馬建華：車改潮頭的“獨行者”

■本刊記者 吳明華

改革者總是留下獨行的背影，馬建華也不例外。這樣一個中層干部，究竟是如何推動“最難”車改的？

改革者通常都是主政一方的決策者，但馬建華是個例外。

被譽為“最成功”車改范本的杭州車改，其背后的核心人物卻是馬建華。作為杭州市發(fā)改委一個處級干部，馬建華不僅全程參與了車改，而且是車改方案的主要起草者、具體操作者和督促實施者。

當中央掀起新一輪車改大潮時，很多人把目光投向了歷經(jīng)十年而功成的杭州車改，很多地方也紛紛到杭州考察學(xué)習(xí)。一時間，馬建華成了炙手可熱的人物，但他卻覺得自己很孤獨。

脾氣倔強的馬建華頗有些書生意氣，因為一心搞車改而“經(jīng)常得罪人”?！败嚫氖呛苡幸饬x的一項工作，符合自己的價值取向和人生理念。其它事情我不追求，把車改做好就是我的追求?！瘪R建華自認為是官場中的“另類”，“有時候感到很孤獨，找不到一個和我理念一樣的人。以前還有志同道合的人，現(xiàn)在都沒了?！?/p>

改革者總是留下獨行的背影，馬建華也不例外。他這樣一個中層干部，究竟是如何推動“最難”車改的？

“一波三折”

“普通人很難體會車改的難度。作為領(lǐng)導(dǎo)的‘轎子’，車子是地位的象征。車改需要天時地利人和，因此車改在杭州花了10年?！瘪R建華告訴《決策》。

早在2002年初，杭州市西湖區(qū)就開始在鄉(xiāng)鎮(zhèn)嘗試公車改革。然而，就在這個“吃螃蟹”的西湖區(qū)，區(qū)級機關(guān)的車改竟然拖了10年。歷任主要負責人誰也不愿攬下這件得罪人的工作，甚至曾有人公開表示，自己在任期間不會車改，會把任務(wù)留給繼任者。

“這是很荒唐可笑的?！瘪R建華調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)鍵問題就是“雙軌制”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)車改而區(qū)級機關(guān)不改，很多干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與區(qū)級機關(guān)交流過程中，既拿車貼又有車坐，“在這種情況下，哪有動力車改？”

由于每年車輛更新費用壓力太大，2003年，杭州市級層面也開始醞釀車改。當年8月，杭州市成立了車改領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在市發(fā)改委。時任發(fā)改委體改處副處長的馬建華，成為車改辦的具體負責人。

經(jīng)過調(diào)查研究，馬建華制定了市級機關(guān)車改的初步方案。然而此時，大規(guī)模車改卻被省里叫停，原因是當時浙江各地掀起了第一波車改熱潮，由于一些地方車貼標準過高，引起很大爭議。

盡管省里暫緩車改，但馬建華一直沒有放棄，而是不斷研究車改方案。2005年，杭州市出臺區(qū)縣車改的指導(dǎo)性意見，鼓勵各區(qū)縣積極開展公車改革。

在主要起草者馬建華看來，這個指導(dǎo)性意見對日后推進車改至關(guān)重要，“全國其它地方車改都沒出臺指導(dǎo)性意見。每次考察的人來我都講，車改要有指導(dǎo)性意見，要通盤考慮，不能局限于車貼標準等具體問題。”

一旦有區(qū)縣準備車改時，馬建華都會全程關(guān)注，指導(dǎo)方案設(shè)計，必要時主動上門專題調(diào)研。幾乎所有的方案馬建華都親筆進行修改，嚴把車改原則，確保杭州區(qū)縣車改模式的統(tǒng)一性。在這個過程中，杭州市上下對于車改基本理念和思路也慢慢統(tǒng)一。

2009年，杭州市重啟市級機關(guān)車改，制定了“1＋6”車改文件，包括總體意見和6個詳細的配套方案，對車改的每個細節(jié)都有充分考慮。

“車改是建立新的制度，必須把所有的事情都規(guī)定好，越細越好?！痹隈R建華看來，沒有模糊的地方，才能找不出明顯的漏洞和空子。

從2009年到2011年，杭州分三批實施市級機關(guān)車改。第三批由于涉及近百家市直機關(guān)單位，阻力很大而被迫延后了兩個月，原因正是由于“單軌制”真正觸動了官員的切身利益。

而“單軌制”是馬建華一直極力堅持的，“‘單軌制’實施起來最難，車改單位千方百計找各種理由要保留車子，成為推進改革的障礙。不過由于改革是從上而下，從部分到整體，大大減小了改革的壓力和阻力”。

“最敏感”的細節(jié)

杭州市級機關(guān)車改開始時，貨幣化車改方式同樣遭遇人們“變相福利”的質(zhì)疑。在馬建華看來，車貼標準無疑是車改中最敏感、最核心的問題。

杭州市依照職務(wù)層級，劃分九個不同的補貼等級，從300元到2600元不等。這個標準是馬建華通過養(yǎng)車法、打的法等，多種方法的測算得來的，“前期調(diào)研聽取了專家學(xué)者、代表委員、市民代表等各方意見，光是座談會就開了幾十個”。

大的框架確定下來，但其中仍有許多細節(jié)問題需要解決。由于不同行政區(qū)公務(wù)活動范圍差異很大，不同部門因工作性質(zhì)公務(wù)交通量也不盡相同，即使同一部門不同崗位公務(wù)交通量也差異較大?！昂茈y設(shè)計出一個非常公平、完全合理的補貼標準，但方案設(shè)計必須平衡各方利益。”馬建華說。

考慮到公務(wù)活動范圍差異，杭州對涉改單位的車貼額度，預(yù)留了20%浮動空間。同時，針對出行任務(wù)較重的工作人員，年底給予“個人一次性公務(wù)繁忙專項補貼”，由本單位公共交通專項經(jīng)費支出，但不得超過該經(jīng)費總額的50%。

公共交通專項經(jīng)費制度，是馬建華的又一大“發(fā)明”，“這筆費用主要用于重要公務(wù)接待、統(tǒng)一集體活動、大型執(zhí)法活動、重大應(yīng)急事件處置和特殊機要文件傳遞等公務(wù)交通支出，還有就是前往車貼使用區(qū)域以外地區(qū)的公務(wù)活動。”

在杭州市車貼標準中，正職局長的車貼比最低一級辦事員高出近8倍，這也引起一些基層公務(wù)員的質(zhì)疑，“一般下去跑得比較多的都是基層的人，領(lǐng)導(dǎo)很少下去，他們憑什么拿那么多？”

在馬建華看來，公車改革觸動利益最大的，正是各級機關(guān)單位的“一把手”，依靠貨幣補貼，是對那些原本擁有專車的領(lǐng)導(dǎo)進行“特權(quán)贖買”，以此為車改掃清障礙。這是一個現(xiàn)實選擇，因為如果得不到“一把手”們的支持，車改推進的難度將大大增加。

車貼審核體系是馬建華的另一得意之作。在原有工資發(fā)放系統(tǒng)基礎(chǔ)上，車改辦針對車改人員建立了統(tǒng)一的車貼審核體系。這一做法與中央車改方案中“按照在編在崗公務(wù)員數(shù)量和職級核定補貼數(shù)額”與“不得擅自擴大補貼范圍”不謀而合。

針對車貼這一“最敏感”問題，細致而周全的制度設(shè)計，使得各方利益得到平衡，車貼標準被多數(shù)官員所接受，這成為杭州車改得以堅持至今的關(guān)鍵因素。

“把關(guān)人”

“改革跟生態(tài)一樣，一定要有個平衡系統(tǒng)。一旦平衡被打破，各種問題隨之而來?！痹隈R建華看來，公信力是車改的生命力。

2011年8月，杭州第三批車改完成，但對于馬建華來說，車改還遠未結(jié)束。

車改之后，馬建華的電話便響個不停，全是車改單位打來的。有時候，馬建華也感到不理解：“車改政策出臺這么長時間了，還有很多人不懂車改政策，還有些單位找各種理由不愿意車改。”

雖然馬建華一再強調(diào)補貼不是福利，但一些車改單位仍把車貼當做“津貼”，舍不得多用，卻把公共交通專項經(jīng)費當作“唐僧肉”，以為只要是在這個額度內(nèi)，什么情況都可以報銷，導(dǎo)致專項經(jīng)費的超范圍、超預(yù)算使用。也有些車改單位搞了半天，渾然不知公共交通經(jīng)費如何使用與報銷。

每次馬建華都“苦口婆心”打電話督促對方整改，但違規(guī)之處屢禁不絕，“以前這樣的電話多得不得了，我一天到晚就跟接線員一樣”。

2011年底，杭州市對車貼標準進行上調(diào)，而調(diào)整車貼的時候沒有了外部制衡力量，一些縣區(qū)把車貼調(diào)得很高?！皼]地方加錢了就在這上邊加，我強烈反對，跟他們督促了很多次，但有的地方還是沒降下來，搞得我壓力是很大的。”馬建華說。

“改革跟生態(tài)一樣，一定要有個平衡系統(tǒng)。一旦平衡被打破，各種問題隨之而來?！痹隈R建華看來，公信力是車改的生命力。

為了確保了車改公信力，馬建華不遺余力地防止政策失控、制度變異，他也從車改方案制定者變成了“把關(guān)人”。在很多人看來，馬建華是自己主動找麻煩做，“機關(guān)里有各種各樣的人，有的人就想把事情做好，堅持原則”。

“當時手伸得很長，包括有關(guān)涉改人員核定、公共交通經(jīng)費使用、專業(yè)工具車保留等，我管得很多?！榜R建華說，幸好他這幾年“多管閑事”，否則車改政策很難落實下去，而政策能否執(zhí)行到位事關(guān)車改成敗。

但這樣也讓他得罪了很多人，“哪個地方搞過車改，那個地方的人都得罪了?！瘪R建華覺得，他在官場中是“不想升官”的另類，“做事不能考慮當官的事，考慮升官事情就做不好了”。

讓馬建華感到欣慰的是，車改已經(jīng)發(fā)生了潛移默化的作用，“盡管制度上并不完美，執(zhí)行上也有偏差，但官員出行習(xí)慣和意識都得到很大改變，這是來之不易的”。

隨著車改的推進，大多數(shù)局級領(lǐng)導(dǎo)逐漸適應(yīng)了新制度，但也有一些領(lǐng)導(dǎo)抱怨沒有專車帶來的不便，甚至通過變通來繼續(xù)享受“專車”。還有一些領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常以“共同調(diào)研”等冠冕堂皇理由，用事業(yè)單位的公車。也有一些尚未納入車改的事業(yè)單位、國有企業(yè)則擅自“車改”，出現(xiàn)“既坐公車又拿車貼”的現(xiàn)象。

這些不公平現(xiàn)象都考驗著杭州車改的公信力，而對于馬建華來說，即使想管，很多時候也無能為力。

“內(nèi)憂外患”

“有人說，改變不了就去適應(yīng)它、順勢而為，這話我絕對反對。我可以不認同你的理念，但我肯定不會改變自己的理念?！蓖ㄟ^車改，馬建華越來越堅持自己的原則。

“沒人在我面前說車改的不好，我提出的‘單軌制、貨幣化、市場化’的核心理念，大家都還是接受的?！彪m然有不少認同，但令馬建華最痛苦的是，找不到很好的同盟軍，“在重要時候支持的力量太少，盡管我的觀點、理念是對的，但往往有強大的既得利益群體來阻礙改革”。

除了內(nèi)部的阻礙和壓力，一些外部因素也讓馬建華感到“很孤獨”。

這幾年，全國各地到杭州考察、取經(jīng)的絡(luò)繹不絕，但跟進者寥寥無幾，“有些地方的人一個勁地問我，補貼標準多少、有沒有變通的做法，我介紹‘單軌制’他們卻不在意，回去后還是想搞‘雙軌制’?！瘪R建華說。

去年底，中央出臺反浪費條例后，馬建華頗為興奮，因為對照《條例》中關(guān)于車改內(nèi)容，他發(fā)現(xiàn)幾乎是杭州模式的提煉和總結(jié)。然而，當看到今年中央出臺的車改意見時，馬建華卻感到非常擔憂。

馬建華擔心，新一輪車改方案將會由于其中的兩個漏洞而難以落實。首先是車貼標準和車貼范圍的匹配問題，在文件中沒有明確規(guī)定。在車貼標準相同的情況下，車貼范圍大的城市吃虧，范圍小的城市占便宜。

同時，由于車貼標準相對較低，沒有考慮“特權(quán)贖買”因素，可能會對車改的深化帶來困難。

另外一個更嚴重的漏洞，是文件中提到要保留的“應(yīng)急用車”。應(yīng)急用車的概念模糊、彈性太大，很容易被地方鉆空子，一些單位、部門可以找出很多理由來留車，這樣最終會走到“既坐車又拿錢”的“雙軌制”道路上去。在馬建華看來，這是車改最壞的結(jié)果。

“地方上如果不能科學(xué)地制定實施細則，避免走‘雙軌制’道路，那么杭州車改的成效會付諸東流，這是我最感到心疼的地方?！瘪R建華告訴《決策》。