禁止燃放煙花爆竹的立法博弈與公眾選擇

□ 徐世平 馮學(xué)智

立法執(zhí)法司法

禁止燃放煙花爆竹的立法博弈與公眾選擇

□ 徐世平 馮學(xué)智

不能因?yàn)槟承┝?xí)俗長期延續(xù)，而不能加以改變；也不能因?yàn)槟承┝?xí)俗存在這樣或者那樣的弊端，而徹底加以禁止。在制定法律規(guī)則改變習(xí)俗時(shí)，必須廣泛征求社區(qū)居民的意見。

一、燃放煙花爆竹的法律制度變遷

燃放煙花爆竹是歷史悠久、文明古老的中華民族在數(shù)千年的歲月長河中形成的民族風(fēng)俗習(xí)慣之一。在中國人的生活中，傳統(tǒng)的節(jié)日、重大的慶典、個(gè)人或者家庭隆重的儀式等都有可能成為燃放煙花爆竹的理由。

二十世紀(jì)八十年代后期，全國各大城市因燃放煙花爆竹而造成財(cái)產(chǎn)損失和人身傷害的事件逐年上升。特別是1988年春節(jié)后，反思之聲漸為高漲。1988年召開的第六屆全國人大五次會(huì)議提出，要加強(qiáng)煙花爆竹的生產(chǎn)和燃放安全。自1989年起，一些地方以法規(guī)形式頒布煙花爆竹管理辦法，對生產(chǎn)、運(yùn)輸、銷售等環(huán)節(jié)予以控制，如設(shè)立行政許可、明確生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范儲(chǔ)存條件等。北京市在1987年開始實(shí)施《北京市煙花爆竹安全管理暫行規(guī)定》，采取了“逐步限制，趨于禁止”的管理方針。

1993年10月12日，北京市第十屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，該規(guī)定于1993年12月1日起施行。規(guī)定第一條將立法目的界定為“保障國家、集體財(cái)產(chǎn)和公民人身財(cái)產(chǎn)安全，防止環(huán)境污染，維護(hù)社會(huì)秩序”。規(guī)定第四條將北京市東城區(qū)、西城區(qū)、崇文區(qū)、宣武區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺(tái)區(qū)、石景山區(qū)列為禁止燃放煙花爆竹地區(qū)。從此，北京市成為中國地方行政區(qū)域中較早禁止燃放煙花爆竹的城市之一。1994年的春節(jié)被北京人視為過得最安靜的春節(jié)，這部地方性法規(guī)贏得了各方的稱贊。

繼北京市地方立法之后，截至2005年4月，包括上海、廣州、武漢、西安、深圳、福州、南京、長沙、蘇州等，中國有282個(gè)城市相繼制定禁止燃放煙花爆竹的地方性法規(guī)，實(shí)現(xiàn)了“城市的春節(jié)靜悄悄”。

在實(shí)施禁止燃放煙花爆竹的進(jìn)程中，執(zhí)行法律法規(guī)的地方政府認(rèn)為執(zhí)法成本很高、社會(huì)效果不好，社會(huì)公眾中呼吁修改甚至取消禁放令的聲音此起彼伏，保留春節(jié)燃放煙花爆竹以增加節(jié)日氣氛的呼聲越來越高，支持者將其支撐依據(jù)歸結(jié)為保持和傳承中華民族傳統(tǒng)民俗，營造傳統(tǒng)節(jié)日氛圍。在此背景下，2005年9月9日北京市第十二屆人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議通過《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》，該規(guī)定于2005年12月1日起施行。規(guī)定將市區(qū)劃分為禁放點(diǎn)、限放區(qū)、準(zhǔn)放區(qū)進(jìn)行分類控制，并允許在春節(jié)期間有限制地燃放煙花爆竹。1993年《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》同時(shí)廢止。2005年的《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》較之于1993年的規(guī)定，其核心要義是將原來的全面禁止調(diào)整為指定地點(diǎn)、指定時(shí)間的限制燃放。

2006年1月11日國務(wù)院第一百二十一次常務(wù)會(huì)議通過了我國第一部有關(guān)煙花爆竹安全管理的法規(guī)《煙花爆竹安全管理?xiàng)l例》。條例規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府可以根據(jù)本行政區(qū)域的實(shí)際情況，確定限制或者禁止燃放煙花爆竹的時(shí)間、地點(diǎn)和種類。以前，燃放煙花爆竹的權(quán)利一般由省級(jí)人民政府確定，但也有個(gè)別地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)擅自決定禁止或限制燃放。條例對此專門規(guī)定意味著燃放權(quán)下放到縣一級(jí)政府，縣以下無權(quán)決定限或禁。條例還規(guī)定了七種禁止燃放煙花爆竹的地點(diǎn)。在闡述立法目的時(shí)，條例的規(guī)定為“加強(qiáng)煙花爆竹安全管理，預(yù)防爆炸事故發(fā)生，保障公共安全和人身、財(cái)產(chǎn)的安全”。

從全國情況看，隨著社會(huì)各界對燃放煙花爆竹是否需要“開禁”這一問題的關(guān)注不斷升溫，改“禁”為“限”的呼聲日益高漲，一些城市開始嘗試逐步由“禁放”改為有條件“限放”。1998年，長春等部分城市開始允許市民在春節(jié)期間燃放煙花爆竹，并對相應(yīng)的地方性法規(guī)進(jìn)行了修改。從2003年開始，北京、濟(jì)南、銀川、海口、青島、西安、寧波等大中城市相繼將煙花爆竹由“禁放”改為“限放”。原來禁止燃放煙花爆竹的城市中，已經(jīng)有三分之一以上的城市“開禁”?！伴_禁”似乎已成“燎原之勢”。

二、禁止或限制燃放煙花爆竹的社會(huì)基礎(chǔ)

中國傳統(tǒng)節(jié)日期間特別是春節(jié)期間，燃放煙花爆竹成為許多民眾自然而然的行為習(xí)慣。政府的許可燃放、禁止燃放和限制燃放，以及相應(yīng)的地方性法規(guī)內(nèi)容調(diào)整，都伴隨著社會(huì)各界的爭議。許可、禁止和限制的背后，都有著廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)和公眾支持。每一種聲音都充滿著社會(huì)公眾民主有序參與立法的熱情，滲透著關(guān)注社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)問題的理性。地方性法規(guī)的立法者也是在加強(qiáng)管理、保護(hù)環(huán)境、預(yù)防事故和保障安全的立法價(jià)值中進(jìn)行艱難的選擇和調(diào)適。

在許可（即允許燃放煙花爆竹）者看來，中國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)成就顯著，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)健康快速發(fā)展，城市建設(shè)日新月異，市政設(shè)施、消防設(shè)施更加健全完善，這為煙花爆竹的“限放”乃至許可創(chuàng)造了良好的社會(huì)物質(zhì)條件。公民的法律意識(shí)、安全意識(shí)和公眾道德觀念有了明顯提高，則使安全燃放煙花爆竹成為可能的現(xiàn)實(shí)。醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的改善和遍布城市各地的醫(yī)療機(jī)構(gòu)為燃放煙花爆竹可能造成的危險(xiǎn)提供了有效的醫(yī)療保障和服務(wù)。當(dāng)然，許可的原因還在于保持傳統(tǒng)風(fēng)俗，營造節(jié)日氣氛。在許多中國人的記憶中，家人團(tuán)聚過春節(jié)、放煙花、吃餃子、看“春晚”、逛廟會(huì)成為傳統(tǒng)而典型的“春節(jié)模式”。日常生活中燃放鞭炮也是宣泄情感、祈求幸福的最佳方式。允許燃放煙花爆竹的精神層面意蘊(yùn)，表達(dá)著對傳統(tǒng)文化的尊重和傳承。

禁止（即政府禁止燃放煙花爆竹）者的理由，則主要基于以下幾個(gè)方面：一是尊重人權(quán)。在節(jié)日期間，社會(huì)許多行業(yè)的從業(yè)者，如通訊、傳媒、社會(huì)管理（特別是社會(huì)治安、消防救助、交通指揮及應(yīng)急管理等）、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境衛(wèi)生等崗位，節(jié)日期間仍然工作在崗位上，這些上班或者值班人群的休息權(quán)利需要社會(huì)的理解與尊重，更需要社會(huì)的關(guān)注和支持，在休息期間保持安靜則是對節(jié)日工作者最好的尊重和回報(bào)。燃放煙花爆竹者有娛樂的權(quán)利，其他居民也有安靜安全休息生活的權(quán)利。二是降低風(fēng)險(xiǎn)。按照醫(yī)療衛(wèi)生工作者特別是醫(yī)生護(hù)士的眼光觀察，只要有燃放煙花爆竹，就伴隨著人的傷亡，傷亡者中既有燃放者，也有圍觀者、路過者，還有無辜者；既有成年人，又有更多的未成年人。對未成年人而言，燃放煙花爆竹造成的皮膚缺損、眼球炸飛、鼻骨炸斷，甚至顱腦損傷等等，即使窮盡已有的醫(yī)療手段，也難以完全恢復(fù)重癥患者的健康，這些傷害會(huì)成為終生的遺憾。而且，與人身損失如影相隨的往往還有財(cái)產(chǎn)損失，特別是容易引發(fā)火災(zāi)。現(xiàn)有的社會(huì)條件無法從根本上免除燃放煙花爆竹過程中人身傷亡和財(cái)產(chǎn)損失的發(fā)生。三是環(huán)境污染。煙花爆竹燃放后有很多小顆粒物會(huì)漂浮在高空中，對空氣造成極壞影響。每年的除夕夜、元宵節(jié)，中國從城市到農(nóng)村許多地方重度污染，而其主要肇事者就是燃放煙花爆竹。四是加劇管理難度。每年春節(jié)期間，防止和降低燃放煙花爆竹造成的損失成為政府的重點(diǎn)工作之一，消防安全、醫(yī)療衛(wèi)生、垃圾處理、環(huán)境保護(hù)等公共資源急劇緊張，其工作人員也疲于應(yīng)對。

在限制（即限制燃放煙花爆竹）者的視野中，限制有較強(qiáng)的包容性，既可以充分接納許可者的理由，允許燃放煙花爆竹，又可以高度重視禁止者的感受，在一定范圍內(nèi)（如時(shí)間、地點(diǎn)的規(guī)定）禁止燃放煙花爆竹，實(shí)現(xiàn)許可與禁止之間的一種折中的、調(diào)和的方案。這一方案意味著立法者對許可和禁止雙重理由的共同接受和認(rèn)可，反映出立法者的原則性和靈活性實(shí)現(xiàn)了有機(jī)統(tǒng)一。

三、超越法制的社會(huì)公眾意識(shí)與行為選擇

就在社會(huì)公眾逐步認(rèn)同限制燃放煙花爆竹的地方性法規(guī)修改之中，爭議之聲卻呈現(xiàn)出一邊倒的聲音，越來越多的聲音越來越堅(jiān)定地支持政府禁止燃放煙花爆竹，立法者的法律修改行為與社會(huì)公眾的禁止情緒之間再次出現(xiàn)了背離。

2013年1月10日以來，我國中東部地區(qū)持續(xù)霧霾天氣。從全國城市空氣質(zhì)量實(shí)時(shí)發(fā)布平臺(tái)來看，一條深褐色的“污染帶”由東北往中部斜向穿越我國大部分地區(qū)，其中深褐色點(diǎn)位最密集的在京津冀地區(qū)。

在這場遍及全國的霧霾過程中，北京市污染尤為嚴(yán)重。全市普遍長時(shí)間達(dá)到極重污染程度，即最高的污染級(jí)別。從PM2.5實(shí)時(shí)濃度看，入夜后部分站點(diǎn)最高時(shí)甚至超過900微克。這種可長驅(qū)直入人體肺泡的污染物質(zhì)濃度高得可以用“觸目驚心”來形容。

嚴(yán)重的污染迫切需要執(zhí)法者和立法者的回應(yīng)。2013年1月24日至29日，國務(wù)院原總理溫家寶在中南海主持召開三次座談會(huì)，聽取各界人士對《政府工作報(bào)告(征求意見稿)》的意見和建議時(shí)，溫家寶表示，最近的霧霾天氣對人們生產(chǎn)生活和身體健康都造成影響，我們應(yīng)該采取切實(shí)有效的措施，加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，推進(jìn)節(jié)能減排，建設(shè)生態(tài)文明，用行動(dòng)讓人民看到希望。在3月召開的全國人民代表大會(huì)會(huì)議上，溫家寶再次在報(bào)告中重申了政府的這種決心。

這場霧霾之后，在每年一度的全國人民代表大會(huì)和中國人民政治協(xié)商會(huì)議上，人大代表和政協(xié)委員都不約而同地在議案和提案中提出禁止燃放煙花爆竹。

針對許可者的理由，與之相對的建議是，盡管燃放煙花爆竹是中華民族的傳統(tǒng)文化，但是傳統(tǒng)風(fēng)俗可以與時(shí)俱進(jìn)，如同過去的見面鞠躬改成現(xiàn)在的握手，慶祝節(jié)日應(yīng)該采用多樣化的方式，立法者和執(zhí)法者有義務(wù)也有能力引導(dǎo)社會(huì)大眾改變習(xí)慣，通過其他安全的娛樂活動(dòng)營造節(jié)日氣氛。

法學(xué)教授喬新生認(rèn)為：“越來越多的人意識(shí)到，移風(fēng)易俗，體現(xiàn)的是人類文明的進(jìn)步。不能因?yàn)槟承┝?xí)俗長期延續(xù)，而不能加以改變；也不能因?yàn)槟承┝?xí)俗存在這樣或者那樣的弊端，而徹底加以禁止。在制定法律規(guī)則改變習(xí)俗時(shí)，必須廣泛征求社區(qū)居民的意見。如果社區(qū)居民還沒有做好準(zhǔn)備，那么，不妨?xí)簳r(shí)擱置下來緩一緩，等到人們深入討論達(dá)成共識(shí)之后再來作出決定。當(dāng)年之所以把禁止燃放煙花爆竹變?yōu)橄拗迫挤艧熁ū?，就是基于對社區(qū)居民的尊重，基于對傳統(tǒng)文化的普遍認(rèn)同?！?/p>

北京市委、市政府在霧霾天氣中面對2013年春節(jié)采取了各種措施，如要求黨員干部帶頭不放或少放煙花爆竹，發(fā)送理性燃放煙花爆竹的短信，公布煙花爆竹燃放氣象指數(shù)，通過網(wǎng)絡(luò)、微博等各類媒體宣傳，這些政府行為獲得了社會(huì)公眾廣泛的理解和尊重。春節(jié)過后，北京市政府主要領(lǐng)導(dǎo)也對此致謝。在不期而遇的霧霾天氣中，政府的管理與民眾的意愿達(dá)成高度的一致。人們的關(guān)注點(diǎn)從燃放煙花爆竹的禁止與許可中走了出來，轉(zhuǎn)而更加務(wù)實(shí)和理性的思考。大家在污染的空氣中反思身體健康和疾病預(yù)防，反思環(huán)境保護(hù)和污染治理，反思經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展模式，反思代際公平和未來發(fā)展。

至此，爭論禁止、許可和限制燃放煙花爆竹的聲音逐漸平息，無論立法者持續(xù)禁止燃放煙花爆竹，還是許可燃放煙花爆竹，或者限制燃放煙花爆竹，立法行為已并不重要。重要的是，社會(huì)公眾共同期待未來明朗的天空、純凈的空氣和自由的呼吸。于是，關(guān)注自己和尊重他人能夠彼此包容，禁止和限制燃放煙花爆竹引發(fā)大家的共鳴，成為絕大多數(shù)公民自發(fā)的行為選擇，而這種選擇超越了立法，成為一種共同的行為選擇。

[1]杜莉：《論我國地方立法的無效供給問題及其對策——以煙花爆竹禁放改限放為視角》，載《云南大學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第6期。

[2]杜曉：《多數(shù)人同意立法嚴(yán)控燃放煙花爆竹》，載《法制日報(bào)》2013年2月26日。

[3]歐修權(quán)：《各地關(guān)于燃放煙花爆竹立法的比較》，載《人大研究》2006年第9期。

[4]倪洋軍：《溫家寶再提“讓人民看到希望”催人奮進(jìn)》，載《人民日報(bào)》2013年3月5日。

（作者單位：中共甘肅省委黨校法學(xué)教研部）