加強(qiáng)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督的溫嶺范本

□林應(yīng)榮

加強(qiáng)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督的溫嶺范本

□林應(yīng)榮

黨的十八大報(bào)告提出，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。近年來，浙江省溫嶺市人大常委會(huì)堅(jiān)持依法、有序、穩(wěn)妥、漸進(jìn)的原則，不斷深化全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督，通過對(duì)資金全覆蓋、過程全公開、參與全方位的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府“錢袋子”的監(jiān)管，積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并取得了一定成效。

一、主要做法

（一）預(yù)決算審查監(jiān)督的資金全覆蓋

1.在公共財(cái)政預(yù)算方面。溫嶺市人大常委會(huì)已將所有市級(jí)公共財(cái)政預(yù)算納入預(yù)算審查和監(jiān)督的范圍，督促政府在預(yù)算編制上不斷精細(xì)化、透明化。除了全市各部門及下屬單位、鎮(zhèn)（街道）都已經(jīng)全部編制年度預(yù)算外，2013年東部新區(qū)、城市新區(qū)、鐵路新區(qū)等溫嶺的重要發(fā)展區(qū)塊或指揮部，也開始編制部門預(yù)算，從而實(shí)現(xiàn)了全市公共財(cái)政預(yù)算編制的全覆蓋。

2.在政府性基金預(yù)算方面。市人大常委會(huì)每年結(jié)合決算審查，聽取和審議市政府關(guān)于全市政府性基金收支決算情況的報(bào)告。同時(shí)從2011年起，要求政府將政府性基金預(yù)算提交人代會(huì)審查。2013年進(jìn)一步細(xì)化政府性基金預(yù)算審查的內(nèi)容，將政府性基金特別是土地出讓金按照收入、支出兩個(gè)部分，逐項(xiàng)列出2012年執(zhí)行數(shù)、2013年預(yù)算數(shù)和增長(zhǎng)比例，便于代表深入審查和監(jiān)督。

3.在社保基金預(yù)算方面。市政府2013年首次試編《溫嶺市2013年社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算（草案）》，提交人代會(huì)全體代表審查。預(yù)算內(nèi)容除了社?；痤A(yù)算收支總表外，還對(duì)8個(gè)險(xiǎn)種分別制訂基金預(yù)算收支明細(xì)表，逐項(xiàng)列出2013年各險(xiǎn)種收入的來源、支出的方向以及上年的執(zhí)行數(shù)、增幅等。市人大常委會(huì)還通過專題詢問社?；鸨Ｖ翟鲋倒ぷ?、聽取新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金籌措和使用情況匯報(bào)等方式，促進(jìn)社保基金收益從保值增值向效益最大化轉(zhuǎn)變。

4.在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算方面。2013年市政府試編國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，計(jì)劃2014年提交人代會(huì)審查。同時(shí)，積極推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)管理規(guī)范化，將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入納入每年常委會(huì)聽取政府非稅收支報(bào)告內(nèi)容、市人大代表小組分組監(jiān)督內(nèi)容。鎮(zhèn)一級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算則納入鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算，并通過召開預(yù)算收入懇談會(huì)、公開國(guó)有資源有償使用收支明細(xì)表等方式，走向常態(tài)化監(jiān)督。

5.在政府性債務(wù)方面。市人大常委會(huì)從2009年開始組建政府性債務(wù)跟蹤監(jiān)督小組，現(xiàn)由常委會(huì)副主任擔(dān)任組長(zhǎng)，每半年召開會(huì)議跟蹤監(jiān)督債務(wù)管理情況。在此基礎(chǔ)上，常委會(huì)會(huì)議每年聽取市政府關(guān)于政府性債務(wù)管理情況報(bào)告，定期審查地方政府債券收支安排、市國(guó)投公司債券資金安排使用方案。2013年，在市人大常委會(huì)的監(jiān)督下，還建立了政府性債務(wù)收支計(jì)劃提交市政府常務(wù)會(huì)議審核機(jī)制，強(qiáng)化了債務(wù)審批程序和日常管理。

（二）預(yù)決算審查監(jiān)督的過程全公開

1.注重預(yù)決算審查監(jiān)督制度化建設(shè)。制定《溫嶺市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》《關(guān)于開展預(yù)算初審民主懇談，加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督的指導(dǎo)意見》，使市、鎮(zhèn)兩級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督有章可循。如《溫嶺市市級(jí)預(yù)算審查監(jiān)督辦法》將“預(yù)算決算公開的監(jiān)督”列為單獨(dú)一章提出，要求部門預(yù)算、決算中的行政經(jīng)費(fèi)及“三公”經(jīng)費(fèi)的支出科目應(yīng)當(dāng)明確列出并公開。同時(shí)還專門就部門預(yù)算民主懇談、人代會(huì)分代表團(tuán)專題審議部門預(yù)算、代表提出預(yù)算修正議案等溫嶺實(shí)踐創(chuàng)新的主要做法作出明確規(guī)定。2013年，溫嶺市委還出臺(tái)《關(guān)于全面深化民主懇談推進(jìn)協(xié)商民主制度化發(fā)展的意見》，對(duì)市鎮(zhèn)兩級(jí)人大如何深化預(yù)算協(xié)商提出要求。

2.注重部門預(yù)算審查監(jiān)督。一是實(shí)施部門預(yù)算民主懇談。自2008年以來，每年人代會(huì)前組織舉行部門預(yù)算民主懇談會(huì)，邀請(qǐng)人大代表和社會(huì)公眾對(duì)部門預(yù)算草案進(jìn)行懇談，再提交人代會(huì)審查。目前已組織召開部門預(yù)算民主懇談22場(chǎng)次，參加的代表和公眾達(dá)到2000多人次。二是在代表工作站開展部門預(yù)算征詢懇談。通過代表工作站，組織部門領(lǐng)導(dǎo)與選民圍繞預(yù)算開展征詢懇談。目前全市已有22個(gè)代表工作站舉行了22個(gè)部門的預(yù)算征詢懇談會(huì)，超過千名選民直接參與部門預(yù)算草案討論。三是人代會(huì)分代表團(tuán)專題審議部門預(yù)算。從2006年人代會(huì)首次對(duì)農(nóng)林局預(yù)算開展專題審議開始，每年逐步深化和拓展。特別是從2010年開始，以代表團(tuán)為單位，對(duì)部門預(yù)算開展“一對(duì)一”或“一對(duì)多”的專題審議。2013年，12個(gè)代表團(tuán)對(duì)18個(gè)部門預(yù)算開展了專題審議。四是人代會(huì)票決部門預(yù)算。2013年人代會(huì)期間，將市科技局、農(nóng)林局2013年預(yù)算交由全體人大代表無記名投票表決通過。兩個(gè)部門預(yù)算在票決之前，還被提交各個(gè)代表團(tuán)共同審議，代表們共提出101條意見，促使兩部門調(diào)整項(xiàng)目11個(gè)、合并優(yōu)化項(xiàng)目7個(gè)，并調(diào)減“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出。

3.注重重大投資項(xiàng)目監(jiān)督。出臺(tái)《溫嶺市人大常委會(huì)關(guān)于政府重大投資項(xiàng)目監(jiān)督的規(guī)定》，明確市人大常委會(huì)對(duì)投資3000萬元以上的政府性項(xiàng)目開展重點(diǎn)監(jiān)督，對(duì)有爭(zhēng)議的項(xiàng)目實(shí)行人大常委會(huì)表決。每年市人大常委會(huì)在初審計(jì)劃、預(yù)算報(bào)告中，單獨(dú)初審政府投資項(xiàng)目計(jì)劃草案，專門提出審議意見，促使政府在人代會(huì)前調(diào)整和重新論證一些新增重大項(xiàng)目，避免一些項(xiàng)目的“帶病”上馬。2013年，首次以民主聽證形式，舉行市社會(huì)福利中心項(xiàng)目初審聽證會(huì)，通過組織開展部門陳述、實(shí)地考察、分組討論、詢問辯論、問卷調(diào)查以及網(wǎng)上征詢等，廣泛收集社會(huì)各界意見，擴(kuò)大項(xiàng)目初審過程中的公眾參與，提高重點(diǎn)項(xiàng)目決策科學(xué)性。對(duì)需要追加預(yù)算的政府重大投資項(xiàng)目，由常委會(huì)會(huì)議逐項(xiàng)進(jìn)行審查批準(zhǔn)，防止和減少項(xiàng)目調(diào)整的隨意性和盲目性。

4.注重推進(jìn)預(yù)決算公開。市人大常委會(huì)每年就預(yù)算公開的時(shí)間、內(nèi)容、格式、途徑等，向市政府及財(cái)政和相關(guān)部門提出明確而具體的意見。從2008年公開預(yù)決算審查監(jiān)督所有信息、2009年公開部門預(yù)算、2010年公開鎮(zhèn)級(jí)預(yù)算、2011年公開“三公”經(jīng)費(fèi)以來，每年都有所深化。2013年，全市16個(gè)鎮(zhèn)（街道）、市級(jí)所有71個(gè)一級(jí)部門預(yù)算單位及其下屬單位的預(yù)算及“三公”經(jīng)費(fèi)全部公開，預(yù)算總額88.68億元。同時(shí)，還推動(dòng)了35個(gè)部門的決算公開。

（三）預(yù)決算審查監(jiān)督的參與全方位

1.人大代表深度參與，依法行使職權(quán)。人大代表在預(yù)決算審查監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)全程實(shí)質(zhì)性參與，發(fā)揮主體作用。一是會(huì)前介入。在人代會(huì)前，把預(yù)算草案提前一個(gè)多月發(fā)至人大代表，由各鎮(zhèn)（街道）人大組織人大代表到相關(guān)部門開展深入調(diào)研，人大代表通過代表工作站等平臺(tái)向選民廣泛征詢意見，并參加預(yù)算民主懇談。二是會(huì)中審查。人代會(huì)期間保證人大代表充分的審查預(yù)算時(shí)間，并專門安排半天時(shí)間，讓每一個(gè)代表團(tuán)分別對(duì)政府主要部門預(yù)算進(jìn)行專題審議。為了深化預(yù)算審查，大會(huì)還恢復(fù)聽取預(yù)算報(bào)告，組織人大代表在預(yù)備會(huì)議后開展預(yù)算知識(shí)培訓(xùn)。鎮(zhèn)級(jí)人代會(huì)則采用分代表團(tuán)審查和集中審查相結(jié)合的方式審查預(yù)算，5人以上人大代表可聯(lián)名提出預(yù)算修正案，并圍繞預(yù)算修正案開展充分辯論。三是會(huì)后監(jiān)督。在閉會(huì)期間通過代表小組分組監(jiān)督、邀請(qǐng)人大代表列席常委會(huì)會(huì)議等形式，組織人大代表對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行多渠道監(jiān)督。在鎮(zhèn)一級(jí)，設(shè)立鎮(zhèn)人大財(cái)經(jīng)小組，協(xié)助鎮(zhèn)人大對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。

2.社會(huì)公眾廣泛參與，強(qiáng)化監(jiān)督合力。社會(huì)公眾通過定向邀請(qǐng)、廣而告之、隨機(jī)抽取、科學(xué)抽樣等方式，參與預(yù)決算監(jiān)督，成為推動(dòng)預(yù)決算改革的有生力量。為了建立公眾參與的常態(tài)化機(jī)制，市人大常委會(huì)建立了預(yù)算審查監(jiān)督參與庫(kù)和專業(yè)庫(kù)，拓展公眾有序參與的覆蓋面和實(shí)效性。目前參與庫(kù)共有40159人，主要由本市各級(jí)人大代表、所有村（居）民代表、企業(yè)界代表、工青婦代表和大專以上學(xué)歷外來人員等組成；專業(yè)庫(kù)569人，主要由比較熟悉預(yù)算及相關(guān)專業(yè)知識(shí)的一些人員組成。為了提高社會(huì)公眾的預(yù)算意識(shí)和參與能力，市人大常委會(huì)還專門組建了“陽光預(yù)算宣講小組”，深入各鎮(zhèn)（街道）開展預(yù)算知識(shí)宣講，目前已巡回宣講13場(chǎng)次。

3.借助“外腦”審查，充分發(fā)揮專業(yè)人士作用。

針對(duì)人大專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)人員少、沒有時(shí)間和精力對(duì)政府預(yù)決算進(jìn)行充分審查的現(xiàn)狀，市人大常委會(huì)建立了財(cái)經(jīng)工委議事委員會(huì)，將熟悉財(cái)經(jīng)預(yù)算、工程造價(jià)、項(xiàng)目審批、審計(jì)監(jiān)督等專業(yè)人員吸收為議事委員會(huì)成員，增強(qiáng)審查力量。同時(shí)，發(fā)揮財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)等部門作用，協(xié)同人大深入一線就重大項(xiàng)目共同開展調(diào)研。特別是將一些預(yù)算項(xiàng)目交由審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)并提出審計(jì)意見，作為人大審查監(jiān)督的重要依據(jù)。

二、主要成效

（一）推動(dòng)了預(yù)算改革進(jìn)程，增強(qiáng)了政府執(zhí)行預(yù)算剛性。全口徑預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)踐，對(duì)政府工作產(chǎn)生較大影響，促使政府及部門不斷提高預(yù)算法制觀念，不斷提升預(yù)算編制和管理水平，不斷加大預(yù)算改革步伐，促進(jìn)依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)和民主理財(cái)。政府預(yù)算編制的方法、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和口徑逐步統(tǒng)一規(guī)范，預(yù)算編制更為詳細(xì)、科學(xué)、透明，基本上所有的市級(jí)部門預(yù)算科目已經(jīng)細(xì)化到項(xiàng)甚至目，由以前薄薄的“幾張紙”預(yù)算變成厚厚的“一本賬”預(yù)算。同時(shí)，政府及部門預(yù)算執(zhí)行剛性和嚴(yán)肅性進(jìn)一步增強(qiáng)，行政行為與財(cái)政資金的投向得到約束，并有效控制和削減了“三公”經(jīng)費(fèi)和政府性債務(wù)，促進(jìn)節(jié)約型政府建設(shè)。人大代表和公眾參與全口徑預(yù)決算審查和監(jiān)督，使政府工作與民眾愿望緊密結(jié)合，推動(dòng)預(yù)算向民生傾斜，促使政府將有限的資金用在社會(huì)事業(yè)發(fā)展急需投入的項(xiàng)目上，用在人民群眾密切關(guān)注需要解決的項(xiàng)目上。

（二）煥發(fā)了根本政治制度活力，促進(jìn)了人大代表依法行使職權(quán)。通過全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督的實(shí)踐，人大審查批準(zhǔn)預(yù)算與監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行的環(huán)節(jié)得到不斷完善，不僅極大地豐富了人大及人大代表工作內(nèi)容，而且也使人大在監(jiān)督預(yù)算時(shí)行使職權(quán)更加到位，使人民代表大會(huì)這一根本政治制度不斷煥發(fā)出它應(yīng)有的活力。人大代表作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，在全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督當(dāng)中，通過積極行使詢問權(quán)、建議權(quán)和預(yù)算修正權(quán)等，依法審查和監(jiān)督預(yù)算的責(zé)任和意識(shí)得到強(qiáng)化，代表主體作用的發(fā)揮越來越明顯。

（三）擴(kuò)大了公民有序政治參與，推進(jìn)了基層民主政治建設(shè)。通過代表和社會(huì)公眾全方位參與預(yù)算編制審查和執(zhí)行監(jiān)督，賦予了代表和公眾充分知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增強(qiáng)了民意的表達(dá)和公民在預(yù)算決策中的影響力，為公民自由、廣泛、直接地參與社會(huì)公共事務(wù)決策、管理和監(jiān)督提供了新的渠道。同時(shí)，代表和公眾廣泛參與預(yù)算審查監(jiān)督工作，增強(qiáng)了全社會(huì)的預(yù)算意識(shí)和預(yù)算法制觀念，提升了協(xié)商民主意識(shí)，促進(jìn)了社會(huì)善治，推動(dòng)了基層協(xié)商民主的深度發(fā)展。

（四）堅(jiān)持了人大機(jī)關(guān)一線狀態(tài)，強(qiáng)化了團(tuán)隊(duì)創(chuàng)新意識(shí)。多年的全口徑預(yù)算審查監(jiān)督實(shí)踐中，溫嶺市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)干部全員參與，打造了良好的團(tuán)隊(duì)精神，淬煉了每位干部的預(yù)算監(jiān)督本領(lǐng)和能力。在集體決策和全員參與中，機(jī)關(guān)建設(shè)得到有效加強(qiáng)，全體人員圍繞有效開展預(yù)決算審查監(jiān)督，深入思考，破解難題，堅(jiān)持了一線工作狀態(tài)，增強(qiáng)了服務(wù)發(fā)展大局意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)。

(作者單位：浙江省溫嶺市人大常委會(huì)辦公室)