績效預算在水利財務管理中的應用
——以海委預算績效管理為例

趙瑩，孫康

（水利部海河水利委員會，天津300170）

績效預算在水利財務管理中的應用
——以海委預算績效管理為例

趙瑩，孫康

（水利部海河水利委員會，天津300170）

簡述了績效管理的起源，概述了現行的水利預算績效管理工作流程。以海委的績效管理工作為例，從績效目標的設定審核、績效的運行監(jiān)控、績效評價的實施以及績效評價結果反饋4個環(huán)節(jié)對水利財政資金進行追蹤問效。總結近幾年來海委預算績效管理的探索實踐、取得的成效和經驗及存在問題，對現行的績效管理工作提出了改進方向。

績效管理；預算；績效評價

績效管理是提升政府管理效能的重要抓手，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀的必然要求，是完善政府績效管理制度、深化行政體制改革的重要舉措。自2003年起，財政部以績效評價為核心，持續(xù)、深入地推動開展了預算績效管理的實踐探索，逐步推動全國預算績效管理工作。

水利部自2009年起開展績效管理工作，將績效評價應用于預算工作中。以海委的績效管理工作為例，從績效目標的設定審核、績效的運行監(jiān)控、績效評價的實施以及績效評價結果反饋4個環(huán)節(jié)對水利財政資金進行追蹤問效。近幾年來，海委進行了預算績效管理的探索實踐，取得了一些成效以及經驗。但是，由于績效預算整體上處于起步階段，績效管理工作也存在一些亟待解決的問題。

1 績效管理的背景

“績效預算”（Performance Budgeting）理念萌芽于1907年美國紐約市政研究局提供的“改進管理控制計劃”的報告中。1949年，美國胡佛委員會首次提出了績效預算改革的建議，將預算與部門和具體項目績效緊密聯(lián)系在一起，形成了績效預算的基本框架。

在英國，1979年設立了一個“效率工作組”，1979—1987年共實施了300多項計劃，節(jié)省政府開支10億英鎊，中央政府公職人員也由75萬人減少到47萬人，極大地改善了英國的經濟狀況和部門的效率。此后，美國、澳大利亞、新西蘭、加拿大等國家紛紛效仿，進一步豐富了績效預算內容，發(fā)展了績效預算管理。

績效思想在我國古已有之。如，明朝實行的“考成法”，將事情先根據輕重緩急進行排序，設定政務完成的期限，然后由專門的監(jiān)察機構對完成情況進行檢查。這些做法，對后世的政府治理和財政管理活動產生了深遠的影響。

我國從1949年新中國成立后，計劃經濟一直占據統(tǒng)治地位，很長一段時間我國的財政都是統(tǒng)收統(tǒng)支。1978年經濟體制改革后，逐漸以市場經濟為導向打破了原有經濟格局。1994年稅制和分稅制改革實施后，財政管理的重點轉移到財政支出上來。1999年國庫集中支付、收支兩條線等財政體制改革，很大程度上促進了財政資金使用效益的提高，但財政管理仍缺乏一套科學的支出結果評判手段和提高財政資金績效的有效措施。

我國從2003年起，財政部以績效評價為核心，持續(xù)、深入地推動開展了預算績效管理的實踐探索：2003年，啟動績效評價工作；2004年，組織召開績效預算國際研討會；2005年，財政部制定了《中央部門預算支出績效考評管理辦法》，組織部分中央部門開展績效評價試點；2009年，指導地方財政部門開展績效評價工作；2013年初，按照政府績效管理部際聯(lián)席會議要求，財政部配合完成了政府績效管理試點暨預算績效管理試點工作驗收評估。

2 水利部預算績效管理工作探索

2.1 水利部預算績效工作近些年的探索實踐

21世紀初，水利部成為財政部推出的預算績效管理工作的首批試點單位，逐步展開對績效評價工作的探索實踐。水利部較好地完成了試點項目的預算績效管理工作，其中水利部負責實施的“水文經費項目”的預算績效管理工作在全國績效預算工作的探索實踐中引發(fā)了較大的反響。2004年，水利部結合水利行業(yè)的獨特性，針對水利項目資金支付管理的薄弱環(huán)節(jié)，建立了一系列的保障制度，以保證部門預算績效管理工作的順利踐行。同時，水利部對預算項目的事前、事中、事后管控進行有效的加強，使水利預算資金的使用效率得到很大提高。

2005年，依據《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》，結合水利行業(yè)項目的特點，水利部下發(fā)了《關于進一步加強預算項目成果管理和績效評價的通知》，對水利部門預算績效評價的組織管理、運行程序以及評價結果運用等方面予以明確，建立了以“統(tǒng)一組織，分級實施”為原則的預算績效管理模式，并逐步完善項目儲備專家評審、實施方案年度審核以及項目完工綜合驗收等保障制度，以確?？冃繕说恼崿F。合理的績效評價體系與審查制度共同建立起水利預算項目的財務管理制度框架，有力地保障了預算績效管理工作的順利開展。2006年，水利部針對項目績效評價實施過程中的難點，組織進行了《水利部直屬預算單位行政事業(yè)類項目績效考評指標體系》的專題研究，建立起能夠覆蓋水利行業(yè)中主要類別項目的、具有普遍指導意義的水利績效評價指標體系，形成較為完整、規(guī)范的文件。

2009年開始，水利部的績效預算工作進入全面開展的新階段。績效評價工作逐步實現從過去的實施完成后評價到對項目進行全過程績效管理模式的轉變；管理模式也從以往的財務部門獨家承擔向以財務部門為主導，預算涉及的各部門全面參與，齊抓共管的管理方式轉變；績效評價結果實現從單純的考評項目向主動反饋應用到預算安排中來的轉變。

海委根據水利部要求，積極探索預算績效管理的實踐。自2009年以來，將績效管理應用到預算工作中來。以2014年部門預算“一上”為例，2014年申請財政撥款5.39億元，其中行政事業(yè)類項目經費1.43億元，基建項目經費2.09億元。行政事業(yè)類項目經費和基建項目經費合計3.52億元，占整個海委經費的65.31%。因此，開展對項目財政支出的績效管理顯得尤為重要。

2.2 海委現行的績效管理工作程序

對于基本支出資金管理，已經有相對完善的管理體制；而針對項目支出，如何能高效地利用財政資金，讓水利財政資金用得有效果、有效率，海委也在摸索一套適宜的績效管理程序。海委的績效管理工作從績效目標審核、績效目標運行監(jiān)控、項目績效評價以及評價結果反饋運用4個階段來進行，通過項目儲備審查、部門預算編制、項目驗收等環(huán)節(jié)對項目的績效目標實施情況進行把關，如圖1所示。

圖1 海委預算績效管理程序

2.2.1 把好源頭關，嚴格績效目標審核程序

根據水利部要求，海委現行的項目儲備審查工作是提前兩年進行。通過專家討論，層層審查來確定項目的績效目標是否合理。如，2015年的儲備項目審查工作，由各預算單位按照批次劃分提出項目申報申請，海委委屬各預算單位在進行審核后將合理的項目上報海委，由海委財務處牽頭進行海委范圍的項目儲備審查。

項目儲備審查邀請的專家都是業(yè)內專家，具有高級以上職稱。如，2015年的儲備項目審查專家組共6名專家，包括5名相關專業(yè)的教授級高級工程師以及1名高級職稱的財務人員，經驗十分豐富，從各個方面對申報項目的績效合理性進行把關。同時，按照《水利部預算項目儲備管理暫行辦法》（水財〔2012〕498號）要求，海委項目申報負責人一律不得進入專家組。專家組成員針對項目設定的績效目標以及預計目標實現的情況進行客觀、公正的評審。海委第4批申報項目64個，涉及新增金額12 800.77萬元；組織專家審查后，通過評審上報水利部的項目36個，涉及新增金額8 823.77萬元，通過評審的項目經費也進行了壓縮。通過嚴格的專家評審，保證了項目績效目標的合理性以及項目實施的必要性。

項目儲備通過后，在項目實施的前一年度需要將項目經費再次上報申請，通過“一上”“二上”對項目的績效目標以及申請的財政資金額度進行層層審核，以保證水利財政資金運用的高效。

2.2.2 重視過程管理，有效地監(jiān)控資金運行績效情況

根據水利部的要求，海委對項目實施狀況以及項目資金使用情況進行必要的監(jiān)控，主要包括兩方面：資金支付系統(tǒng)監(jiān)控以及績效考評試點運行。

表1 年度項目工作內容完成情況萬元

資金支付系統(tǒng)監(jiān)控主要是通過NC系統(tǒng)，項目的實施單位在資金支出時都必須錄入系統(tǒng)。一方面，海委能夠監(jiān)控到各項目實施單位的資金流向；另一方面，水利部在資金支出的關鍵節(jié)點都設置了疑點反饋程序，一旦出現資金支付的疑點，信息系統(tǒng)自動反饋。以NC系統(tǒng)為平臺，從這兩方面實時地監(jiān)控項目的資金流向，保證項目績效目標的合時合理實現。

績效考評是對海委試點項目（如海河流域水質監(jiān)測項目以及海河流域防汛項目）的績效目標實現情況進行的考核。針對這些試點項目，水利部會委托第三方咨詢單位對海委的項目運行情況進行中期考核或最終考核，從資金使用情況、設定效益目標的完成進度等方面對項目的實施情況進行考核。海委2012年海河流域水質監(jiān)測項目的各項績效目標工作內容實施情況的統(tǒng)計，從資金支付的角度來檢驗項目各項工作內容的實施進度，見表1。

2.2.3 組織績效評價工作，客觀公正地評價項目資金支出

海委的項目績效評價工作，集中體現在項目的驗收過程中。以行政事業(yè)類項目為例，根據《水利部中央級預算項目驗收管理暫行辦法》要求，項目驗收分為綜合驗收與業(yè)務成果驗收。業(yè)務成果驗收主要就是對項目的目標完成情況，實施效果進行評價審核。

海委預算管理級次多、環(huán)節(jié)多，3級預算單位的管理模式差別較大，加大了海委進行統(tǒng)一監(jiān)管的難度。在《水利部中央級預算項目驗收管理暫行辦法》的指導下，根據多年來的管理經驗及方法，海委于2013年9月編制了《海委預算項目驗收管理實施細則》來指導委屬預算單位的預算項目管理工作，規(guī)定海委對績效成果的驗收應依靠技術手段，采取專家（或技術）咨詢、評審或鑒定等形式，評估項目成果和實施效果是否滿足立項目標、工作大綱或合同的要求。對生產類項目來說，依據項目實施方案中的工作內容、工作量完成情況及效果進行鑒定。

2.2.4 合理運用績效評價結果，用績效管理來提高水利財政資金使用效率

通過項目績效中期考評以及項目驗收環(huán)節(jié)對項目實施進行績效評價，通過對已實施項目產生的社會效益和經濟效益進行分析，一方面反饋到接下來的預算申報環(huán)節(jié)，另一方面可以將研究成果應用到其他相關領域，使整個績效管理工作銜接起來，循環(huán)到下一個績效管理程序。

3 預算績效管理工作存在的問題

水利部近年來的績效管理工作取得一定的成效：首先，初步建立起績效管理的理念，水利部各級預算單位開始重視財政支出的績效，重視支出的結果，以結果為導向的管理理念正逐步形成；其次，財務管理和決策的科學性大大增強了，對績效評價結果的反饋和應用有益于水利財務部門不斷完善內部管理，自覺加強資金監(jiān)管，不斷促進水利預算決策體制的完善；再次，進一步提高了財政資金的使用效益，將績效評價管理與預算的編制工作結合起來，減少了水利財政支出的盲目性，最大限度地優(yōu)化資源配置，讓每一分錢都花得有效果。

在肯定成績的同時，我們也要清醒地認識到當前在水利財務系統(tǒng)內預算績效管理工作還存在一些問題和不足，主要體現在：

（1）預算績效管理整體上還處于起步階段，受大環(huán)境長期以來形成的“重分配，輕管理”“重使用，輕績效”的思想嚴重影響，各部門仍然熱衷于跑項目、爭資金，認為績效評價是為了挑毛病。“重產出、重結果”的績效管理理念尚未完全深入人心。

（2）制度建設覆蓋范圍偏窄、資金量不大，大部分項目的績效評價工作開展得不夠深入，浮于形式；績效評價機制不健全，評價指標體系不完善。以水利部的項目績效考核為例，海委的試點項目只有海河流域水質監(jiān)測項目以及海河流域防汛項目，而海委的行政事業(yè)類項目經常性的項目就有7大類，覆蓋程度達不到一半；同時，對于績效考核試點的考核，海委還是以配合水利部檢查為主，主動組織海委范圍的考核頻次較少。

（3）績效目標設定的科學合理性有待提高，績效評價的方法略顯簡單。以表1為例，考核方法就是以資金的支付進度為度量工具，按月份平均分布各月財政資金支付，目標設定及考核都比較直觀，但科學合理性稍欠缺，如能根據此項目在海委實施過程中具體工作內容合理設定各階段的資金流向，在進行階段性考核時的結果則更有說服力。

（4）績效評價的質量有待提高，評價結果還沒有得到很好的應用，部分試點工作流于形式。目前，海委的績效評價方式主要是靠對定量指標的對比來確定合格與否；對于定性指標以及定量與定性相結合的指標，沒有固定的核查程序，而現階段的績效目標還是以定性指標和定性定量指標為主。海委績效評價結果的主要應用主要是引起各預算單位的重視，反饋到下階段的績效管理工作中；對于修正績效目標的設定以及調整優(yōu)化績效評價體系這方面應用得還不夠。

這些問題的產生，既有思想認識上的原因，也有管理基礎上的原因；既有制度建設的缺失，也有實際操作的不規(guī)范。這些問題的存在，很大程度上影響了水利行業(yè)預算績效管理向縱深拓展，必須在今后工作中重點予以克服和解決。

4 結論與展望

當前，水利行業(yè)全面推進績效預算的條件已基本具備。財政部與水利部對績效管理給予高度重視，設立了專門的機構負責組織、指導績效管理工作；水利部的各預算單位在預算績效管理試點工作中已經取得了一些好的做法。與此同時，我們也要認識到水利行業(yè)的績效預算工作還要逐步完善績效預算管理體制，建立起科學合理的績效預算管理模式。

4.1 建立健全高效的組織體系

應成立由單位負責人總負責，財務部門主導，監(jiān)察審計部門、人事部門、規(guī)劃計劃部門以及相關業(yè)務主管部門協(xié)助，各相關領域專家把關的預算績效管理機構。同時，要對各個部門以及負責人的職責范圍進行明確，進一步完善工作流程，將各個部門的績效評價力量有效整合，從而提高績效評價工作的效率。要建立獎勵與問責相結合的機制，避免績效評價工作流于形式。

4.2 建立系統(tǒng)規(guī)范的績效管理指標體系

要研究建立科學和規(guī)范的部門預算績效管理指標體系。應逐步建立適合水利行業(yè)發(fā)展、覆蓋行業(yè)項目較為全面的績效管理目標、評價指標體系數據庫，完善相關領域的績效評價專家?guī)臁？冃Ч芾砟繕撕驮u價指標不僅要針對項目本身，還要考慮外部宏觀因素、時間等影響。如，考慮項目的經濟效益、社會效益和項目的持續(xù)影響以及將項目評價結果與行業(yè)內同類型項目基準數據進行比較的情況等。因此，項目績效目標以及評價指標的確定就需要項目領域專家結合相關的法規(guī)、行業(yè)規(guī)定以及項目類別的特點來加以確定。對于項目資金申報額度的確定，需要相關的技術財務專家依照行業(yè)內的定額，結合地區(qū)市場條件，綜合考慮多種因素來判斷其合理性。

4.3 加強預算績效管理與國有資產管理、政府采購工作的結合

要適應財政制度改革的深入開展，將績效理念融入預算執(zhí)行管理與國有資產管理、政府采購工作中。如，績效評價指標體系應涉及政府采購資金使用的成本效益、供貨商的選擇、工程招標效率、資產利用效率等。

4.4 探索績效評價結果的有效應用

績效預算的科學性與優(yōu)越性很大一部分是通過績效評價結果的充分利用得以體現的。對績效評價結果的應用主要體現在借助績效評價的手段，發(fā)現在預算執(zhí)行管理中的不足，找出在預算執(zhí)行、資產管理以及政府采購等財務管理過程中存在的問題，提出合理有效的解決方案，進一步提高單位決策水平和預算執(zhí)行的管理水平。

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1004-7328（2014）03-0065-04

10.3969/j.issn.1004-7328.2014.03.023

2014-01-25

趙瑩（1961-），女，高級會計師，主要從事水利財務管理工作。