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    公共利益與社會問責:檢視美國廣電改革運動*

    2014-03-03 02:31:03易前良周露
    關(guān)鍵詞:公共利益問責廣電

    ■易前良 周露

    公共利益與社會問責:檢視美國廣電改革運動*

    ■易前良 周露

    按照“國家—社會—市場”的認知框架,美國廣電改革運動是公民社會針對廣電媒體進行的“社會問責”,它與政府規(guī)制、媒體自律一起構(gòu)成多元制衡的問責機制。無論政府、媒體還是公民社會,都不是公共利益的唯一監(jiān)護者,公共利益只有在它們彼此制衡中才能得到維護。媒介問責不能過度依賴政府規(guī)制,應該讓公民和社會積極參與其間,使之為媒介體制的創(chuàng)新帶來活力。

    公共利益;社會問責;美國廣電改革運動

    1990年代以來,中國大陸以產(chǎn)業(yè)化為驅(qū)動的廣電體制改革,極大地推動了廣播電視事業(yè)的發(fā)展,但也不可避免地帶來一些問題——商業(yè)邏輯的僭越日甚一日,一定程度上傷及公共利益。近年來,社會各界對此熱議不斷,國家廣電總局也頻發(fā)指令予以規(guī)制,凡此種種,折射出對廣電公共性危機的普遍焦慮。在此背景下,關(guān)注美國廣播電視史上的改革運動,檢視“社會”的力量如何就公共利益對媒體進行問責,可以豐富我們對國內(nèi)廣電事業(yè)發(fā)展的認識。

    美國的廣電體制以私營為主導,但并不意味著媒體可無所顧忌,唯利是圖。事實上,為維護公共利益,政府制定了相關(guān)措施予以規(guī)制,媒體自身也發(fā)展出基本的倫理準則,在一定程度上實現(xiàn)行業(yè)自律。除此之外,公民社會也常盡問責之職。如1930年代教育機構(gòu)游說國會建立公共廣播體系;60年代公民組織敦促政府嚴格核發(fā)媒體經(jīng)營許可證。參照阿什·加梅的定義,社會運動指“任何由兩個或兩個以上的人所共同經(jīng)歷的變革社會關(guān)系和社會制度的情感和行動”①,以上行為均可界定為廣電領域中的社會運動。盡管這些運動的背景和訴求各不相同,但它們都是由公民社會發(fā)起的、為推動廣電媒介維護公共利益從而與政府、媒體進行互動而采取的行動。

    廣電改革運動是媒介改革運動的一部分。媒改運動與美國的傳播體制和主流話語大異其趣,其影響亦不足以撼動既有體制,故長期湮沒無聞。這些潛隱的事實引起學界關(guān)注是新世紀以來的事,得益于麥克切斯尼(W.McChesney)、??铺兀ˋ.Hackett)、凱偌爾(K.Carrol)等人的發(fā)掘;臺灣學者馮建三、羅世宏等隨后予以關(guān)切;2008年,大陸學者劉學、向宗平對美國的媒介改革運動進行梳理,給出了“整體面貌”。②在此基礎上,筆者擬從傳媒公共利益的確認及其問責切入,借助“國家-社會-市場”的分析框架,檢視美國媒改運動專門領域的廣電改革運動,考察商業(yè)化背景下旨在改進廣電媒介而與政府規(guī)制、媒體自律并行的社會問責之路徑。

    一、廣電公共利益的觀念確認與問責進路

    美國的立國根基是自由主義,在制度設計上極力維護個人利益,但自由主義理論并未放棄對公眾福祉的承諾,相反,認為二者相輔相成。亞當·斯密精辟地闡明了這一點,“個人追求自我利益的最大化,再經(jīng)由市場的調(diào)節(jié),進而能實現(xiàn)公共利益的最大化”,故市場是“公正的旁觀者”③,不僅無損于公正,而且是實現(xiàn)公共利益的保障。不過,自由主義者也逐漸認識到,一些公共產(chǎn)品由于具有非競用性和非排他性而不適合私人經(jīng)營,須仰賴政府的干預,否則公共需求難以滿足。隨著資本主義發(fā)展到壟斷階段,這一觀點尤獲重視,公共利益的標準常被用來平衡私營壟斷與公共需求之間的矛盾。1887年,伊利諾斯州的鐵路法案明確提出公共利益的概念,并將其植入《聯(lián)邦運輸法》,其后,美國的廣電規(guī)制以公共利益為原則,這正是從對大型壟斷企業(yè)的管制中引入的。

    1920年代,美國處于進步主義時期,公平、正義等價值成為普遍共識,其時恰逢廣播誕生,前者助推了公共利益觀念在廣播行業(yè)中的確認。1922年,商務部長胡佛(HerbertC.Hoover)在廣播會議上開門見山地說:“廣播必須提供符合公共利益的信息”,第一次提出廣播的公共利益概念。④在數(shù)次會議的推動下,1927年《無線電法》通過,以法律的形式正式宣布廣播機構(gòu)必須為“公共利益、公眾便利或需要”服務。1934年《通信法》延續(xù)《無線電法》的主旨,組建專門的管理機構(gòu)——聯(lián)邦通信委員會(FCC),至此,美國早期廣電體制的“托管模式”全面確立,即承認無線電頻率是稀有的公共資源,為公眾所共同擁有,但主要委托給私人來經(jīng)營,使之用于商業(yè)用途。

    可見,廣電媒體應切實維護公共利益,這在美國已于1930年代在制度上得到確認。不過,在私營的托管體制下,廣電機構(gòu)是否能、是否會維護公共利益,卻是一個難題。換言之,廣電機構(gòu)雖有踐行公共價值的責任,但如何使這一責任得到切實履行,并非易事。如此,便有必要引入“問責”的概念。問責(Accountability)與責任(Responsibility)相對應,后者側(cè)重應然層面的期許,而前者強調(diào)實然層面的促動或約束,以使責任被履行。所謂問責,是“一個具有前瞻性的過程”,不只局限于事后的懲戒,被問責者通過它“就其決策、行為和結(jié)果進行解釋和正確性的辯護,并據(jù)此接受失責的懲罰”。⑤霍奇斯首次把這一概念運用到媒體中,關(guān)注“媒介問責”的論題⑥,麥奎爾(Denis McQuail)在此基礎上對媒介問責做了進一步闡釋。⑦本文在“前瞻性過程”的意義上使用“問責”的概念,用以指涉促動或規(guī)誡廣電媒體維護公共利益的努力。

    如何進行媒介問責?就此可借助西方的公民社會理論加以探討。16世紀以來,隨著民族國家在歐洲的建立,市民階層在王權(quán)庇護下獲得從事工商業(yè)的自由,從而開始公民社會與政治國家分離的過程?;谶@一現(xiàn)實,洛克、伏爾泰、托馬斯·潘恩等思想家對社會與國家做了區(qū)分,“國家-社會”的二分觀念初具雛形,但“現(xiàn)代意義上的公民社會概念主要是由黑格爾提出并由馬克思完善的”。⑧及至當代,經(jīng)濟的力量日益強大,在諸多領域產(chǎn)生巨大影響,西方一些學者如柯恩和阿拉托葛蘭西在哈貝馬斯論述的基礎上,明確提出用“國家-社會-市場”的三分法來替代二分法,主張把經(jīng)濟領域從公民社會中分離出來,認為公民社會主要應由社會和文化領域構(gòu)成。⑨進言之,公民社會指“國家或政府系統(tǒng),以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和,它是官方政治領域和市場經(jīng)濟領域之外的民間公共領域,其組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織?!雹?/p>

    根據(jù)“國家-社會-市場”的三分框架,媒介問責可由三大主體予以實施:政府是國家的代理者,公民組織是市民社會的骨干,媒體則是市場中的利益主體,三者有價值共享的一面,但也有各自的利益訴求,在動機、目標和行為方式上必然存在差異。因此,在維護公共利益的總體目標中,可據(jù)此區(qū)分出三種問責進路:政府規(guī)制、媒體自律和社會問責。從研究現(xiàn)狀來看,學界對政府規(guī)制和媒體自律已有較多關(guān)注,而關(guān)于社會問責的研究卻付諸闕如,故后文對美國廣電改革運動進行專門梳理,以彰顯社會問責在促進和規(guī)誡媒體維護公共利益方面所發(fā)揮的作用。

    二、美國廣電改革運動的歷史場景

    美國廣電改革運動是紛繁蕪雜的“事實之流”,回到歷史現(xiàn)場,它的起點可以定格在1925年。20年代是廣播發(fā)展的初始階段,廣電體制亦處于草創(chuàng)期,蘊含多種可能,故圍繞政策和法規(guī)的制定,公民社會與政府、企業(yè)展開了第一次博弈。商務部長胡佛1922年在第一次廣播會議上發(fā)表的講話,一方面強調(diào)公共利益的原則,另一方面表示“私人所有的電臺也可以為公共利益服務”。當時,由教育機構(gòu)和社會團體創(chuàng)辦的非商業(yè)性電臺已不在少數(shù),截至1923年,獲得執(zhí)照的教育電臺就有70多家(11),假如即將面世的政策以商業(yè)化為旨歸,這些非商業(yè)性電臺將有不保之虞。為了生存,教育電臺開始行動,1925年,高校教育廣播電臺聯(lián)合會(ACUBS)成立,隨后開始游說國會,爭取政策在進行頻率分配時為公立大學保留一批頻率,盡管未獲成功,但它具有標志性意義,是公民組織第一次展開“富有前瞻性”的廣電問責。從時間維度來看,廣電改革運動自1925至2003年可分為前后相續(xù)又相互重疊的三個階段;從空間維度來看,依據(jù)訴求之不同,大體從三個層面展開。下文綜合運用這兩個視角,在美國廣電體制變遷和行業(yè)發(fā)展的背景下,聚焦一些影響較大的事件,管窺社會問責在維護廣電公共利益方面的作為。

    1.謀求公共體制:公共廣電立法運動(1925年至1960年代)

    1920年,西屋公司創(chuàng)辦第一座商業(yè)性電臺KDKA;1926、1927年,國家廣播公司(NBC)和哥倫比亞廣播公司(CBS)相繼誕生,商業(yè)廣播飛速發(fā)展。但與之相比較,非商業(yè)性電臺誕生的時間更早,數(shù)量更多。當時,國家的廣電政策正在醞釀中,電臺是否商業(yè)化尚不可知,故建立何種體制,關(guān)系到商業(yè)臺和非商業(yè)臺的生死存亡,這也是市場和社會爭奪的第一個堡壘。對于非營利性電臺來說,謀求創(chuàng)建一個美國式的BBC并非沒有可能,關(guān)鍵是要使公共廣電機構(gòu)在頻率分配、資金支持等方面獲得法律認可。公共廣電立法運動由此而起,其主體是教育組織,作為公民社會的中堅,他們認為應把廣電媒介整合到教育網(wǎng)絡中,以發(fā)揮公共服務的功能。

    廣電立法運動可分為兩個階段,一是廣播立法運動(1925-1934),一是電視改革運動(1951-1967)。1925年,高校廣播電臺聯(lián)合會(ACUBS)游說國會為公立學校保留一批頻率,未果,但它沒有放棄,1930年專門成立全國廣播教育委員會(NCER),不再局限于“公立學校”,進一步提出“為教育電臺保留頻率”,展開游說活動。需要指出的是,NCER獲得了佩恩基金會的支持,此外,卡納基基金會支持的全國教育廣播咨詢委員會(NACRE)也是廣播立法運動的參與者。(12)可以說,廣播立法運動關(guān)鍵一役發(fā)生在1934年。這一年,NCER遞交了《瓦格納-哈菲爾德提案》,提出建立公共廣播體系,并要求擁有1/4的最好頻率,但遭到否決,隨后《通訊法》通過,商業(yè)托管體制全面確立,公共廣播的立法運動告敗。

    隨著電視時代的到來,這一新興媒介在體制方面是否會重蹈廣播之覆轍?社會組織為此十分憂慮。1951年,福特基金會開始介入公共電視領域,資助成立專門的游說組織,精心準備并參與FCC主持的兩次聽證會,對商業(yè)廣電的作為予以批評。廣播網(wǎng)曾承諾播出教育節(jié)目,但沒有履行;已開播的商業(yè)電視在提供信息、教育和文化等方面表現(xiàn)糟糕。因此,與過去不同,這一次游說的理由非常充分。1952年,F(xiàn)CC發(fā)布命令,為非商業(yè)電視保留了242個頻道,這一舉措“標志著美國非商業(yè)電視的誕生”??{基基金會緊隨其后,旗幟鮮明地提出公共電視的概念,建議“將一項偉大的技術(shù)用于偉大的目的”,以“加強一個開放而多元的社會”。(13)經(jīng)過艱難的游說,終有所成,1967年《公共廣播法案》通過,公共廣播公司(CPB)隨即誕生,這是一個非政府、非營利性的為公共廣電提供資金的社會實體。

    2.問責商業(yè)廣電:許可證頒發(fā)監(jiān)督運動(1960年代)

    自20世紀30年代羅斯福上臺以來,美國實施政府強力干預的政策,禁止聘用報童、設定工人最低工資、限制媒體擴張等措施,讓傳媒業(yè)感覺到前所未有的“危機”,在此背景下,媒體自身建議成立專門委員會對傳播自由的現(xiàn)狀和前景展開調(diào)查,引致《哈欽斯報告》的出臺。調(diào)查結(jié)果出人意外,由哈欽斯領銜的新聞自由委員會于1947年公布的結(jié)果表明,傳媒界的確處于危險之中,但這種危險恰恰源于行業(yè)自身,因為媒體沒有履行好公共職責,不實行自我管控,很可能會遭致政府的控制,這樣“將向集權(quán)主義邁進一大步”。當時,廣播網(wǎng)尚處于起步階段,調(diào)查重心主要集中在新聞出版業(yè),但哈欽斯報告對廣電亦有關(guān)注,在《廣播業(yè)自律》的專章中,批評當時的廣播行業(yè)協(xié)會一味尋求保護電臺和廣播網(wǎng)的利益,而對行業(yè)自律不以為意。此次調(diào)查緣起于媒體的委托,無疑站在媒體的立場上,竭力維護其表達自由,但報告同時強調(diào)這種自由是“可問責的自由”(14),必須要對公眾和社會負責,由此生發(fā)出廣電行業(yè)自律的觀念。

    傳媒界是否落實了哈欽斯報告中的自律建議?答案是否定的??蓡栘煹淖杂蓪τ诿襟w來說,只不過是“一個開創(chuàng)新時代的理念”而已,結(jié)局是被束之高閣。商業(yè)電視一路高歌,為掙錢逐利而罔顧公共利益,不斷沖擊教育、道德和法律的底線,到60年代初達到極致,從CBS名主持默羅的批評即可見一斑,“電視被用以蠱惑人心,娛樂消遣,損害公眾的智力”。(15)很湊巧,1960年代是社會運動風起云涌的十年,公民社會獲得前所未有的發(fā)展。商業(yè)廣電重利輕義,而公民社會對媒介權(quán)力的要求日趨強烈,二者結(jié)合,催生了許可證頒發(fā)的監(jiān)督運動。

    公民社會對商業(yè)廣電節(jié)目的不滿由來已久,但長期停留在口誅筆伐或向FCC抱怨的層面,譬如,早期致力于媒介問責的“更好廣播協(xié)會”(NationalAssociationforBetter Broadcasts,,1949成立)就不斷針對廣播節(jié)目申述意見。1966年,這種抱怨升級為對許可證頒發(fā)的監(jiān)管,導火線是FCC準備給WLBT電視臺續(xù)發(fā)經(jīng)許可證,后者的節(jié)目內(nèi)容涉嫌歧視有色人種。聯(lián)合會傳播辦公室(UCC)以其違反“公共利益、便利、必需”的原則,向法院提起訴訟,要求FCC撤發(fā)執(zhí)照。1969年,法院判決UCC勝訴,并裁定WLBT失去的廣播許可證由黑人團體接管。受其影響,監(jiān)督本地廣播、電視臺的公民組織紛紛成立,在1969到1972年間提出了數(shù)百個停發(fā)廣電執(zhí)照的要求,其中不乏成功案例。(16)例如,美國右翼勢力控制的WXUR電臺節(jié)目,言語間充滿種族和宗教歧視,猶太人勞動工會和黑人組織通過申訴途徑予以問責,1970年,F(xiàn)CC停發(fā)其許可證。

    3.重構(gòu)另類媒介:廣播近用運動(1970年代以來)

    從1970年代末開始,新自由主義滲透到廣電領域,美國政府逐步放松管制,及至1996年《電信法》頒布,確立了新的廣電體制“市場模式”。與“托管模式”不同的是,廣電媒介的所有權(quán)越來越集中,以廣播公司ClearChannel為例,麾下的電臺大約占到全美電臺總數(shù)的1/10,同時擁有超過1.1億的聽眾。(17)所有權(quán)的集中加深了商業(yè)利益與公共利益之間的矛盾,制造了民主赤字。其中最突出的是,媒介的過度集中和商業(yè)化剝奪了民眾接觸媒介的機會,在這樣的背景下,近用(Access)成為社會問責的重要論題,即如何推動普通公眾最大程度地接觸和使用媒介。

    1968年成立的全國公民廣播委員會(NCCB)是當時最大的媒介問責組織,其前期主要關(guān)注商業(yè)電視中的暴力問題,后轉(zhuǎn)向媒介近用,1974年出版《近用雜志》(Access),成為全國性的聯(lián)絡平臺。從1970年代末到1990年代,美國的社會運動漸趨平息,在這一整體氛圍下,1977年,NCCB因為資金問題被迫停止一切活動,自此廣電改革運動步入低谷。直到1999年,獨立媒體中心(IMC)(18)大放異彩,為廣電改革運動提供了新的思路,那就是,如果要讓公民更多地分享傳播資源,最好的辦法莫過于創(chuàng)構(gòu)另類媒介,重建傳播“公地”,以對抗新自由主義浪潮下的媒介“圈地”。(19)所謂“另類媒介”,指在資金、組織和調(diào)控方面不受企業(yè)資本和政府控制,真正屬于公眾的、參與性的、自治的、社區(qū)的媒介。(20)

    低頻率調(diào)頻廣播是典型的另類媒介,它通過無線電信號可以覆蓋直徑5至10公里的范圍,設立電臺的資金投入可低至1萬美元,這種低投入低覆蓋的廣播正好適合社區(qū)使用,可望打破專業(yè)門檻,真正實現(xiàn)參與式傳播的理念。截至2000年,低頻率廣播有上千個,商業(yè)廣播網(wǎng)擔心低頻廣播會分流受眾,要求FCC取締這種“無序”而“非法”的另類媒體。在各方壓力之下,F(xiàn)CC采取折中的態(tài)度,一方面重申許可證制度,另一方面想讓低頻廣播合法化,即由地方上的非營利組織出面申請執(zhí)照并加以經(jīng)營,以服務于被商業(yè)廣電怠慢的公眾。問題是,到底允許多少此類媒介存在?公民社會與商業(yè)廣電通過公關(guān)和游說再度交手,第一回合宣告失敗,2000年12月通過預算法案,規(guī)定低頻電臺的數(shù)量從1千多家降至數(shù)百家。(21)不過,公民社會仍在繼續(xù)重構(gòu)另類媒介的努力,并將此融入到更激進的改革潮流中。

    三、社會問責的政治化

    2003年,專門意義上的廣電改革運動宣告終結(jié),它被融入整體的媒介運動中,標志是自由傳媒學會(FreePress)召集了第一次媒介改革大會。該學會于2002年成立,志在聯(lián)合全美同仁以推進媒改運動,平均每18個月舉行一次大會,已屆5次,最多參與人數(shù)超過3500人。作為媒改運動的中堅力量,它一呼百應,有意響應的非營利性組織達162個,其中關(guān)注新聞的有118個,關(guān)注互聯(lián)網(wǎng)的有73個,關(guān)注電視的有90個,關(guān)注廣播的有93個。(22)順應媒介融合的趨勢,自由傳媒學會主張積聚力量,協(xié)同作戰(zhàn),改變散兵作戰(zhàn)的既有路徑。

    媒改運動在2003年取得重大勝利。當時,媒介集團的所有權(quán)集中愈演愈烈,遠超《電信法》允許范圍,F(xiàn)CC有意進一步放松規(guī)制。為此,公民組織進行了有效的社會動員,采取聽證會、寫信、訴訟等多種方式加以阻止,法院最終否決了FCC的修改條款。麥克切斯尼對此次運動評價極高,并把2003年視為新的起點,聲稱:“我將把焦點集中在2003的上半年,在這期間公眾活動從邊緣變?yōu)橹髁?,而且這也是幾個世代以來,媒體改革行動第一次受到公眾矚目?!?23)

    總體而言,2003年以來的媒介改革運動呈現(xiàn)鮮明的“政治化”趨勢,這主要源于自由傳媒學會的推動。左翼學者麥克切斯尼、喬什·西爾弗(JoshSilver)、約翰·尼古拉斯(JohnNichols)等作為自由傳媒學會的創(chuàng)辦者,對媒改運動進行重新定位,使之帶有濃厚的左翼色彩。他們認為媒體改革是民主運動不可或缺的一部分,對于美國的勞工階層來說具有重要意義,因此,“媒體改革的命運與美國左派殘酷地被捆綁在一起,它們的命運也許是決定美國民主(多數(shù)人統(tǒng)治而不是少數(shù)人統(tǒng)治)最后的也是最好的希望?!?24)與此相應,在訴求方面,提出要對整個媒介系統(tǒng)進行徹底的“結(jié)構(gòu)性改革”,包括反托拉斯、建立替代性的公共傳媒、加強政府規(guī)制等。

    政治化趨勢還體現(xiàn)在運動手段上。早期廣電改革運動的主體是精英階層,如福特基金會、佩恩基金會、卡納基基金會和一些公民組織,行動者總體上屬于中產(chǎn)階級,手段比較溫和,通常采取游說、公關(guān)和訴訟等方式。底層民眾和組織發(fā)起的改革運動不是沒有,但很少見,如1990年代“無電視美國”發(fā)起的“關(guān)電視機運動”(25),提倡一關(guān)了事,態(tài)度比較激進。麥克切斯尼等人主張通過動員草根,借助工會和勞工組織動員民眾,發(fā)起大規(guī)模的政治運動。運動形式趨于多樣化,除傳統(tǒng)途徑以外,還包括電話、郵件,或組織民眾赴現(xiàn)場抗議,甚至有各種行為藝術(shù)等。2003年圍繞放松管制的議題,300萬人給國會議員和FCC寫信,F(xiàn)CC主席鮑威爾聲稱,新條款受到“有組織的群眾性攻擊”(26),并非聳人聽聞。

    媒改運動由于政治化取向,已溢出社會問責的范疇。社會問責是在自由主義框架之中的行為,建立在共識之上,該共識可理解為,媒介在已有的政治制度下應該而且是可以實現(xiàn)公共利益的。只不過公共利益到底是什么?如何維護?對這些問題的看法,社會、政府和媒體存在分歧,因此需要在認同已有制度框架的前提下相互制衡。而左派媒改運動的倡導者舍棄了公共利益的概念,而用民主、平等進行社會動員,使其價值觀和行動框架發(fā)生了根本性變化。公共利益的概念唯其空泛,故容易促成共識,而民主、平等則是鮮明的意識形態(tài)語匯,建立在階級區(qū)分和權(quán)力斗爭的基礎上,媒體不再被認為是可以踐行公共價值的社會公器,而是“各方爭斗,求取控制社會權(quán)利的核心”。

    四、建立多元制衡的問責機制

    左翼學者與公民社會攜手共進,促成2003年以來美國媒改運動的政治化,這是對新自由主義和全球化浪潮的一種反動。廣電改革運動從1925年起歷經(jīng)近八十載,至此告一段落。如何認識這段歷史,值得我們深入探討。無疑,廣電媒體應當維護公共利益,但如何才能使公共責任被履行?這正是“問責”意義之所在。問責的內(nèi)涵不只是管理、監(jiān)督和懲戒,還是一個動態(tài)的過程,是所有使責任能夠被履行的努力。此外,問責不是單向的,理應是多方互動的,根據(jù)“國家—社會—市場”的分析框架,作為社會問責的美國廣電改革運動,與政府規(guī)制、媒體自律一道構(gòu)成多元制衡的問責機制。

    從1920年代開始,公共利益的觀念就已在廣電領域被普遍認可,然而,公共利益的內(nèi)涵很難界定。美國政府對此不甚了了,1934年《通信法》含糊其辭地解釋為“更大范圍收聽和更有效使用廣播的聽眾利益”。媒體對公共利益的理解更具爭議,CBS總裁弗蘭克·斯坦頓稱,“一個節(jié)目受到大部分受眾歡迎,無疑就是符合公共利益”。那么,公民社會是否就是公共利益最有資格的代言者?顯然也不是,各組織都有自身的利益,難以兼顧全面??傊瑹o論政府、媒體,還是公民社會,在維護公共利益和媒介問責上都可能“失靈”,唯有通過彼此的互動和制衡方能建立有效的問責機制。

    最后,讓我們返觀國內(nèi)的情況。2008年汶川大地震后,潘忠黨組織了一次由國內(nèi)知名學者參與的筆談,在序言中提到:“考察中國傳媒體制、市場機制與公共利益之間的關(guān)系、傳媒與國家和社會之間的互動等,應當成為今后研究中國傳媒改革的一個有意義的課題。”(27)可見,從公共利益的視角探討“傳媒與國家和社會之間的互動”已成為學界關(guān)心的議題。與美國的情況不同,中國的“社會”正在成長之中,討論社會問責的話題似乎為時尚早,但無論如何,這是有意義的。

    政府規(guī)制在中國的廣電問責體系中長期占主導地位。就近而言,2011下半年,廣電總局連續(xù)發(fā)布“限娛令”“限廣令”和“限劇令”,然而其動作遠不止于此,據(jù)筆者統(tǒng)計:2000年至2013十年間,總局頒布的針對娛樂節(jié)目的文件多達25條;與廣告播出有關(guān)的有15條;涉及電視劇內(nèi)容制作的有50多條。而關(guān)于媒體自律的規(guī)約,廣電行業(yè)幾近空白。2009年4月中國廣電協(xié)會向全社會公布《廣播電視節(jié)目審議規(guī)則》,算是行業(yè)自律的第一個正式文件,但反應寥寥,未引起業(yè)界關(guān)注,遑論落實。至于社會問責,近年來由于新媒體環(huán)境的影響有了些許變化,媒體一旦有失范行為,網(wǎng)民會迅速通過各種途徑進行批評與抗議。2012年5月,天津衛(wèi)視《非你莫屬》現(xiàn)場,留法求職者被嘉賓質(zhì)疑后當場暈倒,卻遭主持人“你是在表演嗎”的詢問,引起20多萬網(wǎng)友的抵制,媒體被迫就此向社會公開道歉。同年,江蘇教育臺《棒棒棒》節(jié)目中干露露母女爆粗口,遭網(wǎng)友痛斥,引致廣電總局開出最嚴厲的罰單,頻道停播,并被劃入江蘇電視臺。

    媒介問責不能過度依賴政府規(guī)制,后者過于剛性,缺乏柔度,一管就死,一放就亂。故需大力提倡媒介自律,建設和普及行業(yè)規(guī)范,此其一。其二,社會問責的進路值得關(guān)注,目前由于社會的力量弱小,我國針對媒介的社會問責僅集中在個人層面,具體來說,主要依靠個人的大范圍的關(guān)注,進而引發(fā)輿論,對媒體形成壓力,或“倒逼”政府出手規(guī)制,這樣的問責方式具有鮮明的中國特色,但尚有較大的建設空間,這有賴于政府、公眾和媒體的共同努力,比如營建寬松環(huán)境以壯大公民組織的力量,嘗試在政府-社會-媒體之間構(gòu)建便捷的溝通機制等??傊?,如何發(fā)揮公民的監(jiān)督作用,對于建立有效的媒介問責機制非常重要,誠如單波所言:“我們可以借鑒美國公眾媒介改革運動的理念,將公眾而非新聞界設定為媒介改革的主體,構(gòu)建公眾在媒介社會控制中的主體性,讓公民積極參與媒介政策制定,給新聞體制創(chuàng)新帶來真正的活力?!?28)

    注釋:

    ① Ash Gamer&Zald,M.(1987).The political economy of social movement sectors.In Zald M.&Mc Carthy,J.(edit).Social Movementin an Organizational Society.NT:Transaction Books,P293.

    ②(16)(22)(26) 劉學、向宗平:《美國公民媒介改革運動》,《新聞學研究》,2008(97)。

    ③ AdamSmith(1911).Thetheoryofmoralsentiments,London:BellandsonsLtd,P192.

    ④ 夏倩芳:《公共利益界定與廣播電視規(guī)制》,《新聞與傳播研究》,2005年第1期。

    ⑤ 世界銀行專家組:《公共部門的社會問責》,中國人民大學出版社2007年版,第13頁。

    ⑥ Hodges,L.W.(1986)Defining pressresponsibility:a functionalapproach.D Elliot(edit)responsible journalism.CA:Sage,pp.13-31.

    ⑦ 丹尼斯·麥奎爾:《大眾傳播理論》,崔保國、李琨譯,清華大學出版社2010年版,第167頁。

    ⑧ 何增科:《市民社會概念的歷史演變》,《中國社會科學》,1994年第5期。

    ⑨ Jean L.Cohen &Andrew Arato(1992).Civil society and Political Theory,The MIT Press,P84.

    ⑩ 俞可平:《中國公民社會:概念、分類與制度環(huán)境》,《中國社會科學》,2006年第1期。

    (11)(13) 郭鎮(zhèn)之:《美國公共廣播電視的起源》,《新聞與傳播研究》,1997年第4期。

    (12) NCER和NACRE的觀點有所區(qū)別,前者要求建立獨立的公共廣播體系,后者主張與商業(yè)廣播機構(gòu)合作,通過商業(yè)媒介實現(xiàn)公共服務。

    (14) 新聞自由委員:《一個自由而負責的新聞界》,展江譯,中國人民大學出版社2004年版,第10頁。

    (15) 易前良:《美國電視研究的學術(shù)源流》,中國傳媒大學出版社2010年版,第85頁。

    (17) 金冠軍、鄭涵、孫紹誼:《國際傳媒政策新視野》,上海三聯(lián)書店2005年版,第312頁。

    (18) 1999年,在西雅圖召開的WTO會議期間,社會組織為方便公眾的媒介使用而成立的獨立于政府和企業(yè)的另類媒體。

    (19) 羅慧:《傳播公地的重建:西方另類媒體與傳播民主化》,社科文獻出版社2012年版,第6頁。

    (20) ??铺?、凱偌爾:《媒介重構(gòu):公共傳播的民主化運動》,李異萍、李波譯,暨南大學出版社2011年版,第54頁。

    (21)(24) 麥克切斯尼:《問題媒體:二十一世紀美國傳播政治》,臺灣巨流圖書公司2005年版,第275、271頁。

    (24) 麥克切斯尼:《富媒體,窮民主》,謝岳譯,新華出版社2004年版,第425頁。

    (25) 馮建三:《開或關(guān),這是個問題:評介美國關(guān)電視機運動》,《國際新聞界》,2006年第10期。

    (27) 潘忠黨:《序言:傳媒的公共性與中國傳媒改革的再起步》,《傳播與社會學刊》,2008年第6期。

    (28) 單波:《直面自由的挑戰(zhàn),擇善而從》,《傳播與社會學刊》,2008年第6期。

    (作者易前良系河海大學公共管理學院傳播學系教授;周露系河海大學公共管理學院傳播學系碩士研究生)

    【責任編輯:張國濤】

    *本文系國家社科基金項目“廣電公共價值的踐行及問責體系研究”(項目編號:12CXW011)的研究成果。

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