據(jù)勢(shì)力的現(xiàn)實(shí)需要，經(jīng)濟(jì)自由主義的出現(xiàn)是有著極為重要的積極作用的。

1.3 凱恩斯主義的國(guó)家干預(yù)理論

“凱恩斯主義”是以凱恩斯的經(jīng)濟(jì)理論為基礎(chǔ)的。它主張發(fā)揮國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，特別是通過(guò)推行擴(kuò)大政府開(kāi)支，實(shí)行財(cái)政赤字的經(jīng)濟(jì)政策來(lái)增加社會(huì)總需求進(jìn)而刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。凱恩斯主義將國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位提升到了前所未有的高度，為國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)控、產(chǎn)業(yè)規(guī)制提供了規(guī)范的理論基礎(chǔ)。這種理論的有效性也在實(shí)踐中得到了驗(yàn)證，最著名的就是“羅斯福新政”。在“新政”期間，政府對(duì)具有自然壟斷特征的公用事業(yè)部門(mén)加強(qiáng)了監(jiān)管力度。例如，在新政期間，政府根據(jù)不同的自然壟斷部門(mén)成立了不同的委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行規(guī)制；對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)和公共事業(yè)實(shí)行聯(lián)邦規(guī)制，尤其是對(duì)運(yùn)費(fèi)、電價(jià)等實(shí)行政府規(guī)制價(jià)格。這些措施不僅有效的限制了壟斷部門(mén)攫取高額的壟斷利潤(rùn)，同時(shí)也為美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇做出了貢獻(xiàn)。“羅斯福新政”將美國(guó)從“大蕭條”中拯救出來(lái)，帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和政治的穩(wěn)定，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家開(kāi)始對(duì)具有自然壟斷特征的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)制給予支持態(tài)度，同時(shí)也開(kāi)啟了關(guān)于“規(guī)制規(guī)范分析”的大發(fā)展時(shí)期［4］。無(wú)疑，“凱恩斯主義”對(duì)推崇“自由主義”的古典經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)派形成了嚴(yán)厲抨擊，將國(guó)家干預(yù)進(jìn)行了理論化、系統(tǒng)化，為以后各國(guó)的干預(yù)行為奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

1.4 新自由主義關(guān)于壟斷監(jiān)管的主要觀點(diǎn)

與經(jīng)濟(jì)自由主義和凱恩斯主義類(lèi)似，“新自由主義”的產(chǎn)生也有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景。20世紀(jì)70年代初，以美國(guó)為代表的資本主義世界陷入了“滯脹”困境，當(dāng)時(shí)備受推崇的凱恩斯主義對(duì)經(jīng)濟(jì)困境束手無(wú)策，為了抨擊凱恩斯主義和解決資本主義的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，出現(xiàn)了許多具有新穎觀點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)派，新自由主義就是其中的一個(gè)典型代表，并受到當(dāng)時(shí)許多國(guó)家政府的重視。新自由主義宣揚(yáng)市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，認(rèn)為民營(yíng)企業(yè)制度本身具有很大優(yōu)勢(shì)，資本主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度也是非常完善的，所以它反對(duì)國(guó)家過(guò)多的干預(yù)經(jīng)濟(jì)［3］。需要注意的是，新自由主義所提倡的不是所謂的放任自由，而是屬于制度框架內(nèi)的自由，從監(jiān)管角度來(lái)說(shuō)，這種新自由主義思潮對(duì)監(jiān)管放松提供了一定的理論支持。

1.5 博弈論的反壟斷視角

博弈論對(duì)于反壟斷的影響是顯著的，它為反壟斷的分析提供了新方法，進(jìn)一步加深了人們對(duì)壟斷問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，同時(shí)基于它對(duì)競(jìng)爭(zhēng)策略分析所具有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，使得反壟斷機(jī)構(gòu)能夠通過(guò)對(duì)企業(yè)策略行為的分析來(lái)執(zhí)行反壟斷政策和法規(guī)，而不是將調(diào)查對(duì)象僅僅局限于企業(yè)明顯的反競(jìng)爭(zhēng)行為。例如企業(yè)的降價(jià)行為，其降價(jià)結(jié)果是使消費(fèi)者收益，還是企業(yè)想通過(guò)掠奪性定價(jià)來(lái)排斥競(jìng)爭(zhēng)者，博弈論在分析此類(lèi)策略行為的影響方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。但需要注意的是，雖然這種分析方法能夠拓展反壟斷機(jī)構(gòu)的介入范圍，使得反壟斷有趨嚴(yán)的可能，但博弈論也有其局限性，例如其分析過(guò)程容易脫離實(shí)踐，分析結(jié)果較為繁冗等，這些局限性束縛了博弈論在反壟斷過(guò)程中的應(yīng)用［5］。所以若要更為深入及大規(guī)模的在反壟斷中推廣博弈論，博弈論自身還需要進(jìn)一步的更新和完善。

1.6 新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要影響

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)興起于上世紀(jì)六七十年代。它吸收了舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要驅(qū)動(dòng)因素的觀點(diǎn)，并創(chuàng)新性的借鑒了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析方法，保留了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于資源稀缺性的假設(shè)，同時(shí)摒棄了經(jīng)濟(jì)人完全理性的假設(shè)，經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，逐漸融入了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)［6］。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)生背景與新自由主義一樣，均產(chǎn)生于資本主義的“滯脹”時(shí)期，都反對(duì)凱恩斯主義和國(guó)家干預(yù)主義；同時(shí)李炳炎認(rèn)為，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)就是新自由主義，因?yàn)樗^為徹底的體現(xiàn)了新自由主義的核心思想［7］。所以，從監(jiān)管角度來(lái)說(shuō)，作為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)并對(duì) 國(guó)家干預(yù)持反對(duì)態(tài)度的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)監(jiān)管放松思想產(chǎn)生了重要影響。

1.7 雙邊市場(chǎng)理論的新解釋

雙邊市場(chǎng)理論研究的重點(diǎn)內(nèi)容是定價(jià)策略。Rochet和Tirole給出定義是，平臺(tái)向需求雙方收取的價(jià)格總水平是P＝PB＋PS（PB是用戶(hù)B使用平臺(tái)的價(jià)格，PS是用戶(hù)S使用平臺(tái)的價(jià)格），當(dāng)價(jià)格總水平不變時(shí)，需求雙方任何一方使用價(jià)格發(fā)生變化，就會(huì)直接影響平臺(tái)的總需求和交易量，而這一平臺(tái)就被稱(chēng)之為雙邊市場(chǎng)［8］。對(duì)于電信運(yùn)營(yíng)商來(lái)說(shuō)，在向“綜合信息服務(wù)提供商”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，電信業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)平臺(tái)將向多邊市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，平臺(tái)包括服務(wù)提供商、內(nèi)容提供商等多邊“賣(mài)方”，而消費(fèi)者則為“買(mǎi)方”，各參與方在電信業(yè)務(wù)平臺(tái)進(jìn)行交易［1］。雙邊市場(chǎng)理論對(duì)反壟斷的影響是廣泛的，以定價(jià)策略為例，傳統(tǒng)理論認(rèn)為產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格要由產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)邊際成本決定，否則就具有濫用市場(chǎng)勢(shì)力的嫌疑。但對(duì)于具有雙邊市場(chǎng)特征的平臺(tái)企業(yè)來(lái)說(shuō)，這種定價(jià)原則并不適合。因?yàn)殡p邊市場(chǎng)具有交叉網(wǎng)絡(luò)外部性，平臺(tái)企業(yè)通常運(yùn)用非對(duì)稱(chēng)的傾斜定價(jià)策略，這種定價(jià)策略并不遵循傳統(tǒng)的定價(jià)認(rèn)識(shí)，但卻是企業(yè)發(fā)展的必要措施，所以不能據(jù)此就斷然認(rèn)定企業(yè)存在市場(chǎng)勢(shì)力濫用行為［9］。雖然雙邊市場(chǎng)理論是一個(gè)新興理論，對(duì)于它的研究還需要進(jìn)一步的深入和完善，但從目前的研究成果看，它已經(jīng)對(duì)傳統(tǒng)的監(jiān)管思維提出了挑戰(zhàn)，而且這種挑戰(zhàn)還將繼續(xù)強(qiáng)化。

綜上所述，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)有著重要影響的主流經(jīng)濟(jì)學(xué)是隨著實(shí)踐不斷發(fā)展的，而這種發(fā)展對(duì)政府監(jiān)管思想的變遷也有著重要的影響。經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)監(jiān)管思想變遷的影響以凱恩斯主義的發(fā)展歷程為線(xiàn)索可以大致分為三個(gè)階段。

（1）在凱恩斯主義出現(xiàn)以前，受古典主義的自由主義思想影響，同時(shí)也為了快速推動(dòng)資本主義的發(fā)展，此時(shí)政府很少對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，政府監(jiān)管以自由放任為主，甚至采取完全放任的態(tài)度。

（2）在凱恩斯主義出現(xiàn)以后，政府監(jiān)管逐漸趨嚴(yán)。在自由放任的背景下，資本主義快速發(fā)展，并由“自由競(jìng)爭(zhēng)”向“壟斷資本主義”過(guò)渡，具有壟斷地位的大企業(yè)越來(lái)越多，這種自由與壟斷共存的經(jīng)濟(jì)狀況，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展埋藏了隱患。大企業(yè)以自由競(jìng)爭(zhēng)為借口，大肆吞并中小企業(yè)，同時(shí)為了維護(hù)壟斷地位，攫取壟斷利潤(rùn)，出現(xiàn)了許多類(lèi)似“卡特爾”、“托拉斯”的壟斷組織。這些壟斷企業(yè)和組織肆意破壞競(jìng)爭(zhēng)，損害消費(fèi)者利益，嚴(yán)重?fù)p害了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，以致引發(fā)20世紀(jì)二三十年代嚴(yán)重的“大蕭條”。在這種背景下，凱恩斯主義逐漸盛行，全面國(guó)家干預(yù)主義出現(xiàn)，政府監(jiān)管行為深入到了經(jīng)濟(jì)各個(gè)領(lǐng)域，并逐漸走向嚴(yán)厲。

（3）在資本主義陷入滯脹困境以后，倡導(dǎo)國(guó)家干預(yù)主義的凱恩斯主義受到嚴(yán)重質(zhì)疑，甚至部分學(xué)者認(rèn)為凱恩斯主義是導(dǎo)致滯脹困境出現(xiàn)的罪魁禍?zhǔn)?，新自由主義、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等理論開(kāi)始崛起，這些思想普遍要求減少?lài)?guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，政府監(jiān)管開(kāi)始由“嚴(yán)”趨“松”。

雖然上述理論是全面影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)理論，但是作為主流經(jīng)濟(jì)學(xué)，這種影響滲透到了社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的各個(gè)領(lǐng)域，當(dāng)然也包括具有自然壟斷特征的電信業(yè)，電信業(yè)歷來(lái)就是政府監(jiān)管的重點(diǎn)領(lǐng)域，政府對(duì)其監(jiān)管思維也難免受到上述理論的影響。所以，通過(guò)上述分析，可以透視主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)電信業(yè)監(jiān)管思想變遷的影響歷程。

2 國(guó)外電信業(yè)監(jiān)管變遷及啟示

2.1 美國(guó)電信業(yè)監(jiān)管變遷

美國(guó)于1934年頒布了《電信法》，當(dāng)時(shí)的《電信法》默認(rèn)電信產(chǎn)業(yè)可以私人壟斷經(jīng)營(yíng)，但為了防止電信企業(yè)濫用市場(chǎng)壟斷地位，保護(hù)消費(fèi)者利益，美國(guó)政府依法成立了電信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)美國(guó)聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）和各地方電信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管內(nèi)容主要是市場(chǎng)進(jìn)入規(guī)制和價(jià)格規(guī)制，其中州際通信業(yè)務(wù)和國(guó)際通信業(yè)務(wù)由聯(lián)邦通信委員會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理，州內(nèi)通信業(yè)務(wù)則由各州公益事業(yè)委員會(huì)（PUCs）來(lái)負(fù)責(zé)管理，隨著相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的建立，美國(guó)電信業(yè)監(jiān)管體制逐漸建立［10］。

美國(guó)電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管對(duì)象從《電信法》頒布以來(lái)就繞不開(kāi)AT＆T公司，在《電信法》出臺(tái)以前，AT＆T的壟斷是政府默許的。但隨著發(fā)展，其壟斷負(fù)面效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，20世紀(jì)70年代，美國(guó)司法部認(rèn)為AT＆T存在利用壟斷地位限制競(jìng)爭(zhēng)的行為，最終導(dǎo)致《最終判決修正案》的頒布。該法案將AT＆T一分為七，這次拆分雖然沒(méi)有打破AT＆T的壟斷地位，但是允許AT＆T以外的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手進(jìn)入長(zhǎng)途業(yè)務(wù)市場(chǎng)，美國(guó)電信業(yè)從此進(jìn)入了市話(huà)壟斷、長(zhǎng)途電話(huà)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)期。1996年美國(guó)頒布了新《電信法》，在市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，允許市話(huà)運(yùn)營(yíng)商和長(zhǎng)途電話(huà)運(yùn)營(yíng)商可以進(jìn)入彼此市場(chǎng)。同時(shí)新《電信法》還為三網(wǎng)融合奠定了法律基礎(chǔ)，該法允許運(yùn)營(yíng)商、衛(wèi)星通信、有限電視等公司可以進(jìn)入彼此的業(yè)務(wù)市場(chǎng)，為三網(wǎng)融合的實(shí)現(xiàn)打破了壁壘。另外，此時(shí)的美國(guó)電信市場(chǎng)也向國(guó)際運(yùn)營(yíng)商打開(kāi)了大門(mén)。這一系列政策舉措標(biāo)志著美國(guó)電信業(yè)進(jìn)入了全面競(jìng)爭(zhēng)的時(shí)代［11］。

從美國(guó)電信業(yè)監(jiān)管體制改革歷程來(lái)看，打破壟斷和放松市場(chǎng)準(zhǔn)入限制是其主要內(nèi)容。美國(guó)作為世界最發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，其電信業(yè)的監(jiān)管體制改革歷程對(duì)其他市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家（包括中國(guó)）具有重要的示范意義，尤其是關(guān)于三網(wǎng)融合的監(jiān)管體制改革更是如此?，F(xiàn)在中國(guó)的三網(wǎng)融合已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，從美國(guó)的改革歷程來(lái)看，要想真正的實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合，政府的介入是必須的，單純依靠電信業(yè)的自由發(fā)展是難以沖破行業(yè)壟斷勢(shì)力的。但這種介入應(yīng)該更多的局限于法律的修訂與制度的建立，放松 “三網(wǎng)”各行業(yè)的業(yè)務(wù)進(jìn)入限制，進(jìn)而沖破壟斷阻力，以實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合。

2.2 英國(guó)電信業(yè)監(jiān)管變遷

1981年英國(guó)頒布了《電信法》，在此之前，英國(guó)電信業(yè)由英國(guó)郵政局一家壟斷?！峨娦欧ā烦雠_(tái)以后，與中國(guó)改革歷程相似，進(jìn)行“郵電分營(yíng)”改革，分別建立了英國(guó)電信公司（BT）和皇家郵政公司（Roya Mail），電信業(yè)由BT一家壟斷，但這種壟斷是短暫的［12］。1982年，私營(yíng)電信公司莫克瑞通信公司（Mercury Communications）獲得進(jìn)入固話(huà)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)許可證，這項(xiàng)政策打破了BT壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，但同時(shí)規(guī)定只允許這兩家公司可以進(jìn)入固話(huà)業(yè)務(wù)市場(chǎng)，英國(guó)電信固話(huà)業(yè)務(wù)市場(chǎng)由此進(jìn)入“雙寡頭”時(shí)代［13］。1985年，移動(dòng)通信市場(chǎng)也放松了市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，Vodafone和BT Cellnet獲得了移動(dòng)通信運(yùn)營(yíng)許可證，移動(dòng)通信市場(chǎng)隨之進(jìn)入“雙寡頭”時(shí)代［12］。1991年，英國(guó)頒布《競(jìng)爭(zhēng)與選擇：20世紀(jì)90年代的電信政策》白皮書(shū)，在對(duì)“雙寡頭壟斷”市場(chǎng)結(jié)構(gòu)效果評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，終止了“雙寡頭壟斷”政策，從此英國(guó)電信市場(chǎng)開(kāi)始完全開(kāi)放。到1996年，獲得從事通信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)已達(dá)150多家［13］。可以看出，英國(guó)電信業(yè)監(jiān)管體制改革的基本路線(xiàn)是“政企分離→打破壟斷→放松市場(chǎng)準(zhǔn)入限制→引入競(jìng)爭(zhēng)”。

2.3 印度電信業(yè)監(jiān)管變遷

印度電信業(yè)監(jiān)管變遷歷程與英國(guó)較為相似，1985年開(kāi)始郵電分營(yíng)改革之前，郵政、電報(bào)和電話(huà)業(yè)務(wù)統(tǒng)一由郵政和電報(bào)部管理。1997年頒布《TRAI法案》，并依法成立了印度電信管制局（TRAI）。2000年《TRAI法案》得到修改，修改后法案要求政府在發(fā)放許可證之前征求TRAI的意見(jiàn)，同時(shí)TRAI有權(quán)推翻許可證條件。另一方面弱化了TRAI相對(duì)獨(dú)立性，一項(xiàng)重要內(nèi)容就是剝奪了它的準(zhǔn)司法權(quán)。同年印度開(kāi)始了融合監(jiān)管探索期，提出《通信融合法案》，希望對(duì)電信產(chǎn)業(yè)、廣播產(chǎn)業(yè)進(jìn)行全面監(jiān)管，但此法案并沒(méi)有通過(guò)。2004年，印度通信與信息技術(shù)部發(fā)布通告，有線(xiàn)電視業(yè)務(wù)和廣播業(yè)務(wù)被納入電信業(yè)監(jiān)管范圍；同時(shí)TRAI也相應(yīng)設(shè)立了管理廣播電視業(yè)務(wù)的部門(mén)，此后，印度電信業(yè)監(jiān)管進(jìn)入了融合監(jiān)管體制探索期［14］。印度電信業(yè)的改革路線(xiàn)與英國(guó)類(lèi)似，即“政企分離→打破壟斷→放松市場(chǎng)準(zhǔn)入限制→引入競(jìng)爭(zhēng)”。

2.4 啟示

從中國(guó)電信業(yè)改革歷程來(lái)看，中國(guó)電信業(yè)改革基本沿著“政企分離→打破壟斷→放松市場(chǎng)準(zhǔn)入限制→引入競(jìng)爭(zhēng)”的路線(xiàn)進(jìn)行的。但和國(guó)外比較，雖然路線(xiàn)相似，但力度和步伐卻明顯滯后。例如，美國(guó)電信業(yè)的發(fā)展是由私營(yíng)企業(yè)主導(dǎo)的，英國(guó)和印度則實(shí)現(xiàn)了民營(yíng)與國(guó)有企業(yè)全面競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局，而我國(guó)在2013年才公布了《移動(dòng)通信轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)試點(diǎn)方案》征求意見(jiàn)稿，使得電信業(yè)務(wù)向民營(yíng)資本開(kāi)放邁出了實(shí)質(zhì)性步伐，而在引入外資方面，更是明顯做的不夠，放松市場(chǎng)準(zhǔn)入限制的改革還有很大空間。

而關(guān)于融合監(jiān)管的改革，更明顯落后于國(guó)外。目前我國(guó)對(duì)電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)分別進(jìn)行管理，即所謂的分業(yè)監(jiān)管模式。這種監(jiān)管模式已經(jīng)不符合三網(wǎng)融合的發(fā)展要求，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，為了實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合，應(yīng)該首先制定推動(dòng)三網(wǎng)融合的相關(guān)法律，以法律推動(dòng)改革；同時(shí)還應(yīng)進(jìn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革，成立監(jiān)管三網(wǎng)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)管，統(tǒng)一協(xié)調(diào)；以加快三網(wǎng)融合的步伐。

3 我國(guó)電信業(yè)監(jiān)管趨勢(shì)

3.1 相關(guān)市場(chǎng)界定難度加大

相關(guān)市場(chǎng)的界定是反壟斷執(zhí)行的重要程序，包括商品市場(chǎng)與地域市場(chǎng)的界定，會(huì)極大的影響監(jiān)管的效率。前文關(guān)于微信的論述就是一個(gè)典型案例。所以，在未來(lái)電信業(yè)的監(jiān)管過(guò)程中，如何確定相關(guān)市場(chǎng)的界定標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)較為困難且需要迫切解決的問(wèn)題，而標(biāo)準(zhǔn)的確定必將會(huì)影響監(jiān)管的效率，不僅會(huì)影響到企業(yè)之間矛盾的有效調(diào)節(jié)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看也會(huì)影響到行業(yè)的健康發(fā)展。

3.2 監(jiān)管手段滯后與技術(shù)快速更新矛盾日益突出

在技術(shù)快速更新的時(shí)代，監(jiān)管者對(duì)技術(shù)的理解速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于技術(shù)的進(jìn)步速度。這種滯后使得監(jiān)管者對(duì)于新技術(shù)產(chǎn)品的業(yè)務(wù)范疇、業(yè)務(wù)屬性等難以做出有效的判定，從而使得監(jiān)管執(zhí)行變得十分困難。前文關(guān)于微信案例的敘述同樣也反映了這一問(wèn)題，而技術(shù)創(chuàng)新的步伐還會(huì)繼續(xù)加快，如何加快監(jiān)管部門(mén)對(duì)技術(shù)的理解速度，將會(huì)是我們面臨的一個(gè)重大難題。當(dāng)然一些機(jī)構(gòu)，如行業(yè)協(xié)會(huì)可以作為行業(yè)與監(jiān)管部門(mén)之間溝通的橋梁，以加深政府對(duì)新技術(shù)的理解，但據(jù)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，這些機(jī)構(gòu)的作用并沒(méi)有得到有效發(fā)揮。所以，隨著技術(shù)的快速發(fā)展，監(jiān)管手段滯后與技術(shù)快速更新矛盾將會(huì)日益突出。

3.3 建立多層次監(jiān)管模式是重要趨勢(shì)

隨著電信業(yè)務(wù)范圍的擴(kuò)大，原有的電信監(jiān)管政策已難以適應(yīng)監(jiān)管的需求，其主要表現(xiàn)就是監(jiān)管層次模糊，監(jiān)管層次的模糊直接導(dǎo)致了監(jiān)管政策的適應(yīng)性出現(xiàn)問(wèn)題。傳統(tǒng)上，運(yùn)營(yíng)商的業(yè)務(wù)范圍主要是電信基礎(chǔ)業(yè)務(wù)與增值業(yè)務(wù)，運(yùn)營(yíng)商作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要承擔(dān)者，由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)等因素的影響，自然壟斷特征明顯，同時(shí)業(yè)務(wù)較為單一，使得監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)管對(duì)象較為明確，在監(jiān)管政策執(zhí)行方面具有較為明確的依據(jù)。而由于互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，電信監(jiān)管的對(duì)象變得復(fù)雜起來(lái)，原有的監(jiān)管政策對(duì)新業(yè)務(wù)、新技術(shù)實(shí)施監(jiān)管過(guò)程中存在較大的難度。所以對(duì)現(xiàn)有監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行分類(lèi)進(jìn)而制定相應(yīng)的監(jiān)管政策就十分必要?，F(xiàn)有的業(yè)務(wù)范疇大致可以分為基礎(chǔ)業(yè)務(wù)、網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用、網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容三個(gè)層次，根據(jù)不同層次制定不同的監(jiān)管政策不僅有助于監(jiān)管政策的有效執(zhí)行，同時(shí)也可以維護(hù)行業(yè)正常的經(jīng)濟(jì)秩序。

3.4 貫穿企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的反壟斷方法將會(huì)得到重視

介入企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的反壟斷方法能夠及時(shí)的制止企業(yè)危害競(jìng)爭(zhēng)、損害福利等行為，能夠盡量的減少由于壟斷勢(shì)力濫用行為所造成的不必要損失，這種方法應(yīng)該值得探索和重視。雖然很多國(guó)家在引入競(jìng)爭(zhēng)方面做了很多努力，終止了電信業(yè)一家企業(yè)壟斷的局面，但現(xiàn)在大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的電信業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)仍存在不同程度的 “寡頭壟斷”特征。這種壟斷與競(jìng)爭(zhēng)并存的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)其競(jìng)爭(zhēng)十分激烈，同時(shí)寡頭壟斷勢(shì)力也存在著濫用市場(chǎng)勢(shì)力的傾向，如何使監(jiān)管行為介入企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程而防止這些寡頭企業(yè)采取不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)行為，進(jìn)而減少不必要的社會(huì)損失，是值得重視的事情。同時(shí)結(jié)合前文分析，博弈論的出現(xiàn)與發(fā)展，也對(duì)這種反壟斷方法提供了一定的理論支持。

3.5 監(jiān)管放松是重要趨勢(shì)

結(jié)合前文對(duì)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和國(guó)內(nèi)外監(jiān)管變遷的分析可以看出，監(jiān)管放松是一種趨勢(shì)。而監(jiān)管放松的主要內(nèi)容就是進(jìn)一步放松市場(chǎng)準(zhǔn)入限制，特別是在三網(wǎng)融合的背景下，放松三網(wǎng)不同行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入限制。同時(shí)要引進(jìn)多元化投資和多元化市場(chǎng)主體，在防止過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)的前提下，積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制，以進(jìn)一步增加消費(fèi)者福利，保障行業(yè)的有序健康發(fā)展。

3.6 融合監(jiān)管是一種必然

2010年1月13日，我國(guó)政府做出加速推進(jìn)三網(wǎng)融合進(jìn)程的決定，計(jì)劃在2010年至2012年率先開(kāi)展廣電和電信彼此進(jìn)入對(duì)方業(yè)務(wù)的試點(diǎn)，而在2013至2015年間，在總結(jié)前期開(kāi)展三網(wǎng)融合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，全面實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合。然而，中國(guó)三網(wǎng)融合雖已提上日程，但如前文分析，目前電信、廣電和互聯(lián)網(wǎng)并沒(méi)有形成融合監(jiān)管，更沒(méi)有進(jìn)行電信業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革以建立可以有效監(jiān)管三網(wǎng)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。從國(guó)際電信業(yè)發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，建立三網(wǎng)融合監(jiān)管體制，不僅是對(duì)國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的有效借鑒，也是實(shí)現(xiàn)三網(wǎng)融合目標(biāo)的重要保障。

3.7 “監(jiān)管”模式逐漸向“治理”模式轉(zhuǎn)型

與“監(jiān)管”不同，“治理”強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化、協(xié)調(diào)、合作、互動(dòng)與自律，認(rèn)為監(jiān)管是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程。雖然在治理模式中政府依然是監(jiān)管作用的主要發(fā)揮者，但與其他主體的合作、互動(dòng)得到了強(qiáng)化，同時(shí)強(qiáng)調(diào)行業(yè)和用戶(hù)的自律作用。這種模式符合未來(lái)電信業(yè)監(jiān)管的趨勢(shì)，因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)的典型特點(diǎn)就是自由和創(chuàng)新，而“監(jiān)管”具有自上而下、過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府作用的特點(diǎn)，這種特點(diǎn)容易禁錮互聯(lián)網(wǎng)的自由和創(chuàng)新思想。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展速度往往超過(guò)了管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管能力，這就使得監(jiān)管政策執(zhí)行過(guò)程中容易出現(xiàn)妨礙行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的現(xiàn)象，而治理模式能夠很好的彌補(bǔ)這一缺陷，因?yàn)橹卫韽?qiáng)調(diào)政府的協(xié)調(diào)作用，重新定位了政府的角色，同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府與行業(yè)的互動(dòng)，這種互動(dòng)有助于反映行業(yè)的訴求，加強(qiáng)政府對(duì)行業(yè)尤其是新技術(shù)的理解。另外發(fā)揮行業(yè)與用戶(hù)的自律作用也有助于降低政府的監(jiān)管成本和提高行業(yè)與用戶(hù)的道德水平。所以監(jiān)管模式向治理模式轉(zhuǎn)型是十分必要的。

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