上海控申改革巡禮

文/本刊記者 靳偉華

改革在即，起步在先。近日，本刊記者走訪了上海市各級人民檢察院控申部門，對于信訪制度改革，顯然早已未雨綢繆。

風(fēng)險預(yù)警

有人說，“信訪”是防不勝防的。明明案件的法律程序還沒走完，新的矛盾已經(jīng)出來了；明明案件剛剛辦結(jié)，當事人就來信訪了。

“信訪”真的難以防控嗎？

“讓無情的、冰冷的法律變得有情有溫度，使我們公正公平執(zhí)法的內(nèi)涵讓人民群眾感受到?！鄙虾Ｊ蟹钯t區(qū)人民檢察院檢察長孫靜認為，如果認識到位、處置得當，涉檢信訪矛盾的產(chǎn)生和激化是可以避免的。

“我舉個例子。2009年底，公安機關(guān)向我院提請批捕一名合同詐騙犯罪嫌疑人。該嫌疑人在奉賢開了一家來料加工的公司，先后與其他13名被害人簽訂了玩具來料及加工合同，并采取停掉手機、搬廠房、出售房產(chǎn)等方式逃避被害人追債，造成13名被害人經(jīng)濟損失近100萬元。由于這名犯罪嫌疑人辯稱是經(jīng)濟糾紛，拒不承認詐騙故意，我院承辦人和科室討論后，大部分認為根據(jù)逮捕證據(jù)標準，本案認定構(gòu)成合同詐騙罪證據(jù)稍顯薄弱，處于捕與不捕之間，如果予以批準逮捕會存在一定的辦案質(zhì)量風(fēng)險，于是作出了存疑不捕的決定。結(jié)果，我院通知公安機關(guān)不捕放人的當天晚上10點以后，被害人就冒雨來到我院上訪了?！?/p>

孫檢認為，這個例子說明，辦案人員只考慮案件質(zhì)量風(fēng)險，而忽略被害人權(quán)益保障問題是遠遠不夠的。涉檢矛盾事后化解比事前防范更難、更被動，不僅浪費司法成本，也影響檢察機關(guān)的執(zhí)法公信力，亟須從機制上倒逼理念的轉(zhuǎn)變。

為此，奉賢區(qū)檢察院從2010年開始了執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警化解機制的探索實踐，至2012年初率先在上海市檢察機關(guān)實現(xiàn)執(zhí)法辦案風(fēng)險評估全覆蓋。

2013年，奉賢區(qū)檢察院運用這套機制，對進入檢察環(huán)節(jié)的3000多件案件進行了100%的風(fēng)險評估，將34件案件風(fēng)險隱患化解在萌芽狀態(tài)，不僅在執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)中沒有發(fā)生投訴、上訪，還收到了錦旗、感謝信30多件。顯然，該創(chuàng)新機制出了成效。

目前，上海市檢察機關(guān)正全面推廣執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警平臺建設(shè)。

在浦東新區(qū)人民檢察院，承辦人按照評估預(yù)警平臺系統(tǒng)“誰承辦、誰評估”，“一案一評、每案必評”的工作要求，對2013年以來該院辦理的4931件案件進行綜合科學(xué)評估。通過對近40件可能引發(fā)重大、較大執(zhí)法辦案風(fēng)險的案件發(fā)布預(yù)警，提出化解預(yù)案并動態(tài)跟蹤督促落實，實現(xiàn)了執(zhí)法辦案風(fēng)險的有效防控。

平臺系統(tǒng)操作的便捷性、及時性，使該院的執(zhí)法辦案風(fēng)險評估預(yù)警工作形成了檢察長靠前指揮、部門密切協(xié)作、承辦人各盡其職的良性互動局面。

浦東新區(qū)某村村民聯(lián)名舉報該村黨支部書記侵占集體資產(chǎn)等經(jīng)濟問題，曾先后四次進京上訪，但公安機關(guān)未予立案。浦東檢察院獲悉后及時做好接訪、穩(wěn)控預(yù)案，并適時啟動立案監(jiān)督程序，之后，公安機關(guān)對該支部書記以涉嫌職務(wù)侵占罪立案偵查。

一般來說，執(zhí)法辦案風(fēng)險分為兩大類，一類為案件本身存在的風(fēng)險，另一類為因執(zhí)法辦案行為引發(fā)的風(fēng)險。在閔行區(qū)人民檢察院，執(zhí)法辦案風(fēng)險被具體歸納為了68項風(fēng)險因素，要求業(yè)務(wù)部門對所辦案件進行全面評估，以提升預(yù)警聯(lián)動處置效果。對涉及社會熱點或案件當事人、涉嫌罪名等存在特定風(fēng)險的案件，要求辦案部門會同控申部門做好釋法說理、心理疏導(dǎo)、公開聽證、司法救助等相關(guān)工作，共同做好案后穩(wěn)定工作。

去年，閔行區(qū)檢察院還在全市率先建立檢委會信訪審議機制，制定了《檢察委員會審議重大疑難涉檢信訪案件實施辦法（試行）》。該辦法實施以來，在提交檢委會討論后，已有四起村民群訪案得到妥善化解和有效穩(wěn)控。

法律監(jiān)督

刑訴法、民訴法修訂實施后，一些涉檢信訪主體、訴求，都發(fā)生了一定的變化，信訪數(shù)量更有了明顯的上升。

一方面，涉法信訪改革預(yù)示，對“信訪不信法，信上不信下”的撥正以及對一些法律程序已經(jīng)走完、沒有新的事實證據(jù)的反復(fù)上訪及時啟動信訪終結(jié)程序，將一定程度上屏蔽以前的一些“終而不結(jié),無限申訴”的纏訪纏訴；但另一方面，為維護法律的公平正義，檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能得到了進一步的加強。

比如，在反腐的制度保障上，對于進入檢察機關(guān)的舉報線索，如果職務(wù)犯罪偵查部門作出不立案偵查決定，接下來該如何處理?這是很多人為之困惑的問題。

修改后的刑事訴訟規(guī)則規(guī)定，舉報中心應(yīng)當對作出不立案決定的舉報線索進行審查。

開展舉報線索不立案審查工作，上海市黃浦區(qū)檢察院走在了全國前列。該院舉報中心副主任楊瓔在接受媒體采訪時說，他們對舉報中心移送到偵查部門，經(jīng)偵查部門初查決定不予立案，舉報人不服的舉報線索將進行重點不立案審查。該院職務(wù)犯罪偵查部門曾根據(jù)一條原本作不立案處理的線索，最終突破包括四件案件在內(nèi)的一起窩串案。

這一舉報線索內(nèi)部監(jiān)督制約機制的建立，切實提高了舉報線索的利用率。據(jù)統(tǒng)計：2013年，上海市檢察機關(guān)控申部門共審查舉報不立案線索400余件，提出重新初查意見37件，經(jīng)自偵部門重新初查后立案15件。各級院落實舉報人激勵措施，先后對93名舉報人予以獎勵，獎勵金額36.27萬元。

在今年上海兩會上，上海市人民檢察院檢察長陳旭所作的《上海市人民檢察院工作報告》中顯示：群眾舉報和反映的案件占全部反貪案件三分之一。

法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的重要職能。為適應(yīng)刑訴法和民訴法的修訂，上海市檢察院控申處在對全市控申部門適應(yīng)新辦案模式進行調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合新“兩法”實施及控申新增職能，召開專題座談會，全市控申部門加大刑事申訴復(fù)查工作力度，有效運用提出抗訴、再審檢察建議等手段開展多元化監(jiān)督，閘北區(qū)檢察院還在全市率先實現(xiàn)由控申部門人員出庭再審案件零突破。2013年，全市控申部門共受理刑事申訴案件140余件，立案復(fù)查80件，提請抗訴和提出再審建議共8件，有效發(fā)揮了檢察機關(guān)“最后一道監(jiān)督關(guān)口”的積極作用。

同時，根據(jù)民事申訴“受審分離”工作要求，依據(jù)民事訴訟法第209條規(guī)定，對2889起民事監(jiān)督申請及時受理，在把好審查質(zhì)量關(guān)的基礎(chǔ)上，將符合立案條件的2058起民事申請監(jiān)督案件移送民行部門辦理，民行部門共對144起民事申請監(jiān)督案件提起抗訴或檢察建議，有28起案件獲得法院改判，有效維護了當事人合法權(quán)益。

檢調(diào)對接

老母病故，兒子一口咬定系醫(yī)療事故，不服法院判決并拒絕將遺體火化，憤然辭去工作后開始踏上了漫漫十年上訪路。這是上海市普陀區(qū)人民檢察院控申科受理的一起信訪案例。

2002年4月，信訪人曾某的老母因病入住該區(qū)某醫(yī)院進行手術(shù)治療，術(shù)后第二天出現(xiàn)心力衰竭，后經(jīng)搶救無效死亡。曾某兄妹六人認為母親之死系醫(yī)療事故，遂訴諸普陀區(qū)法院，法院判決醫(yī)院按照50%的比例承擔(dān)責(zé)任。曾某等人認為醫(yī)院應(yīng)承擔(dān)全部責(zé)任，不服法院判決及檢察院對其申訴所作出的不提請抗訴決定，以維護自身權(quán)益上訪“控訴”為由，拒絕將其母遺體火化。

期間，曾某辭掉原有工作，不間斷地到市人大信訪辦、市高院、區(qū)政府、區(qū)法院及區(qū)檢察院信訪多達500余次，還揚言如果市里解決不了，準備進京去討個“說法”。

盡管該案的民事申訴程序均已終結(jié)，但為防止矛盾的進一步激化，普陀區(qū)檢察院啟動了檢調(diào)對接的工作機制，動員并借助社會各方力量，經(jīng)過連續(xù)三年不懈的艱苦努力，終使這起十年信訪老案得以成功化解，真正實現(xiàn)了案結(jié)、事了、人和。事后，信訪人曾某還專程到該院送上“情系民心、維穩(wěn)為民”的錦旗表示由衷感謝。

“檢調(diào)對接”是普陀區(qū)檢察院以服務(wù)民生、修復(fù)社會關(guān)系為目標的參與社會治理的“大調(diào)解”創(chuàng)新機制，因其將符合條件的輕微刑事案件、涉法民生訴求、民事申訴等案件納入檢調(diào)對接程序，促進調(diào)解息訴，著力降低社會關(guān)系受損程度，減少社會不穩(wěn)定因素，而獲得了贊譽。

為有效實施對接，該機制啟動伊始，普陀區(qū)檢察院在全市率先與區(qū)司法局會簽了《關(guān)于實施檢調(diào)對接工作的暫行規(guī)定》，明確“檢調(diào)對接”應(yīng)遵循原則、受案條件、審查范圍等規(guī)范程序；同時由司法局向區(qū)院委派聯(lián)合人民調(diào)解委員會專職人民調(diào)解員，負責(zé)“檢調(diào)對接”案件的調(diào)解工作。同時成立了院“檢調(diào)對接”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)“檢調(diào)對接”辦公室，由專人負責(zé)日常工作；為積極應(yīng)對新刑訴法實施，區(qū)院還率先在全市成立刑事和解專案主訴組，配備經(jīng)驗豐富、擅長調(diào)解辦案的資深主訴檢察官，集中辦理“檢調(diào)對接”案件。

目前，“檢調(diào)對接”在上海寶山區(qū)、松江區(qū)、崇明縣等檢察院都形成了各自的模式，并取得了較好的社會效果，收獲了寶貴的經(jīng)驗。

窗口工程

20年前，作為檢察機關(guān)的窗口，控申干部要做好信訪接待工作，往往自喻為“出氣筒”“調(diào)節(jié)閥”，是上訪人員的心理垃圾的收納地。

20年后，控申接待及時做好對上訪人員的心理疏導(dǎo)和按摩依然必不可少，且更具有專業(yè)性和針對性，上海檢察系統(tǒng)一些區(qū)院甚至還專門制定了相關(guān)“心理疏導(dǎo)的暫行辦法”。

與此同時，隨著社會的發(fā)展進步，隨著訴訪人群主體和訴求的變化，控申接待如何突出專業(yè)水準、程序規(guī)范以及人文關(guān)懷，則成為這扇窗口體現(xiàn)法律公平正義、執(zhí)法為民的重要內(nèi)涵。

2013年5月，具有人才高地的上海市浦東新區(qū)檢察院為適應(yīng)涉檢信訪新形勢，充分挖掘?qū)I(yè)優(yōu)質(zhì)資源，制定“三優(yōu)一能”檢察官接待制度，從而形成“日常接訪——三優(yōu)一能接待——檢察長接待”三級遞進式的浦東接待模式。

28位獲得市級以上“優(yōu)秀公訴人”、“優(yōu)秀監(jiān)督員”、“優(yōu)秀偵查員”、“辦案（業(yè)務(wù)）能手”等稱號的一線辦案能手被推到了接待第一線；通過院公布的“三優(yōu)一能”檢察專業(yè)人才庫，點名預(yù)約“三優(yōu)一能”檢察官接訪，或由接待員按其信訪訴求，推薦相關(guān)經(jīng)驗豐富的檢察官供其比較選擇后確定。

目前，“三優(yōu)一能”檢察官接待的信訪案件，無一重復(fù)訪，達到百分百的息訴效果。

如信訪人戚某因?qū)ζ浒l(fā)生在1991年的貪污案件處理結(jié)果心存疑惑，來院信訪并點名預(yù)約市級優(yōu)秀偵查監(jiān)督員、現(xiàn)公訴一處主任檢察官鮑建敏作接待。接訪中，鮑檢察官詳細解釋了“免予起訴”和“個人承包情況下的貪污認定”等相關(guān)法律規(guī)定，并運用心理學(xué)知識和親情化接待方式開展深入細致的疏導(dǎo)工作，最終化解了信訪人長達22年的法律困惑，自覺接受了司法機關(guān)的處理結(jié)果，并對“三優(yōu)一能”檢察官預(yù)約接待制度予以高度評價。

接待的理念的提升，使得控申執(zhí)法辦案的方式變得多樣性。

在虹口，通過社區(qū)檢察室貼近基層平臺優(yōu)勢，構(gòu)筑定點回訪、聯(lián)合回訪的立體多面回訪格局，實現(xiàn)了控申接待職能和回訪工作的下沉和延伸；

在楊浦，以組建“全國模范檢察官”葛海英同志名字命名的化解信訪矛盾工作室為契機，整合控申信訪接待室、社區(qū)檢察室功能，探索檢察職能參與社會管理、分類化解社會矛盾的有效模式，進一步提升了矛盾化解專業(yè)化水平；

在金山、閔行、奉賢等區(qū)，探索聘請人民代表、政協(xié)委員、特約監(jiān)督員等第三方擔(dān)任聽證員，通過聽證會形式開展刑事申訴案件公開審查，用“看得見”的方式實現(xiàn)司法公開公正。

… …

作為施行多年的一項長效機制，“檢察長接待日”更是成為上海市檢察系統(tǒng)窗口的一個品牌。上海市人民檢察院檢察長陳旭說：“司法工作始終都是圍繞著群眾最揪心的問題,這就要求我們司法工作者必須接地氣,在辦案過程中,尤其是在信訪接待中,一定要帶著對人民群眾的深情厚誼去工作，摒棄就案辦案、就事論事的觀念,多為群眾周全考慮?！泵磕甓紩才艜r間在規(guī)定日直接接待群眾來信來訪的陳旭，為這個窗口留下了不少被傳為美談的結(jié)訪案例。

信訪制度改革的大幕已經(jīng)拉開，起步為先的上?？厣曜鲎懔藴蕚洹?/p>