村干部職業(yè)化之爭(zhēng)

■余 彪

村干部職業(yè)化確實(shí)對(duì)村民自治帶來(lái)了一定的沖擊。如何因勢(shì)利導(dǎo)、加以完善，給基層治理帶來(lái)了新的難題。

當(dāng)涂縣在安徽省率先推進(jìn)村居干部職業(yè)化改革?？h委明確提出，村居工作者工作時(shí)間與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)保持一致；薪酬由基本工資、職務(wù)工資和績(jī)效工資組成；對(duì)工作業(yè)績(jī)突出的村居工作者選拔兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職，享受相應(yīng)的基礎(chǔ)工資和政治待遇。

不過(guò)，這一做法也引起了政界、學(xué)界的爭(zhēng)議。筆者結(jié)合在遼寧鳳城、浙江店口、湖北宜昌等地的調(diào)研情況，對(duì)此進(jìn)行逐一探討。

破解農(nóng)村治理難題

村干部職業(yè)化的動(dòng)力主要是來(lái)自于地方實(shí)務(wù)部門(mén)。眾所周知，自上個(gè)世紀(jì)80年代分田到戶以后，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)一直都很薄弱，相應(yīng)的村干部的報(bào)酬和待遇也維持在低水平。特別是在本世紀(jì)初國(guó)家啟動(dòng)稅費(fèi)改革進(jìn)而取消農(nóng)業(yè)稅以后，村集體喪失了幾乎是唯一的收入來(lái)源而變成了所謂的“空殼村”，無(wú)力支付村干部的工資，提高工資更是無(wú)從談起；但是與此同時(shí)，隨著近些年國(guó)家以工哺農(nóng)政策的推行，村莊治理的各項(xiàng)事務(wù)越來(lái)越多，村干部的任務(wù)越來(lái)越重，兩相比較，村干部的工作動(dòng)力嚴(yán)重不足，出現(xiàn)了所謂的村干部“難選、難留、難有作為”的問(wèn)題。正是基于這樣的現(xiàn)實(shí)判斷，出于加強(qiáng)基層經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理的工作需要，基本上與稅費(fèi)改革同期，全國(guó)各地陸續(xù)采取了以提高村干部待遇為核心的村干部職業(yè)化改革措施。

以遼寧鳳城、浙江店口、湖北宜昌等地的情況，雖然各地具體措施和推進(jìn)程度不盡相同，但是它們政策改革的主要傾向高度一致。主要表現(xiàn)在幾個(gè)方面：其一是比照當(dāng)?shù)毓珓?wù)員工資水平，實(shí)行月薪制或者是年薪制，由縣鄉(xiāng)財(cái)政統(tǒng)籌解決，村干部年收入可以達(dá)到兩三萬(wàn)元。同時(shí)，政府對(duì)村干部的醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行部分補(bǔ)貼甚至是全額補(bǔ)貼，以此來(lái)解決村干部的后顧之憂。其二是打破村干部的行政村范圍限制，實(shí)行全鄉(xiāng)全縣范圍內(nèi)的村干部公推公選和流動(dòng)任職制度，有的還公開(kāi)招聘大中專(zhuān)學(xué)歷的優(yōu)秀人才擔(dān)任村官，此外還打通村干部的晉升渠道，優(yōu)秀村干部可以提拔到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)崗位。其三是實(shí)行脫產(chǎn)化專(zhuān)業(yè)化的工作模式，很多地方開(kāi)始實(shí)行嚴(yán)格的“朝九晚五”值班制度，保證村民有事都能夠在村委會(huì)找到村干部，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)村干部的職業(yè)培訓(xùn)提高其職業(yè)化水平，建立起一整套考核獎(jiǎng)懲的管理辦法。

就村干部職業(yè)化的效果來(lái)看，根據(jù)筆者觀察，有以下幾個(gè)方面好處。首先，村干部崗位的吸引力有所增加，相較于稅費(fèi)時(shí)期村干部工資須從農(nóng)戶手里要的麻煩，地方財(cái)政保障讓村干部省心不少，再加上報(bào)酬逐年上升，也構(gòu)成了村干部家庭中一筆不小的收入。而對(duì)村干部更有吸引力的就是養(yǎng)老保險(xiǎn)，對(duì)這點(diǎn)普遍反響很好，普通的村民對(duì)村干部最羨慕的也是這點(diǎn)。其次，鄉(xiāng)政府對(duì)村干部更好管理了，村干部要想拿到相應(yīng)的工資，就必須要完成相應(yīng)的考核任務(wù)，村干部大多感覺(jué)到比以前要壓力大多了。有的地方村干部任職打破了行政村邊界，原有的家族勢(shì)力難以憑借，這也有利于鄉(xiāng)政府對(duì)村干部的管理。其三，對(duì)年輕人的吸引力有所增加，村干部群體的知識(shí)化多元化開(kāi)始顯現(xiàn)。之前大學(xué)生村官之所以留不住，就在于待遇低而且看不到發(fā)展的希望，實(shí)行村干部職業(yè)化后待遇大大提高，往上走的空間也大大增加，越來(lái)越多的年輕人心態(tài)變得平衡，愿意踏踏實(shí)實(shí)做事。

與村民自治相背離？

在地方積極推進(jìn)村干部職業(yè)化的時(shí)候，諸多的學(xué)者卻對(duì)此持一種懷疑甚至批評(píng)的態(tài)度。

要而言之，主要有以下幾點(diǎn)。其一是增加國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)。我國(guó)有60多萬(wàn)個(gè)行政村，有300多萬(wàn)的村干部，如果都比照公職人員發(fā)放工資，那么每年就要多幾百億的支出負(fù)擔(dān)。其二是與我國(guó)的現(xiàn)行法律規(guī)定不符。村干部包括村委會(huì)委員和支委會(huì)委員，村委會(huì)是我國(guó)基層的群眾自治性組織，支委會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨的農(nóng)村基層組織，他們的身份仍然是農(nóng)民而不是官員，以公務(wù)員標(biāo)準(zhǔn)對(duì)待和要求村干部與村民自治相悖。其三是村干部職業(yè)化與農(nóng)村傳統(tǒng)習(xí)慣不符。我國(guó)農(nóng)村是典型的熟人社會(huì)，農(nóng)民的認(rèn)知和行為遵循著遠(yuǎn)近親疏的原則，歷史上長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的就是“鄉(xiāng)紳治村”的非正式治理模式，村干部職業(yè)化以后反而得不到村民的認(rèn)可，增加了治村的難度。

從筆者的農(nóng)村調(diào)查來(lái)看，上述的某些擔(dān)心并非沒(méi)有道理。比如2012年筆者在遼寧鳳城C村調(diào)查，當(dāng)?shù)氐拇甯刹棵磕晔杖胧?萬(wàn)多元，村民覺(jué)得村干部的工資已經(jīng)很高了，但是村干部卻覺(jué)得工資太低，自己當(dāng)干部純粹是為村民為國(guó)家做貢獻(xiàn)，可見(jiàn)當(dāng)前干群在村干部待遇問(wèn)題上的觀點(diǎn)并不一致。而在國(guó)家不斷提高待遇的現(xiàn)實(shí)下，帶來(lái)的結(jié)果就是，村民認(rèn)為村干部成了國(guó)家的人，與我們老百姓是不一樣的，不經(jīng)意間村干部與村民的心理距離就拉大了。與此同時(shí)，村干部的心理也在發(fā)生變化，那就是村干部自身越來(lái)越把自己當(dāng)干部，而且是把自己當(dāng)成是國(guó)家的正式干部，反正我拿的是上面政府的工資，將來(lái)退了養(yǎng)老也是靠政府，只要把上面交辦的任務(wù)辦好，其他的事情能不理就不理，能拖的就盡量拖，如此，村里內(nèi)部的很多公共事務(wù)村干部反而不關(guān)心了，村民雖然對(duì)此不滿卻又無(wú)可奈何。因此，提高村干部待遇并沒(méi)有使村莊治理有較明顯的改善。

再比如，2011年筆者在湖南湘潭M鎮(zhèn)調(diào)查，該鎮(zhèn)由于交通條件優(yōu)越，被縣里確立為美麗鄉(xiāng)村示范片建設(shè)區(qū)，為了加強(qiáng)村里面的工作，上面選派了好幾位大學(xué)生村官。我們調(diào)查的時(shí)候，這些村官已經(jīng)任職好長(zhǎng)時(shí)間，但是卻發(fā)現(xiàn)他們基本上對(duì)村莊情況很少了解。他們平常大部分時(shí)間都是呆在鎮(zhèn)里坐機(jī)關(guān)，而很少下村與老百姓打交道，用他們的話說(shuō)就是下村也不知道該干什么。他們?cè)诖謇锏闹饕蝿?wù)就是協(xié)助村干部完成一些文件寫(xiě)作和整理工作。從老百姓的角度來(lái)說(shuō)，他們對(duì)村官也感覺(jué)到很陌生，更談不上信任，覺(jué)得他們是外地人遲早要走，真正要辦事的時(shí)候還是找本村的干部更可靠。實(shí)際上，從這點(diǎn)可以看出，假設(shè)是實(shí)行村干部職業(yè)化，比如實(shí)行村干部的跨村流動(dòng)任職，要建立干群之間的信任關(guān)系，進(jìn)而樹(shù)立干部的權(quán)威，將面臨著更高的成本。

總之，村干部職業(yè)化確實(shí)對(duì)村民自治帶來(lái)了一定的沖擊。村干部成為縣鄉(xiāng)政府“代理人”的角色越來(lái)越濃厚，在資源下鄉(xiāng)的背景下村干部越來(lái)越習(xí)慣于往上跑，他們與普通村民的關(guān)系呈現(xiàn)出日益疏遠(yuǎn)的趨勢(shì)。這與村民自治的要求日益背離，給村莊治理帶來(lái)了新的難題。

新政需要注意什么

既然村干部職業(yè)化有利有弊，那么該如何來(lái)看待這個(gè)問(wèn)題呢？要把這個(gè)討論清楚，根本上涉及到我國(guó)農(nóng)村村級(jí)組織的定位問(wèn)題。

實(shí)際上，自從上個(gè)世紀(jì)八十年代農(nóng)村改革以來(lái)，很多人就意識(shí)到我國(guó)村級(jí)組織同時(shí)承擔(dān)了兩種功能，一種是村莊的內(nèi)部事務(wù)的管理，還有一種是上級(jí)政府交辦的各種行政事務(wù)，前者屬于村民自治本來(lái)意義上的范疇，后者則是縣鄉(xiāng)政府行政功能的向下延伸。按照《村民委員會(huì)組織法》，村級(jí)組織對(duì)于上級(jí)行政事務(wù)只起協(xié)助作用，但是在實(shí)際過(guò)程中則演變成村級(jí)組織的義務(wù)，因而村級(jí)組織事實(shí)上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。為了解決這個(gè)問(wèn)題，有人就主張?jiān)谛姓辶碓O(shè)村公所，村委會(huì)只負(fù)責(zé)村莊內(nèi)部自治事務(wù)，上級(jí)的行政事務(wù)則由村公所負(fù)責(zé)。因此，在村務(wù)和政務(wù)沒(méi)有分開(kāi)的時(shí)候，村級(jí)組織的準(zhǔn)行政化事實(shí)上難以避免。而在村莊集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱的情況下，村民自治更加難以真正地發(fā)育和運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)?；谝陨蟽牲c(diǎn)考慮，再加上近年國(guó)家推行公共服務(wù)均等化，筆者認(rèn)為村干部職業(yè)化是值得探索的。

不過(guò)，須引起注意的是，村干部職業(yè)化并非是要把村干部完全的公務(wù)員化，村級(jí)組織畢竟還是定位于自治組織，為了維持其自治功能，維護(hù)村莊的公共利益和村民的民主權(quán)利，在探索村干部職業(yè)化的過(guò)程中，可以注意以下三點(diǎn)：

其一是重視發(fā)揮民意在村干部考核中的作用。如上所述，村干部在日常的工作中，其實(shí)同時(shí)負(fù)責(zé)“村務(wù)”和“政務(wù)”兩塊事務(wù)，其工作報(bào)酬應(yīng)該也是分為兩塊，盡管由于村集體經(jīng)濟(jì)薄弱這兩塊都由政府進(jìn)行統(tǒng)一支付，但是在支付之前應(yīng)該重視民意的作用。在各地的做法中，一般是基本工資和績(jī)效工資兩部分，績(jī)效方面主要由鄉(xiāng)政府進(jìn)行考核，盡管也會(huì)聽(tīng)取一定的民意，但是還沒(méi)有起到實(shí)質(zhì)性的作用，于是村干部工資就變成了鄉(xiāng)政府說(shuō)了算?？扇〉淖龇ㄊ牵瑢⒋甯刹康幕竟べY定低一些，而將績(jī)效工資定高一些，同時(shí)充分發(fā)揮村莊內(nèi)部民主由村民討論決定村干部的考核成績(jī)，如此，雖然工資是政府發(fā)的，但是也照顧到了村民自治的要求。如此，才能使得村干部同時(shí)感受到自上而下和自下而上的壓力，并且在這兩者之間找到應(yīng)有的平衡。

其二是可以嘗試以行政村為單位下?lián)芟喈?dāng)?shù)墓ぷ鹘?jīng)費(fèi)。當(dāng)前，各地為了提高村干部的工作積極性，主要手段就是提高村干部的待遇，工資和獎(jiǎng)金直接打到村干部的個(gè)人賬戶上。但是村干部的工資應(yīng)不應(yīng)該提高，應(yīng)該提高多少，不應(yīng)單純地由政府來(lái)決定，還應(yīng)該考慮村民內(nèi)部的意見(jiàn)?，F(xiàn)在有的地方將村莊干部尤其是主職干部的工資提得很高，但是其他的民選副職干部、組長(zhǎng)及村民代表，他們?cè)诖迩f里的作用也很大，承擔(dān)的任務(wù)也不少，報(bào)酬卻差很遠(yuǎn)，這也引發(fā)了他們的不滿，影響了工作的積極性。更為可取的是，政府應(yīng)該通過(guò)資源的輸入撬動(dòng)村莊社區(qū)的整體關(guān)系，將其內(nèi)部的活力激發(fā)出來(lái)，比如就可以行政村為單位下?lián)芟喈?dāng)?shù)墓ぷ鹘?jīng)費(fèi)，然后由村民來(lái)討論如何分配使用這筆經(jīng)費(fèi)，工資占的比例多少，村干部之間差別多大，這樣出來(lái)的分配方案也更能夠得到村民的認(rèn)同。

其三是村干部?jī)?yōu)先由常年在村的村莊內(nèi)部成員出任。的確，跨村任命村干部甚至選聘大學(xué)生村官，有利于克服村莊內(nèi)部的派系矛盾，有利于落實(shí)政府的各項(xiàng)政策，也有利于提高村干部的業(yè)務(wù)水平，但是也要警惕村干部演變?yōu)椤白咦x干部”脫離群眾。當(dāng)前縣鄉(xiāng)干部的走讀現(xiàn)象頗為普遍，群眾辦事困難多有不滿情緒。村干部方面也有類(lèi)似的情況，有的地方村干部住在城里，有事的時(shí)候才下村來(lái)看看，成為所謂的“不在村干部”。如果讓外村人甚至更遠(yuǎn)的外地人擔(dān)任村干部，即使他們的工資福利待遇增加了，政府也進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督考核工作，很可能也難以解決村干部的走讀問(wèn)題。鑒于農(nóng)村工作紛繁復(fù)雜，群眾工作事無(wú)巨細(xì)，農(nóng)民也沒(méi)有嚴(yán)格的上下班概念，在同等的條件下還是應(yīng)該優(yōu)先由常年在村的村莊內(nèi)部成員出任。他們擔(dān)任村干部，村民比較容易建立信任感，村干部對(duì)村莊各方面情況也比較了解，村民有事隨時(shí)可以找村干部，并不一定限定在工作時(shí)間，干群關(guān)系不易疏遠(yuǎn)。