中央一號(hào)文件：全面深化農(nóng)村改革

馬紅麗

2014年1月19日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了中央一號(hào)文件（以下簡(jiǎn)稱文件）《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》。又是一份關(guān)注“三農(nóng)”問題的中央一號(hào)文件，這是自2004年到2014年，連續(xù)11年聚焦“三農(nóng)”問題的中央一號(hào)文件，可見政府對(duì)農(nóng)村改革的重視程度。

堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位

文件指出，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展正處在轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村改革發(fā)展面臨的環(huán)境更加復(fù)雜、困難挑戰(zhàn)增多。工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展對(duì)同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求更為緊迫，保障糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品供給與資源環(huán)境承載能力的矛盾日益尖銳，經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變化對(duì)創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理提出了亟待破解的課題。必須全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中全會(huì)精神，進(jìn)一步解放思想，穩(wěn)中求進(jìn)，改革創(chuàng)新，堅(jiān)決破除體制機(jī)制弊端，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位不動(dòng)搖，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

新華社評(píng)論指出，全面深化農(nóng)村改革不是為改而改，是由問題倒逼的。我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化落在了后邊，農(nóng)業(yè)還是“四化同步”的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會(huì)的短板，形成工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系呼喚更深入的體制突破。保障國家糧食安全，面臨的資源環(huán)境約束矛盾日益尖銳，“中央要糧食、地方要財(cái)政、農(nóng)民要收入”的不同利益協(xié)調(diào)難度增大，保護(hù)農(nóng)業(yè)資源、保障農(nóng)民利益需要更剛性的制度保障。小規(guī)模的分散經(jīng)營與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不相適應(yīng)，解決誰來種地的問題更加緊迫，培育適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型經(jīng)營主體亟待農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系創(chuàng)新。農(nóng)村人口大規(guī)模流動(dòng)，“三留守”問題成為全黨全社會(huì)的“心頭牽掛”，完善和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，讓農(nóng)村社會(huì)管理和公共服務(wù)跟上經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化步伐成為當(dāng)務(wù)之急?？傊叭r(nóng)”發(fā)展的很多難題，不靠改革破解不了；農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，不靠改革適應(yīng)不了；農(nóng)民群眾的期待期盼，不靠改革實(shí)現(xiàn)不了。

文件亮點(diǎn)多

文件的亮點(diǎn)很多，對(duì)于2014年及今后一個(gè)時(shí)期，文件鎖定8項(xiàng)“三農(nóng)”工作重點(diǎn)，即要完善國家糧食安全保障體系，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，建立農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制，深化農(nóng)村土地制度改革，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，加快農(nóng)村金融制度創(chuàng)新，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制。

“糧食安全”是繼中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議之后又一次被放在首要地位。文件再次強(qiáng)調(diào)了要完善國家糧食安全保障體系，注重糧食品質(zhì)和質(zhì)量安全。農(nóng)業(yè)專家認(rèn)為，重視糧食安全，不再單單是指糧食的數(shù)量安全，而是更加重視農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全?！斑^去幾年的中央一號(hào)文件中，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全提到并不多，2014年中央一號(hào)文件對(duì)此有了很多部署?！晕覟橹?、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略成為文件提及的重中之重?！?/p>

除“糧食安全”之外，最受關(guān)注的就數(shù)“農(nóng)村金融創(chuàng)新”和“土地制度改革”了。文件提出在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。這讓很多關(guān)注農(nóng)業(yè)問題的人不由得給了個(gè)“好評(píng)”，認(rèn)為這是進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村土地市場(chǎng)改革的重要舉措。

關(guān)于農(nóng)村金融創(chuàng)新。文件提出，要強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)服務(wù)“三農(nóng)”職責(zé)；發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織；加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度。如何加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度？文件指出，提高中央、省級(jí)財(cái)政對(duì)主要糧食作物保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例，逐步減少或取消產(chǎn)糧大縣縣級(jí)保費(fèi)補(bǔ)貼，不斷提高稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險(xiǎn)的覆蓋面和風(fēng)險(xiǎn)保障水平。鼓勵(lì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展特色優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品保險(xiǎn)，有條件的地方提供保費(fèi)補(bǔ)貼，中央財(cái)政通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等方式予以支持。擴(kuò)大畜產(chǎn)品及森林保險(xiǎn)范圍和覆蓋區(qū)域。鼓勵(lì)開展多種形式的互助合作保險(xiǎn)。規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金管理，加快建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。探索開辦涉農(nóng)金融領(lǐng)域的貸款保證保險(xiǎn)和信用保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。

對(duì)于土地改革。有媒體援引中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文的話說，農(nóng)民通過農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓承包獲得租金，就是因?yàn)檗D(zhuǎn)讓了經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營權(quán)就是收益，抵押經(jīng)營權(quán)就是抵押土地的預(yù)期收益，即使抵押失敗了，也只涉及抵押的農(nóng)民與銀行約定的3年或者5年經(jīng)營權(quán)，不會(huì)改變集體所有制，這種探索是可行的。

有專家評(píng)論，說“土地是農(nóng)民的命根子”，這句話有兩層意義，一是說土地是農(nóng)民保障的命根子，有了“再不濟(jì)還能回家種地”這份保障，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力可以大膽流動(dòng)到城市；另外一層意義是，農(nóng)民除了土地再?zèng)]有別的依賴，如果想要進(jìn)入金融市場(chǎng)，把土地承包權(quán)作為抵押貸款擴(kuò)大經(jīng)營，那就只能是“以命相抵”了。因此，在推動(dòng)土地改革的同時(shí)，一定要讓“保險(xiǎn)機(jī)制”跟上。

立足國情發(fā)展特色

文件要求，全面深化農(nóng)村改革，要堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力；要鼓勵(lì)探索創(chuàng)新，在明確底線的前提下，支持地方先行先試，尊重農(nóng)民群眾實(shí)踐創(chuàng)造；要因地制宜、循序漸進(jìn)，不搞“一刀切”、不追求一步到位，允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排；要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

專家稱，當(dāng)前農(nóng)村改革要碰的都是“硬骨頭”，要干的都是“棘手”的事，需要勇于實(shí)踐，大膽創(chuàng)新。但實(shí)踐創(chuàng)新不是蠻干亂闖，務(wù)必堅(jiān)守底線，試點(diǎn)先行。不能把農(nóng)村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食產(chǎn)量改下去了，不能把農(nóng)民利益損害了。要允許地方試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)、探索路子、逐步推廣，但要注意與現(xiàn)行法律法規(guī)保持銜接，對(duì)涉法的改革要設(shè)置必要的程序和范圍。要按照中央的統(tǒng)一部署，各地不能自行其是、搶跑越線。

文件強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，要始終把改革作為根本動(dòng)力，立足國情農(nóng)情，順應(yīng)時(shí)代要求，堅(jiān)持家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)與多種經(jīng)營形式共同發(fā)展，傳統(tǒng)精耕細(xì)作與現(xiàn)代物質(zhì)技術(shù)裝備相輔相成，實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)高效與資源生態(tài)永續(xù)利用協(xié)調(diào)兼顧，加強(qiáng)政府支持保護(hù)與發(fā)揮市場(chǎng)配置資源決定性作用功能互補(bǔ)。要以解決好地怎么種為導(dǎo)向加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導(dǎo)向深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，以滿足吃得好吃得安全為導(dǎo)向大力發(fā)展優(yōu)質(zhì)安全農(nóng)產(chǎn)品，努力走出一條生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營規(guī)模適度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路。endprint

新年伊始，文件的下發(fā)，再次吹響了全面深化農(nóng)村改革的集結(jié)號(hào)，打響了加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)令槍。新一輪農(nóng)村改革，針對(duì)的病根是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制，瞄準(zhǔn)的目標(biāo)是健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制，把握的要義是城鄉(xiāng)統(tǒng)籌聯(lián)動(dòng)，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。

一號(hào)文件亮點(diǎn)

糧食安全

嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，劃定永久基本農(nóng)田。主銷區(qū)也要確立糧食面積底線、保證一定的口糧自給率。

農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成機(jī)制

逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格制度，在市場(chǎng)價(jià)格過高時(shí)補(bǔ)貼低收入消費(fèi)者，在市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格時(shí)按差價(jià)補(bǔ)貼生產(chǎn)者。

農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控

鼓勵(lì)符合條件的多元市場(chǎng)主體參與大宗農(nóng)產(chǎn)品政策性收儲(chǔ)。

農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

在有條件的地方開展按實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)。

利益補(bǔ)償機(jī)制

鼓勵(lì)主銷區(qū)通過多種方式到主產(chǎn)區(qū)投資建設(shè)糧食生產(chǎn)基地。

農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)體系

開展公益性農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)試點(diǎn)。

土地承包

允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。

征地制度

除補(bǔ)償農(nóng)民被征收的集體土地外，還必須對(duì)農(nóng)民的住房、社保、就業(yè)培訓(xùn)給予合理保障。

建設(shè)用地入市

加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和增值收益分配制度。

宅基地

慎重穩(wěn)妥推進(jìn)“宅基地流轉(zhuǎn)”。有關(guān)部門提出試點(diǎn)方案，各地不得自行其是、搶跑越線。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

加快建立財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

轉(zhuǎn)移人口市民化

全面實(shí)行流動(dòng)人口居住證制度。

涉農(nóng)資金

穩(wěn)步推進(jìn)從財(cái)政預(yù)算編制環(huán)節(jié)清理和歸并整合涉農(nóng)資金。

合作金融

在不對(duì)外吸儲(chǔ)房貸、不支付固定回報(bào)的前提下，推動(dòng)社區(qū)性農(nóng)村資金互助組織發(fā)展。

規(guī)模經(jīng)營

探索建立工商企業(yè)流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)用地風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。

鄉(xiāng)村治理

探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式。

科技創(chuàng)新

推行農(nóng)業(yè)領(lǐng)域國家科技報(bào)告制度。

社會(huì)化服務(wù)

推行合作式、訂單式、托管式等社會(huì)化服務(wù)模式。endprint