公辦養(yǎng)老改革大幕下的隱憂

丁筱凈

2013年12月13日，民政部向內(nèi)部下發(fā)了《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）。

同月31日，民政部在其官網(wǎng)正式掛出《民政部啟動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)》的消息。按要求，全國(guó)各地民政部門要在2014年1月20日前將試點(diǎn)機(jī)構(gòu)上報(bào)民政部備案。

就此，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革開始落地。

“并非全面改制”

根據(jù)民政部2012年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，全國(guó)目前各類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)共44304個(gè)，擁有床位416.5萬張，每千名老年人擁有養(yǎng)老床位21.5張。在全國(guó)所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，72%屬于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其余為民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。

近年來，關(guān)于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的職能定位頗有爭(zhēng)議。不少城市的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，大部分入住老人并非需要“托底”的困難老人，而是擁有一定級(jí)別的退休干部等特殊群體。條件優(yōu)越的公辦養(yǎng)老院長(zhǎng)期處于“一床難求”的狀態(tài)。

2013年年中，北京市第一社會(huì)福利院排隊(duì)人數(shù)已過萬，而每年只有50～60個(gè)退床。按媒體計(jì)算，現(xiàn)在要預(yù)訂“一?！币粋€(gè)床位，至少要到166年后才能等到。

與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)大部分民營(yíng)養(yǎng)老院空床率高、經(jīng)營(yíng)慘淡、獲得政府扶持較少，形成民營(yíng)、公辦天差地別的局面。

針對(duì)上述問題，民政部表示，不少公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍存在職能定位不明確、運(yùn)行機(jī)制不健全、發(fā)展活力不足等突出問題，迫切需要深化改革，提倡大中城市市級(jí)民政部門舉辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)優(yōu)先開展改革試點(diǎn)。

此輪針對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的改革試點(diǎn)共有四項(xiàng)主要任務(wù)：明確公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)職能定位、增強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)功能、推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)和探索提供經(jīng)營(yíng)性服務(wù)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制。一些業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，此輪改革重點(diǎn)，在于推行公建民營(yíng)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制。

《通知》一經(jīng)下發(fā)，“今后我國(guó)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將全部轉(zhuǎn)制，全部改為民營(yíng)或企業(yè)”的消息不脛而走。對(duì)此，民政部一位相關(guān)司局人員對(duì)記者表示，這是媒體對(duì)《通知》的誤讀，并非所有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都將改為民營(yíng)或轉(zhuǎn)制為企業(yè)。

該司局人員進(jìn)一步解釋道，《通知》最主要還是圍繞公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革，并未強(qiáng)制進(jìn)行體制上的變革，其首要目的是解決公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的定位問題和服務(wù)功能問題，即公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該優(yōu)先收什么樣的對(duì)象，以及如何為服務(wù)對(duì)象提供更好的服務(wù)。

根據(jù)《通知》，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)要明確的職能定位是“托底”，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先保障孤老優(yōu)撫對(duì)象、經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡等老年人的服務(wù)需求，充分發(fā)揮“托底”作用。該人員表示：“政府還會(huì)繼續(xù)投入，機(jī)構(gòu)編制也會(huì)有保障。”

針對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制，該人員認(rèn)為，從整體上來講，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制應(yīng)該慎重進(jìn)行，在此次改革中，進(jìn)行改制的機(jī)構(gòu)數(shù)量可能會(huì)較少。“公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改制并不是獨(dú)立的，而應(yīng)與國(guó)家整體事業(yè)單位改革進(jìn)程一同穩(wěn)妥有序進(jìn)行?！?/p>

公建民營(yíng)嘗試

公辦養(yǎng)老院的定位問題解決后，接下來將解決其機(jī)構(gòu)活力不足的問題。上述人員表示，公建民營(yíng)是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革下一步主推的改革方向之一，有利于將政府從微觀事務(wù)中脫離出來，從注重直接辦服務(wù)轉(zhuǎn)變到重點(diǎn)購(gòu)買服務(wù)和監(jiān)管服務(wù)上來，增強(qiáng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)在生機(jī)與活力。

“當(dāng)然，我們提倡通過公開招投標(biāo)，選擇較好的非盈利社會(huì)組織進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理。同時(shí)，政府需對(duì)其運(yùn)營(yíng)管理作出相關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)監(jiān)督管理，明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，來避免某些民營(yíng)機(jī)構(gòu)的逐利現(xiàn)象，以及保障公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能與政府提供基本服務(wù)的職能相匹配?！?/p>

關(guān)于公建民營(yíng)相關(guān)政策何時(shí)出臺(tái)，該人員表示，由于許多地方已經(jīng)正在進(jìn)行公建民營(yíng)的相關(guān)探索，民政部還在收集意見和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。又由于此次改革試點(diǎn)較為復(fù)雜，民政部不設(shè)試點(diǎn)完成統(tǒng)一時(shí)間表，也不設(shè)全國(guó)推廣統(tǒng)一時(shí)間表?？梢源_定的是，公建民營(yíng)機(jī)構(gòu)仍將堅(jiān)持國(guó)有資產(chǎn)不流失、養(yǎng)老用途不改變。

據(jù)了解，目前我國(guó)各地發(fā)展“公建民營(yíng)”的步伐差別較大，發(fā)展速度不一。北京市民政局相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，目前北京市處于運(yùn)營(yíng)狀態(tài)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)共400家，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)212家、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)188家。在212家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，有52家實(shí)行了“公建民營(yíng)”。

而在千里之外的江蘇省南京市，此類嘗試才剛剛開始。

祖堂山社會(huì)福利院（以下簡(jiǎn)稱“祖堂山福利院”）位于南京市南郊風(fēng)景區(qū)，院內(nèi)古樹參天，環(huán)境優(yōu)美，雖然位于郊區(qū)，但距南京市中心不過30公里。去年年中，祖堂山福利院決定轉(zhuǎn)讓部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。

“我們是一家政府全額撥款的事業(yè)單位，編制有限。一共1330張床的養(yǎng)老院，全部編制僅有180個(gè)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠發(fā)展需要?！弊嫣蒙礁＠恨k公室主任鄧俊告訴記者，由于人手緊缺等，福利院長(zhǎng)期以來空床較多，發(fā)展緩慢?！拔覀兿?，這些床位與其空在那里，不如讓民營(yíng)機(jī)構(gòu)來經(jīng)營(yíng)，利用起來。”

2013年5月底，祖堂山福利院發(fā)布公告，轉(zhuǎn)讓其部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。根據(jù)出讓時(shí)定下的原則，出讓項(xiàng)目向社會(huì)公開招標(biāo)，自由報(bào)名，最后通過專家評(píng)審確定經(jīng)營(yíng)者，經(jīng)營(yíng)者將獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、責(zé)任自擔(dān)、自負(fù)盈虧，轉(zhuǎn)讓期限為6年；并規(guī)定經(jīng)營(yíng)者成立獨(dú)立民辦非企業(yè)機(jī)構(gòu)，不得改變養(yǎng)老服務(wù)用途。

“祖堂山”模式也是目前普遍采用的“公建民營(yíng)”形式。

投標(biāo)者梁飛第一次到祖堂山福利院考察時(shí)，就對(duì)福利院的環(huán)境感到滿意。

對(duì)于經(jīng)營(yíng)者，祖堂山福利院提出了明確要求。如果是個(gè)人報(bào)名，需有福利院、敬老院相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)2年以上，并有不少于100萬元的存款證明。如是單位或社會(huì)組織報(bào)名，則需有從事福利機(jī)構(gòu)的資質(zhì)且無不良社會(huì)記錄，注冊(cè)資金不少于50萬元；近連續(xù)兩年無虧損記錄，凈資產(chǎn)不少于100萬元。

除此之外，報(bào)名主體還需擁有一支專業(yè)的管理、醫(yī)護(hù)、服務(wù)、康復(fù)、社工及支持團(tuán)隊(duì)。

“要求挺嚴(yán)格的，南京市的民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠達(dá)到這些條件的并不多?！绷猴w說。他目前所在的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是一家連鎖機(jī)構(gòu)，于1998年創(chuàng)立，在投標(biāo)前已經(jīng)有兩家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在市區(qū)經(jīng)營(yíng)，共有床位400余張。

此次成功投標(biāo)的主體共有12家，最后，憑借在業(yè)內(nèi)的良好口碑和其他優(yōu)勢(shì)，梁飛所在的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和另一家機(jī)構(gòu)獲得了祖堂山福利院部分產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)，共計(jì)530張床位。

從2013年10月份試運(yùn)營(yíng)以來，梁飛在“祖堂山”做出了一系列新嘗試。他的團(tuán)隊(duì)中有許多“90后”，這個(gè)年齡段能使老年人感到“隔代親”，給養(yǎng)老院帶來了活力。

“在服務(wù)方式上，常常一有靈感就馬上開會(huì)定出執(zhí)行方案，第二天就能開始執(zhí)行，這樣的行動(dòng)力公辦機(jī)構(gòu)很難做到?！绷猴w表示。“感覺六年經(jīng)營(yíng)期真的太短了。”梁飛坦言，在價(jià)格方面，第一年福利院給出了轉(zhuǎn)讓費(fèi)全免的待遇，且在其余年限里，合同約定的報(bào)價(jià)也明顯低于市場(chǎng)價(jià)格；能夠與福利院共享其二級(jí)醫(yī)院、食堂等公共設(shè)施；而和公辦養(yǎng)老院合作的身份，也為他的機(jī)構(gòu)帶來了不少公信力。

目前，三家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)聯(lián)手推出“組團(tuán)式”養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)模式，起名“祖堂山銀發(fā)社區(qū)”，并有不同特長(zhǎng)、分工：祖堂山社會(huì)福利院作為公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，主要發(fā)揮“托底”作用；梁飛所在機(jī)構(gòu)主要面向日托寄養(yǎng)、離休療養(yǎng)、老人康復(fù)及殘障人士；另一家民營(yíng)機(jī)構(gòu)依托祖堂山社會(huì)福利院的醫(yī)療資源，擅長(zhǎng)術(shù)后康復(fù)、臨終關(guān)懷等特需老人的護(hù)理。

作為一名公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的工作人員，鄧俊十分關(guān)注此輪改革。他認(rèn)為，祖堂山福利院的改革方向與民政部試點(diǎn)內(nèi)容不謀而合，給予他和梁飛很多信心。

改革隱憂

針對(duì)改革，也有一些專家在贊成改革的同時(shí)，提出了自己的擔(dān)憂。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員王橋?qū)τ浾弑硎?，目前我?guó)許多公辦福利院承擔(dān)著養(yǎng)老服務(wù)的功能，甚至將養(yǎng)老作為其最主要的工作來做。她在吉林省長(zhǎng)春市調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該市100多家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)名稱全部帶有“福利”二字，而這種情況只是全國(guó)的一個(gè)縮影。

“我認(rèn)為這輪改革針對(duì)的對(duì)象，應(yīng)該有個(gè)明確的界定。公辦福利院的其他福利功能和養(yǎng)老功能應(yīng)該有明確界限，區(qū)別對(duì)待，因?yàn)楦母锏闹皇丘B(yǎng)老機(jī)構(gòu)而非整個(gè)福利機(jī)構(gòu)?！蓖鯓蛘f。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所公共政策研究中心主任朱恒鵬認(rèn)為，改革中的公辦民營(yíng)部分，可能會(huì)繼續(xù)延續(xù)之前存在的可操作性差的問題。

“公辦民營(yíng)，收費(fèi)應(yīng)該怎么定？是否允許盈利？盈利后是否允許分紅？在房租上是否有補(bǔ)貼？如何補(bǔ)貼？”朱恒鵬表示，這些細(xì)節(jié)問題都應(yīng)該有統(tǒng)一、明確的規(guī)定，否則公辦民營(yíng)還會(huì)繼續(xù)延續(xù)目前公平性差、服務(wù)對(duì)象出現(xiàn)偏差、可操作性差等問題。

北京“寸草春暉”是一家民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也是北京市民營(yíng)養(yǎng)老院的“樣板”工程。董事長(zhǎng)王小龍2014年最大的愿望就是希望能夠找到合適的場(chǎng)地，開一家連鎖養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將自己的運(yùn)營(yíng)模式復(fù)制下來。

“寸草春暉”的主要服務(wù)對(duì)象是中低收入老人，因此王小龍希望爭(zhēng)取公建民營(yíng)的機(jī)會(huì)，但一直沒有成功。“一些社區(qū)養(yǎng)老院愿意出讓場(chǎng)所，但又希望通過轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)賺一筆錢，將價(jià)格抬高，使我們無法接受；還有些社區(qū)養(yǎng)老院本身并不愿意進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而希望將場(chǎng)地保留，或轉(zhuǎn)讓給更具商業(yè)價(jià)值的企業(yè)。”

王小龍表示，雖然民政部門很支持自己的機(jī)構(gòu)復(fù)制，也曾經(jīng)幫助協(xié)調(diào)，但都未成功?！叭绾巫尙F(xiàn)有養(yǎng)老資源更加公平合理地分配，是我最關(guān)心的問題?！?