中國海警局的前路

席志剛

新年伊始，掛牌不足一年的中國海警局大出風頭。

2014年1月以來，中國有兩艘新型4000噸級、多功能海洋執(zhí)法船完成建造并交付使用。中國海警2401船已交付中國海監(jiān)東?？傟?；中國海警3401船入列中國海監(jiān)南?？傟?。

中國海警船連續(xù)巡航釣魚島海域除引發(fā)日本抗議和所謂“警告”外，美國亦對中國海警船頻繁進入釣魚島一事頗有微詞，認為此舉是“危險舉動”。不過，中國海警局并未因此遲滯常態(tài)巡航南海、東海、黃海三大海域的行動。

此外，國家海洋局公布了一項龐大的造船計劃。2014年中國將建造20艘海警船，新購4型飛機，并繼續(xù)推進省級維權專用海監(jiān)船的建造。從中船重工公布的4000噸級與萬噸級的海監(jiān)造船合同不難看出，中國海警局加速新裝備升級。

顯然，中國海警局意在加強海上執(zhí)法力量，以應對不斷升級的三大海域爭議區(qū)的維權斗爭。

裝備升級

2013年3月，根據(jù)國務院機構改革和職能轉變方案，中國將國家海洋局的中國海監(jiān)、公安部的邊防海警、農(nóng)業(yè)部的中國漁政、海關總署的海上緝私警察的隊伍和職責整合，組建成立中國海警局，新的海警局隸屬國土部并接受公安部業(yè)務指導。主要職責是，擬訂海洋發(fā)展規(guī)劃，實施海上維權執(zhí)法，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護等。

在此之前，上述4支執(zhí)法力量加上交通部海事局的海巡，5支隊伍分屬不同的部委，各自職能單一，每支隊伍都自建專用碼頭、艦船、通訊和保障系統(tǒng)，造成重復建設、資源浪費，俗稱“五龍治?！保由纤?、鹽業(yè)、旅游、礦產(chǎn)、石油等部門，甚至形成“九龍鬧?！钡木置?。

對此，中央很早就透露出整合之意，2005年，時任總理溫家寶提出在北部灣試點，將海警、漁政、海關、海警、海事合并。盡管溫當時表示“允許失敗，但是一定要做”，但這一設想最終未能實現(xiàn)。

雖然“三定方案”尚未最終落實完成，但國家海洋局自6月14日起已經(jīng)以中國海警局名義開展海上維權執(zhí)法巡航。重組之后的“中國海警”不僅集中了中國目前最精銳的海上執(zhí)法力量，還在陸續(xù)接收大批新裝備，執(zhí)法力量已開始大幅提速。

國家海洋局總工程師、中國海監(jiān)常務副總隊長孫書賢告訴《中國新聞周刊》，整合后，海監(jiān)依然是五支執(zhí)法力量中裝備力量最強大、最專業(yè)的隊伍。從執(zhí)法活動的種類來說，海監(jiān)承擔了80%的海上執(zhí)法維權任務。

中國海監(jiān)分別于1998年、2008年啟動兩期造船計劃，陸續(xù)裝備了數(shù)艘千噸級執(zhí)法船，但目前海監(jiān)北海總隊、東海總隊、南海總隊所配備的海上執(zhí)法船，一半屬于20世紀70年代裝備的船只，噸位小、數(shù)量少，已無法有效履行日趨復雜的巡航維權任務。

此前，按照重組前海洋局“十二五”規(guī)劃要求，海監(jiān)艦船裝備數(shù)量達到360艘，飛機達到16架。2010年由地方省區(qū)立項建造36艘艦船、54艘快艇。但即使這些艦艇全部入役，仍無法滿足規(guī)劃中每千平方公里海域內配備一艘的要求。

據(jù)稱，新公布的裝備升級計劃已替代重組前海洋局的“十二五”規(guī)劃，該計劃被定位為全面升級海警裝備，以應對中國海洋特別是南海維權的需要。新的裝備升級計劃比重組前海洋局“十二五”規(guī)劃要龐大得多。孫書賢表示，當時考慮到國家資金保障情況量力而行，立足于基本能有保證，目標比較保守?！半S著海上維權形勢的演變，這個目標顯然偏低?！?/p>

該計劃旨在搭建海洋衛(wèi)星、北斗導航衛(wèi)星為主的天基；續(xù)航能力超過4小時以上的遠程飛機為主的空基；自持力大、高航速的海監(jiān)船為主的?；?；數(shù)字化通信傳輸為主的岸基的立體化巡航執(zhí)法系統(tǒng)。

據(jù)了解，新一代輕型海警船應具備30節(jié)左右的高航速，以便在突發(fā)事件后第一時間出現(xiàn)在現(xiàn)場，控制、處理事態(tài)；大、中型執(zhí)法船最高航速應達到25節(jié)左右，在經(jīng)濟航速下應具備至少4500海里的續(xù)航能力，具備實現(xiàn)全海域巡航的能力。

相對于中國現(xiàn)有的3000噸級大型海警船來說，計劃建造的萬噸級海警船最大的優(yōu)勢是巡航力和自持力強，能夠長時間在海上執(zhí)行任務。分析人士認為，萬噸級海警船強大的續(xù)航性能，可能更主要針對南中國海深遠海域。

從數(shù)據(jù)上看，中國的萬噸級海警船已超過日本海上保安廳現(xiàn)有最大的7000噸級“敷島”級巡視船。參照現(xiàn)有報道，中國的萬噸級海警船速度大致不超過20節(jié)，武器可能與“敷島”級近似，只有少數(shù)中小口徑艦炮，但可能搭載兩架或更多的直升機。

此外，海警局還將購進一大批包括搜索、水下監(jiān)視、電子干擾、電子對抗、水下機器人、強聲強光、遠距離鎖定目標及高清晰度的取證攝錄系統(tǒng)的先進執(zhí)法裝備，使海警執(zhí)法船具備了對大部分目標有效偵察、跟蹤、監(jiān)測和處置的能力。

重心南移

除了裝備升級，海警局的另一個變化是巡航重心南移。據(jù)國家海洋局相關人士介紹，“南海管轄海域最大，矛盾最集中，是下一步巡航的重點，包括特種艦船都會向南海傾斜?！贝饲昂１O(jiān)東?？傟犃α柯燥@強勢，原因在于東海是第一個實行定期巡航的海域。

而今，通過對南海島礁區(qū)域進行監(jiān)控，包括雷達搜索、夜間高強度探照燈，另外還有船載執(zhí)法艇直接監(jiān)控和船載直升機空中監(jiān)控，南海島礁24小時值守已經(jīng)實現(xiàn)了。

2012年，海監(jiān)規(guī)劃未來三個海區(qū)的力量可以統(tǒng)一調配，南海有需要，北海、東海都可以統(tǒng)一調過去。且在黃巖島對峙事件時，海監(jiān)北?？傟牭摹?7”船就過去了，完成了跨區(qū)域統(tǒng)一調配指揮的演練。在中國海警局架構下，全海域統(tǒng)一指揮，就近或跨海域馳援的能力將進一步加強。

盡管海監(jiān)的巡航力量和頻次遠高于其他3支力量，但不容忽視的是，中國漁政15000噸級的世界最大漁政船及數(shù)艘千噸級漁政船，海警千噸級的1001艦和2艘海軍053H型護衛(wèi)艦改裝成的1002艦和1003艦在“中國海警”隊伍中也將扮演重要角色。

“能走出去維權執(zhí)法的海上力量集中在海監(jiān)、漁政海事、海警和海關?！眹液Ｑ缶植辉妇呙娜耸勘硎?，海軍過于敏感和強硬，真正處在一線維權的是海監(jiān)和漁政。

漁政船在專屬經(jīng)濟區(qū)及爭議海域加強漁業(yè)資源管理與護漁。維權時如遇特殊情況，可發(fā)揮船體優(yōu)勢，可沖撞驅離對方船只。據(jù)了解，漁政88船、206、311船進入漁政執(zhí)法船序列后，中國海上維權執(zhí)法遭遇撞船情況略有緩解。

有跡象表明，中國海監(jiān)船和漁政船組成的編隊適時起航赴南海我國主張管轄海域維權執(zhí)法，常態(tài)化巡航雙主力配置明顯。

新的裝備升級計劃對南海的傾斜達到何種程度，海洋局官員未透露更多詳情。不過該官員表示，入役裝備主要集中在大型船舶，續(xù)航能力強的中遠程大型飛機，馬力大、速度快、不怕撞的特種船。“增加多少看情況，特種船是重要的方向?！?h3>體制難題待解

重組后的國家海洋局與新組建的中國海警局屬一個機構兩個牌子，對外維權執(zhí)法統(tǒng)一使用中國海警局名稱。國家海洋局內設海警司，與原人事司、財務裝備司構成海警局“司、政、后”（司令部、政治部、后勤部）軍事體系。

盡管整合后，分屬海監(jiān)、漁政、海關、邊防海警的各型船只均統(tǒng)一完成了中國海警局“China Coast Guard”（官方英文名稱）的最新涂裝，舷號也分別作了統(tǒng)一編組，統(tǒng)稱中國海警船。但由于管理體制等尚未最后落實，四支海上執(zhí)法力量在內部還是以各自的名稱稱呼。

按照國務院批準的《國家海洋局主要職責內設機構和人員編制規(guī)定》，海警局下設北海、東海、南海三個分局，對外以中國海警北海分局、東海分局、南海分局名義開展海上維權執(zhí)法。三個海區(qū)分局在沿海省份設置11個海警總隊及其支隊。這與海監(jiān)海區(qū)劃分、力量設置和人員編制重疊，故在未最終確立海警局管理體制前，兩個機構一塊牌子的運行是最為現(xiàn)實的考慮。

此外，國務院批準海警局16296名有限的人員編制與原先四支龐大執(zhí)法力量的人員安置存在矛盾。在上述海監(jiān)官員看來，盡管海警局統(tǒng)一了四支海上力量的指揮，但也只能說是形式上完成了整合。

作為新成立的中國海警局的主要力量，原海監(jiān)的管理體制一直在向“準軍事化”努力。

界定“準軍事力量”有三個標準：授銜標準與海軍統(tǒng)一，武器裝備與海軍部分重合，戰(zhàn)時能夠立即成為海軍的擴充力量。

“依此標準推定，海監(jiān)在裝備方面具備了初步條件?！敝袊１O(jiān)官員表示，中國海警局究竟以現(xiàn)役還是非現(xiàn)役體制管理，目前尚無定論，授銜僅是猜測。

海監(jiān)的前身是1964年海軍代管海洋局時成立的海軍南海、東海、北海各艦隊的海洋調查船隊，在準軍事化管理上具有優(yōu)勢。近兩年，海監(jiān)到國防大學、海軍指揮學院、海軍士官學院進行軍事化訓練培訓，并接收海軍退役軍官。此外，海監(jiān)也與海軍保持高效的溝通聯(lián)絡。

2008年海監(jiān)總隊成立10周年時，中國海監(jiān)曾主動申請加入中國人民解放軍海軍預備役，因種種原因未獲批準，但這并未影響海監(jiān)與海軍的密切協(xié)同。同年，中國海監(jiān)總隊接收了海軍兩艘退役獵潛艇，編入中國海監(jiān)船舶序列，加強了海監(jiān)“準軍事化”裝備。

2011年11月，海軍又向中國海監(jiān)移交了11艘退役艦只。國家海洋局知情人士證實“這些退役艦船經(jīng)過改建后將轉為中國海監(jiān)執(zhí)法船，并于2012年底前全部正式入列，參與相關執(zhí)法巡航?！?/p>

移交方案顯示，海軍三大艦隊分別向海監(jiān)三大總隊進行了對應移交。海軍北海艦隊移交4艘，東海艦隊移交了3艘，南海艦隊移交了4艘。

“海軍艦艇退役后，經(jīng)過改裝和改建，移交海監(jiān)和漁政一直是中國的慣例，也是世界各國的通行做法。”孫書賢稱。13艘新造海監(jiān)船加上11艘海軍改造的退役艦船加入海監(jiān)行列，使海監(jiān)隊伍的實力大增。也使中國海監(jiān)在大船數(shù)量、航速、抗碰撞方面相對日本海上保安廳已不落下風，中日海上公務船執(zhí)法力量的天平開始向中方傾斜。

據(jù)了解，退役戰(zhàn)艦的改裝過程主要是拆卸軍艦的導彈、大口徑火炮等重型武器，加裝水槍、水炮等裝備和跟蹤取證的設備，噸位和搭載平臺較大的軍艦則盡可能搭載直升機。此外，軍艦上以前裝武器彈藥的艙室可以改裝更多的油、水和保障物資。

身份的焦慮

四支執(zhí)法隊伍成員的身份有警察、武警、普通公務員以及合同制員工。合同工當然期望在合并入中國海警局以后能夠得到更穩(wěn)定的編制身份，但是現(xiàn)在一切都沒確定。海洋局內部人士表示，整合的難度并不僅僅來自純粹的部門利益。

例如，人事變動和職能調整，都逐步將“中國海警局接受公安部業(yè)務指導”清晰化。這讓海監(jiān)部門工作人員對整合后行使警察權滿懷期待，但中國海警局最終的管理體制仍在最高層級協(xié)調之中，四支隊伍此前的職能和分工也存在疑問。

據(jù)了解，農(nóng)業(yè)部的意見認為，中國海警應該參照美國海岸警衛(wèi)隊的配置，可以在一條船上配備幾名職能不同“執(zhí)法官”，剩下的就是船員了。超過9萬人規(guī)模的美國海岸自衛(wèi)隊，除了近一半的現(xiàn)役、預備役軍人，也包括行政員工和志愿輔助人員。

國家海洋局更推崇“非軍非警”的“準軍事化”管理體制，中國海監(jiān)在長期實踐中發(fā)現(xiàn)，在這種體制下海監(jiān)與海軍密切協(xié)同更有優(yōu)勢。在始終保持足夠軍事威懾背景下，海監(jiān)加強“準軍事化”建設將為中國在處置爭議海域問題方面贏得緩沖時間。

“在爭議海域不管問題大小、程度輕重，如果動輒出動海軍艦艇，將會給外交帶來被動?！睂O書賢表示，若以現(xiàn)役體制管理，則意味著海警局成為國家武裝力量，或許會刺激周邊國家，“中國威脅論”亦會沉渣泛起。

“原計劃春節(jié)前確定的管理體制方案沒有下發(fā)，意味著仍有掣肘因素?！焙Ｑ缶植辉妇呙娜耸勘硎荆闪易罡吆Ｑ笞h事機構的國家海洋委亦未進入實質層面，海警局管理體制仍有待時日。