漁業(yè)海難救助困境解析

董加偉

(1.山東大學(xué) 法學(xué)院，濟(jì)南 250100;2.中國(guó)海監(jiān)山東省總隊(duì)，濟(jì)南 250002)

人類探索、利用海洋的歷史首先是一部探險(xiǎn)史，然后才是一部開(kāi)發(fā)史，海洋的深邃遼闊吸引著人類追逐未知的腳步，海洋的變化無(wú)端也給一代又一代“闖海人”留下了綿延不盡的夢(mèng)魘。海洋漁業(yè)是眾所周知的高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，在各類海洋災(zāi)害頻繁發(fā)生、海難事故居高不下的環(huán)境中，傳統(tǒng)漁民艱難而又頑強(qiáng)地維持著耕海牧漁的生活方式，時(shí)刻防范著自然災(zāi)害和生產(chǎn)事故可能帶來(lái)的生命財(cái)產(chǎn)損失。受漁船數(shù)量眾多、作業(yè)海域?qū)拸V、事故發(fā)生頻繁等多種因素制約，漁船互救一直是漁船海難救助的第一選擇，但卻被排除在海商法意義上的傳統(tǒng)海難救助客體范圍之外。漁船參與海上搜救不僅是無(wú)償?shù)?，還要因海難救助行動(dòng)增加燃油、物資和人力消耗，同時(shí)犧牲捕撈機(jī)會(huì)及其帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益，一邊是公益救助，一邊是利益損失，“救與不救”已經(jīng)成為眾多漁船在漁業(yè)海難救助中的兩難選擇。

一、漁業(yè)海難救助困境之外在表現(xiàn)

1.漁船海難事故呈多發(fā)態(tài)勢(shì)

“無(wú)風(fēng)三尺浪”，惡劣多變似乎是海洋環(huán)境狀況的代名詞，特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著極端性天氣事件的頻繁發(fā)生，臺(tái)風(fēng)、風(fēng)暴潮、海冰等海洋災(zāi)害發(fā)生的頻率逐年增加，同時(shí)改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)外向度不斷提升，海上交通運(yùn)輸業(yè)進(jìn)入快速發(fā)展期，海上航線密集，漁船海上航行、作業(yè)環(huán)境日益復(fù)雜，加之漁船自身適航能力差、裝備水平低，漁船自沉、風(fēng)損、觸損、碰撞等各類海難事故時(shí)有發(fā)生，給漁民的生命財(cái)產(chǎn)安全造成了嚴(yán)重威脅。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國(guó)共發(fā)生漁業(yè)船舶(不含特殊船舶)水上安全事故350 起，死亡失蹤漁民491 人，其中水上生產(chǎn)安全事故265 起，死亡失蹤258 人，沉船86 艘;水上交通事故44 起，死亡失蹤75 人，沉船25 艘;自然災(zāi)害事故41 起，死亡失蹤158 人，沉船47 艘，海洋漁業(yè)之高度危險(xiǎn)性充分顯現(xiàn)。

2.漁船互救是漁船海難事故救助的第一手段

受漁船作業(yè)流動(dòng)性強(qiáng)、捕撈漁場(chǎng)離岸較遠(yuǎn)、漁船通信導(dǎo)航裝備水平低等因素制約，漁船發(fā)生海難事故后，海上應(yīng)急救援難度非常大，特別是隨著近海漁業(yè)資源的持續(xù)衰退，漁船作業(yè)海域離陸地越來(lái)越遠(yuǎn)，一旦發(fā)生海難事故，最快速的救助飛機(jī)多因飛行半徑不足①目前我國(guó)海上救助飛機(jī)的飛行半徑在120 km 以內(nèi)，而在中韓、中日漁業(yè)協(xié)定水域作業(yè)漁船的活動(dòng)區(qū)域離岸距離最遠(yuǎn)達(dá)300 km 以上，在韓、日專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域作業(yè)漁船的離岸距離最遠(yuǎn)可達(dá)近500 km。無(wú)法前往施救，救撈局的救助船接到救援任務(wù)后，從備航至到達(dá)漁船遇險(xiǎn)海域少則需要幾個(gè)小時(shí)，多則十幾個(gè)小時(shí)，難以在最佳救援時(shí)間內(nèi)施以援手，因此在海上救援實(shí)踐中，海事部門或漁業(yè)主管部門主要通過(guò)漁業(yè)電臺(tái)、海事衛(wèi)星、北斗衛(wèi)星終端等通信手段，調(diào)度指揮在遇險(xiǎn)船附近海域作業(yè)的漁船展開(kāi)搜救，漁船就近施救大大縮短了救援反應(yīng)時(shí)間，提高了救援效率，成為漁船海難救助的重要力量，山東等沿海省份還專門挑選功率大、船況好、裝備良的大中型漁船組建了漁業(yè)應(yīng)急救援志愿船隊(duì)，發(fā)揮其分布范圍廣、熟悉海況和適應(yīng)島礁淺水復(fù)雜海域救援的優(yōu)勢(shì)，承擔(dān)了70% 以上的海上應(yīng)急救援任務(wù)。［1］2013年海洋漁業(yè)海難救助情況見(jiàn)表1。

表1 2013年海洋漁業(yè)海難救助情況

3.漁民參與海難救助在形式上多表現(xiàn)為國(guó)家主管機(jī)關(guān)組織或控制之下的救助行為

根據(jù)《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》的要求，1989年我國(guó)建立了“中國(guó)海上搜救中心”，負(fù)責(zé)全國(guó)海上搜救工作的統(tǒng)一組織和協(xié)調(diào)，沿海11 個(gè)省分別成立了省級(jí)海上搜救中心，在省級(jí)人民政府和軍區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，業(yè)務(wù)上受中國(guó)海上搜救中心的指導(dǎo)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)發(fā)生在本中心責(zé)任區(qū)內(nèi)的險(xiǎn)情處置行動(dòng)。①參見(jiàn)《中國(guó)海上搜救中心水上險(xiǎn)情應(yīng)急反應(yīng)程序》第4 條、第5 條。各級(jí)海上搜救中心由海事、救撈、軍隊(duì)、交通、海洋漁業(yè)、氣象等相關(guān)部門組成，海事部門作為其日常辦事機(jī)構(gòu)。實(shí)踐中，漁船遇到險(xiǎn)情或發(fā)生海難事故后，通過(guò)相應(yīng)渠道向海上搜救中心或海洋漁業(yè)主管部門報(bào)警，后者通過(guò)漁業(yè)電臺(tái)、移動(dòng)通信、AIS、北斗衛(wèi)星終端或海事衛(wèi)星電話等通信手段，組織、指揮在遇險(xiǎn)船周邊海域作業(yè)的漁船和專業(yè)救助力量②中國(guó)救撈是中國(guó)唯一一支國(guó)家海上專業(yè)救助打撈力量，其始建于1951年，2003年完成了具有歷史意義的體制改革，組建了3個(gè)救助局、3 個(gè)打撈局和4 個(gè)救助飛行隊(duì)，在我國(guó)沿海建立了一個(gè)比較完整的救撈網(wǎng)絡(luò)。參見(jiàn)交通運(yùn)輸部救助打撈局網(wǎng)站http://www.crs.gov.cn/jigougk_jlj/danweijj_jjgk，2014年5月6日訪問(wèn)。參與海上搜尋、救助工作。對(duì)漁船來(lái)講，其參與海難救助是按照政府主管部門的行政命令而采取的后續(xù)行動(dòng)，搜救行為一般自接到搜救的行政命令開(kāi)始啟動(dòng)，直至接到終止搜救的命令后方才結(jié)束，搜尋范圍和搜救任務(wù)亦由主管部門安排，其救助行為雖有人道主義救援的色彩，但在性質(zhì)上屬于海難救助中由政府主管機(jī)關(guān)組織或控制之下的救助行動(dòng)。

4.漁船參與海難救助缺乏科學(xué)、系統(tǒng)、充分的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，救助積極性不高

與運(yùn)輸船相比，漁船的船體質(zhì)量、裝備水平、適航能力都有不小差距，抵御海洋自然災(zāi)害、防范交通和生產(chǎn)事故的能力都比較弱，發(fā)生海難事故的比例較高，漁船自救與互救具有一定的行業(yè)互助性和人道主義特征，1998年之前漁船參與海難救助基本上是無(wú)償?shù)?。隨著漁業(yè)經(jīng)營(yíng)體制的變化，我國(guó)漁船由國(guó)家、集體經(jīng)營(yíng)為主調(diào)整為個(gè)體、聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)為主，漁業(yè)海難無(wú)償救助的弊端逐步顯現(xiàn)，作為一個(gè)理性的小型生產(chǎn)組織，漁船放棄可得的生產(chǎn)收益并犧牲自身利益(自行承擔(dān)參與救助的風(fēng)險(xiǎn)和燃油、物資等消耗)參與無(wú)償救助的意愿明顯不足。為改變這一狀況，鼓勵(lì)廣大漁民積極參與海上搶險(xiǎn)救助行動(dòng)，農(nóng)業(yè)部自1998年開(kāi)始啟動(dòng)了漁業(yè)海難救助補(bǔ)助項(xiàng)目，對(duì)接到漁業(yè)海難信息后主動(dòng)或受上級(jí)漁業(yè)主管部門調(diào)遣參與救助漁船和漁業(yè)行政執(zhí)法船艇進(jìn)行補(bǔ)助，在一定程度上激發(fā)了漁民參與海難救助的積極性，但現(xiàn)行補(bǔ)助制度仍存在如下局限:一是補(bǔ)助范圍有限，給予漁船救助補(bǔ)助要滿足參與救助取得一定效果、具備經(jīng)常性、及時(shí)上報(bào)等前提條件;二是補(bǔ)助方法不科學(xué)，基本上是按照施救船舶成功救起的遇險(xiǎn)人數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有體現(xiàn)漁船救助成本等可衡量的客觀因素;三是補(bǔ)助額度偏低，即便是成功救起3 人以下的漁船，其補(bǔ)助額度也僅在0.5 萬(wàn)～1 萬(wàn)元，還不能彌補(bǔ)漁船惡劣海況下參與救助付出的成本損失。因此，漁船參與救助的主動(dòng)性仍然不強(qiáng)，搜救實(shí)踐中甚至?xí)霈F(xiàn)呼叫漁船參與搜救卻無(wú)船回應(yīng)的狀況。

二、漁業(yè)海難救助困境之原因分析

1.救助客體的局限——漁業(yè)海難救助的客體主要是漁民和漁船

海難救助是海商法中具有悠久傳統(tǒng)和鮮明特點(diǎn)的一項(xiàng)法律制度，其概念有廣狹之分，廣義上的海難救助是指對(duì)在海上或與海相通的可航水域上的遇險(xiǎn)船舶、貨物、其他財(cái)產(chǎn)以及與被救財(cái)產(chǎn)有牽連的人命，借助外力進(jìn)行救助的法律行為，［2］而狹義上的海難救助僅指在海上或者與海相通的可航水域?qū)τ鲭U(xiǎn)船舶和其他財(cái)產(chǎn)進(jìn)行的救助。［3］從海難救助制度產(chǎn)生的背景看，其主要目的在于鼓勵(lì)海上救助，保障商船及其運(yùn)輸?shù)呢浳?、?cái)產(chǎn)的安全，從而促進(jìn)海上貿(mào)易的健康發(fā)展，因此海難救助的客體主要是商船及其運(yùn)輸?shù)呢浳?，①隨著海難救助實(shí)踐的發(fā)展，海難救助客體的范圍也在不斷拓展，《1989年國(guó)際救助公約》界定了環(huán)境損害的內(nèi)涵，提出了“特別補(bǔ)償”的法律概念，將環(huán)境救助補(bǔ)償從傳統(tǒng)的“無(wú)效果、無(wú)報(bào)酬”原則中分離出來(lái)，同時(shí)越來(lái)越多的學(xué)者主張將海上人命救助納入海難救助的客體范疇。救助報(bào)酬的基本原則是“無(wú)效果，無(wú)報(bào)酬”(No Cure，No Pay)，②《1989年國(guó)際救助公約》第12 條規(guī)定:“1.有效果的救助作業(yè)方有權(quán)獲得報(bào)酬;⒉除另有規(guī)定外，救助作業(yè)無(wú)效果，不應(yīng)得到本公約規(guī)定的支付款項(xiàng)?！钡珡牧硪粋€(gè)角度解釋，有效果就應(yīng)有報(bào)酬，被救一方對(duì)救助有效果的救助方負(fù)有支付相應(yīng)報(bào)酬的義務(wù)，因?yàn)槠鋸膶?duì)方的救助中不僅避免了船舶和貨物滅失的損失，還可繼續(xù)獲得由貨物運(yùn)輸帶來(lái)的收益。但在漁業(yè)海難救助中，情況顯然有所不同:一是救助客體的財(cái)產(chǎn)性因素較少，商船主要是作為營(yíng)運(yùn)工具通過(guò)貨物運(yùn)輸為其所有者創(chuàng)造利潤(rùn)，而漁船主要是作為生產(chǎn)工具而存在的，雖然遇險(xiǎn)漁船上有時(shí)會(huì)有漁獲物存在，但漁獲物除其本身的價(jià)值外，不具備普通貨物所具有的增加收益功能;二是被救助對(duì)象的經(jīng)濟(jì)承受能力有限，海洋漁業(yè)在總體上屬于弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，漁船所有者特別是從事生計(jì)型漁業(yè)的漁船所有者經(jīng)濟(jì)狀況普遍較差，其中大量的傳統(tǒng)漁民尚屬于社會(huì)弱勢(shì)群體，不具備承擔(dān)海難救助報(bào)酬等相關(guān)費(fèi)用的能力;三是救助標(biāo)的以人命為主，漁船自身抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，作業(yè)海域離岸距離遠(yuǎn)，因此在相當(dāng)比例的漁業(yè)海難救援中，救助的主要目的在于搜尋救助漁民，只有在條件具備的情況下才會(huì)將漁船及漁獲物納入救助標(biāo)的。

2.救助傳統(tǒng)的制約——海上人命救助具有義務(wù)性

廣義上的海上人命救助是指在海上對(duì)遭遇風(fēng)險(xiǎn)的人命進(jìn)行搜尋救助的行為，海上風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重后果和海洋的獨(dú)特環(huán)境決定了海上人命救助的重要意義，但傳統(tǒng)的海難救助學(xué)說(shuō)、國(guó)際公約和各沿海國(guó)的海商法卻將人命救助排除出了海難救助的范圍，而將其界定為基于人道主義原則的義務(wù)性救助。其理論依據(jù)主要是以下三點(diǎn):一是將海上人命救助界定為人道主義義務(wù)。自中世紀(jì)以來(lái)，歐洲航運(yùn)逐漸興盛，為確保人類在海上航行的安全，船長(zhǎng)對(duì)海上遇難人員有予以救助的慣例，直到20世紀(jì)初，英美海事判例都認(rèn)為人命救助乃是人類道德的表現(xiàn)，除了被救助人基于感激給予救助人獎(jiǎng)賞外，法院并無(wú)權(quán)命令被救助人應(yīng)給付救助人特定的報(bào)酬。［4］二是因人的生命無(wú)法用價(jià)值衡量，故海上人命救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)無(wú)所依附。海商法上的海難救助報(bào)酬是針對(duì)“物”而言的，其理論依據(jù)是無(wú)因管理和不當(dāng)?shù)美?，但在海上人命救助中，如果只有人的生命和安全得到保護(hù)，不會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)總額的增加，因此，人命救助者無(wú)權(quán)要求報(bào)酬。［5］三是認(rèn)為采用公法手段更能保障海上人命救助的效果。一直以來(lái)，海難救助國(guó)際公約和各國(guó)海商法在人命救助上的普遍做法是以公法手段作為海上人命救助強(qiáng)制機(jī)制的核心，將人命救助規(guī)定為船長(zhǎng)的法定義務(wù)，如《聯(lián)合國(guó)海洋公約》第98 條規(guī)定:“每個(gè)國(guó)家應(yīng)責(zé)成懸掛該國(guó)旗幟航行的船舶船長(zhǎng)，在不嚴(yán)重危及其船舶、船員和旅客的情況下，救助在海上遇到的任何有生命危險(xiǎn)的人。”《1989年國(guó)際救助公約》第10 條規(guī)定:“只要不致于對(duì)其船舶及船上人員造成嚴(yán)重危險(xiǎn)，每個(gè)船長(zhǎng)都有義務(wù)援救在海上有喪生危險(xiǎn)的任何人員?！庇?、美等國(guó)國(guó)內(nèi)法還對(duì)違反救助義務(wù)的行為規(guī)定了法律責(zé)任，如英國(guó)《1911年海事公約法》第6 條第1 款規(guī)定:“如果船長(zhǎng)不提供救助，他應(yīng)當(dāng)對(duì)不作為負(fù)法律責(zé)任?！薄睹绹?guó)商法典航運(yùn)卷》第728 條亦規(guī)定:“如果船長(zhǎng)違反救助義務(wù)，則他將被處以不超過(guò)1000 美元的罰款或被處以二年以下的監(jiān)禁或二者并處?！保?］

3.補(bǔ)貼方式的缺陷——現(xiàn)行漁業(yè)海難救助補(bǔ)貼的模糊性

長(zhǎng)期以來(lái)，漁業(yè)海難救助一直處于無(wú)償救助的狀態(tài)，政府主管部門對(duì)參與救助的漁船以榮譽(yù)表彰為主，以經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)為輔，沒(méi)有建立系統(tǒng)、完善的獎(jiǎng)勵(lì)辦法。1998年開(kāi)始農(nóng)業(yè)部實(shí)施了漁業(yè)海難救助補(bǔ)助項(xiàng)目，漁業(yè)海難救助補(bǔ)貼逐步規(guī)范化，近年來(lái)，沿海部分地方人民政府在漁業(yè)海難救助方面也作出了一些有益的嘗試和探索，①如福建省海洋與漁業(yè)廳于2012年4月制定了《福建省漁業(yè)船舶救助專項(xiàng)補(bǔ)助暫行辦法》，浙江省象山縣海洋與漁業(yè)局于2012年8月制定了《漁業(yè)船舶海難救助基金使用管理辦法》。但總體上看，現(xiàn)行補(bǔ)助方式仍然沒(méi)有擺脫行政獎(jiǎng)勵(lì)的屬性，既沒(méi)有建立類似海難救助報(bào)酬的制度性規(guī)定，也沒(méi)有充分考量參與救助漁船的實(shí)際情況，難以適應(yīng)目前漁業(yè)海難救助的實(shí)際需求。其主要不足是:(1)補(bǔ)助性質(zhì)屬于行政獎(jiǎng)勵(lì)，象征性強(qiáng)，針對(duì)性差。目前，漁業(yè)海難救助補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是各級(jí)財(cái)政撥款設(shè)立的專項(xiàng)資金，數(shù)額相對(duì)固定，補(bǔ)助針對(duì)性不強(qiáng)，在性質(zhì)上更偏重于一種象征性、鼓勵(lì)性的資金獎(jiǎng)勵(lì)。(2)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)模糊，沒(méi)有合理體現(xiàn)救助費(fèi)用等救助成本。漁業(yè)海難救助補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于原則，主要依據(jù)救助人數(shù)的多少和避免事故性質(zhì)的差別，大體確定了補(bǔ)助資金的額度范圍，②農(nóng)業(yè)部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)漁業(yè)海難救助補(bǔ)助項(xiàng)目管理工作的通知(農(nóng)辦漁［2012］82 號(hào))規(guī)定，成功救起10 人及以上的，補(bǔ)助3 萬(wàn)～5 萬(wàn)元;成功救起4～9 人的，補(bǔ)助1 萬(wàn)～3 萬(wàn)元;成功救起1～3 人的，補(bǔ)助0.5 萬(wàn)～1 萬(wàn)元;成功避免特別重大事故發(fā)生的，補(bǔ)助5 萬(wàn)～10 萬(wàn)元;成功避免重大事故發(fā)生的，補(bǔ)助2 萬(wàn)～5 萬(wàn)元;成功避免較大事故發(fā)生的，補(bǔ)助2 萬(wàn)元以下。補(bǔ)助資金的分配主要依據(jù)于最終的救助成效，參與救助漁船所實(shí)際付出的救助費(fèi)用、海上救援的難易程度、漁船參與救援的時(shí)間成本等都沒(méi)有得到體現(xiàn)。(3)補(bǔ)助思路單一，沒(méi)有體現(xiàn)“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。漁業(yè)海難救助補(bǔ)助資金的籌措、申請(qǐng)、分配、管理工作都由各級(jí)政府獨(dú)力承擔(dān)，而海上救援的實(shí)際受益者——遇險(xiǎn)漁船所有者和漁業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)則悄然退居幕后，這不僅不符合海難救助利益平衡的法理依據(jù)，而且限制了補(bǔ)助資金的規(guī)模和對(duì)救助方的補(bǔ)助力度，明顯偏離鼓勵(lì)漁業(yè)海難救助的方向。

三、漁業(yè)海難救助困境之解決路徑

1.賦予漁業(yè)海難救助人獨(dú)立的救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)

海難救助是鼓勵(lì)從事救助作業(yè)的海員擺脫欺騙等一系列誘惑、甘冒風(fēng)險(xiǎn)去進(jìn)行危險(xiǎn)且艱難的救助作業(yè)的一項(xiàng)重要法律制度，在救助獲得成效時(shí)理應(yīng)給予救助者豐富的獎(jiǎng)勵(lì)。［7］根據(jù)《1989年國(guó)際救助公約》第1 條對(duì)救助作業(yè)、船舶、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境損害等概念的解釋，漁業(yè)海難救助屬于廣義上海難救助的重要組成部分，而且由于漁船風(fēng)險(xiǎn)、防范能力差、漁民經(jīng)濟(jì)地位弱勢(shì)等因素的存在，使得漁業(yè)海難救助具有更為重要的意義。但令人遺憾的是，我國(guó)《海商法》并沒(méi)有對(duì)漁業(yè)海難救助作出規(guī)定，特別是數(shù)量眾多的小型漁船被排除在海難救助的客體之外，③根據(jù)《海商法》第3 條之規(guī)定，用于軍事的、政府公務(wù)的船舶和20 總噸以下的小型船艇不適用該法。致使?jié)O業(yè)海難救助補(bǔ)助處于無(wú)法可依的境地。同時(shí)，近年來(lái)關(guān)于海上人命救助的理論反思和立法實(shí)踐均有了長(zhǎng)足進(jìn)展，認(rèn)為人命不能成為海上救助標(biāo)的，因此也不享有救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)的“否定說(shuō)”因?yàn)檫`背衡平原則及對(duì)救助實(shí)踐的阻滯已逐步遭到拋棄，認(rèn)為單純?nèi)嗣戎荒芩魅【戎鷪?bào)酬，只承認(rèn)在救助財(cái)產(chǎn)或環(huán)境的同時(shí)又救助人命時(shí)，人命救助者可以參與分配救助款項(xiàng)，取得相應(yīng)救助酬金的“相對(duì)肯定說(shuō)”也遭到廣泛質(zhì)疑，［8］而主張人命救助者可享有獨(dú)立的酬金請(qǐng)求權(quán)的“絕對(duì)肯定說(shuō)”逐漸受到重視。筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合海難救助理論的發(fā)展和我國(guó)漁業(yè)海難救助的實(shí)際，將最大限度地減少海難損失、保障漁民生命安全作為終極價(jià)值追求，在立法層面對(duì)漁業(yè)海難救助行為作出明確規(guī)范，解決于法無(wú)據(jù)的問(wèn)題，可在《海商法》或《漁業(yè)法》中增加相應(yīng)法條，明確賦予漁業(yè)海難救助人特別是人命救助人獨(dú)立的救助報(bào)酬請(qǐng)求權(quán)，并規(guī)定其于不能受償時(shí)享有提起訴訟請(qǐng)求法律救濟(jì)的權(quán)利，最大限度地鼓勵(lì)海上救助，保護(hù)海上人命安全。

2.確立漁業(yè)海難救助補(bǔ)助的基本原則

《1910年統(tǒng)一海難援助和救助某些法律規(guī)定》首次提出了“No Cure，No Pay”(無(wú)效果，無(wú)報(bào)酬)的救助報(bào)酬原則，在第2 條規(guī)定取得有益成果的每一項(xiàng)救助活動(dòng)都有權(quán)獲得公平的報(bào)酬，但如果所提供的服務(wù)并未產(chǎn)生有益的效果，便不應(yīng)付與報(bào)酬。［9］《1989年國(guó)際救助公約》堅(jiān)持了此項(xiàng)原則，但為了適應(yīng)海上活動(dòng)內(nèi)容拓寬、海難救助標(biāo)的拓展的海難救助新形勢(shì)，公約增設(shè)了特別補(bǔ)償條款，確立了“no cure，some pay”(無(wú)效果，有補(bǔ)償)原則，［10］專門適用于對(duì)構(gòu)成或可能構(gòu)成環(huán)境污染損害的船舶、貨物進(jìn)行救助的行為，并得到了包括我國(guó)在內(nèi)的大多數(shù)國(guó)家國(guó)內(nèi)法的確認(rèn)。筆者認(rèn)為，可借鑒一般海難救助特別補(bǔ)償?shù)脑瓌t，結(jié)合漁業(yè)海難救助的特點(diǎn)，將漁業(yè)海難救助補(bǔ)助的原則確定為“有效果，有獎(jiǎng)勵(lì)，無(wú)效果，有補(bǔ)償”。其理由有三:一是漁業(yè)海難事故多發(fā)，發(fā)生海域范圍廣泛，救助難度極大，應(yīng)該確立相對(duì)寬松的救助補(bǔ)助原則，最大限度地鼓勵(lì)最大多數(shù)有條件的漁船參與海上救援行動(dòng)，增強(qiáng)漁業(yè)海難救助能力;二是漁業(yè)海難救助多為政府主管部門組織或控制之下的公務(wù)性救助，漁船參與海難救助實(shí)際上是代替政府主管部門和專業(yè)救助部門履行海難救助職責(zé)，即使沒(méi)有實(shí)際效果，也應(yīng)對(duì)漁船因參與海難救助付出的燃油、物資、人員等耗費(fèi)予以補(bǔ)償;三是與專業(yè)救助船相比，漁船自身抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，其參與海難救助不僅要增加各種額外的費(fèi)用支出，消耗無(wú)謂的時(shí)間成本(對(duì)生產(chǎn)作業(yè)而言)，還要承受可能發(fā)生救助次生事故的風(fēng)險(xiǎn)，因此即使沒(méi)有有益的救助效果，也應(yīng)對(duì)此種救助行為進(jìn)行補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。

3.制定科學(xué)的漁業(yè)海難救助補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

如何確定救助補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是海難救助制度中的核心問(wèn)題，不同類型的海難救助其補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也有明顯區(qū)別。按照《1989年國(guó)際救助公約》的規(guī)定，海難救助中的支付款項(xiàng)包含報(bào)酬、酬金、補(bǔ)償三部分:①參見(jiàn)《1989年國(guó)際救助公約》第1 條e 項(xiàng)。報(bào)酬是指救助財(cái)產(chǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)，其金額不得超過(guò)獲救船舶和其他財(cái)產(chǎn)的價(jià)值;酬金是指人命救助的獎(jiǎng)勵(lì)，其標(biāo)準(zhǔn)為財(cái)產(chǎn)、環(huán)境救助報(bào)酬中的合理份額;補(bǔ)償是指環(huán)境救助的補(bǔ)助，其標(biāo)準(zhǔn)為救助人所發(fā)生費(fèi)用的100%～200%。針對(duì)漁業(yè)海難救助在客體上的局限性，筆者認(rèn)為，其補(bǔ)助內(nèi)容可簡(jiǎn)化為補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)兩個(gè)部分:補(bǔ)償是指對(duì)漁船參與海難救助所產(chǎn)生的以燃油耗費(fèi)、物資消耗為主的救助費(fèi)用的補(bǔ)償，物資消耗補(bǔ)償以實(shí)際價(jià)格為準(zhǔn)，燃油耗費(fèi)(包含柴油和機(jī)油)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)漁船在救助中實(shí)際航行的里程確定，②自2005年以來(lái)，我國(guó)漁船全面配裝了CDMA、AIS 和北斗衛(wèi)星定位導(dǎo)航終端等安全救助信息終端設(shè)備，為監(jiān)控漁船位置、掌握漁船航行軌跡提供了可靠的技術(shù)手段。按照(每千瓦柴油經(jīng)濟(jì)油耗系數(shù)+每千瓦機(jī)油經(jīng)濟(jì)油耗系數(shù))×主機(jī)功率×實(shí)際航行里程費(fèi)的公式計(jì)算得出每一救助船的具體燃油耗費(fèi);獎(jiǎng)勵(lì)是根據(jù)救助漁民、漁船、環(huán)境的實(shí)際效果和救助難易程度的不同對(duì)參與救助漁船的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)，具體的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)救助標(biāo)的不同分別作出規(guī)定，人命救助的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)可參照現(xiàn)行補(bǔ)助辦法，規(guī)定每一救助人數(shù)的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)，然后按照該獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)乘上救助人數(shù)的方法確定最終的獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額，或者按照不同救助人數(shù)規(guī)定一個(gè)獎(jiǎng)勵(lì)范圍，再結(jié)合救助的具體情況確定最終的獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額;對(duì)環(huán)境救助的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)可以參照海難救助特別補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，以參與救助漁船付出的救助費(fèi)用為基數(shù)，根據(jù)救助的具體情況在救助費(fèi)用100%～200%的范圍內(nèi)合理確定獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額;對(duì)漁船等財(cái)物救助的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)可根據(jù)救助的難易程度，在被救助漁船等財(cái)物的評(píng)估價(jià)值之下合理確定。

4.建立多元投入的漁業(yè)海難救助補(bǔ)助基金

從法律關(guān)系角度分析，漁業(yè)海難救助中存在著三類不同的法律關(guān)系:一是遇險(xiǎn)漁民(船)與救助漁民(船)之間因海難救助而產(chǎn)生的民事法律關(guān)系，其法理依據(jù)是無(wú)因管理和不當(dāng)?shù)美?二是遇險(xiǎn)漁民(船)與海上救助主管部門之間的強(qiáng)制救助法律關(guān)系，其法理依據(jù)是政府主管部門所擔(dān)負(fù)的行政職責(zé);三是參與海難救助漁民(船)與海上救助主管部門之間的公務(wù)替代法律關(guān)系，其法理依據(jù)可以理解為一種特殊的行政征用或行政合同。而從受益主體角度分析，漁業(yè)海難救助中存在著三個(gè)受益主體:一是遇險(xiǎn)漁民(船)，其因海難救助避免或減輕了生命財(cái)產(chǎn)損失;二是海上救助主管部門，參與救助漁船的救助行為代替其完成或分擔(dān)了其應(yīng)該承擔(dān)的救助職責(zé)，減少了救助成本;三是隱藏在遇險(xiǎn)漁民(船)背后的漁業(yè)保險(xiǎn)組織，漁業(yè)海難救助免除或減輕了其可能承擔(dān)的保險(xiǎn)賠付責(zé)任。因此，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，應(yīng)該由漁民、海上救助主管部門和漁業(yè)保險(xiǎn)組織三方共同出資，建立漁業(yè)海難救助專項(xiàng)基金，解決漁業(yè)海難救助補(bǔ)助的資金來(lái)源問(wèn)題。鑒于漁業(yè)從業(yè)者特別是其中的傳統(tǒng)漁民多為弱勢(shì)群體的現(xiàn)實(shí)，在政府補(bǔ)貼漁民(船)廣泛參加漁業(yè)保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，漁業(yè)海難救助補(bǔ)助的資金來(lái)源可按下列方案解決:(1)財(cái)產(chǎn)救助。由遇險(xiǎn)漁民(船)承擔(dān)海難救助補(bǔ)償部分的20%，海上救助主管部門和漁業(yè)保險(xiǎn)組織分別承擔(dān)救助補(bǔ)償部分的40%和獎(jiǎng)勵(lì)部分的50%。(2)環(huán)境救助。海上救助主管部門和漁業(yè)保險(xiǎn)組織分別承擔(dān)救助補(bǔ)償部分的50%和獎(jiǎng)勵(lì)部分的50%。(3)人命救助。海上救助主管部門和漁業(yè)保險(xiǎn)組織分別承擔(dān)救助補(bǔ)償部分的50%和獎(jiǎng)勵(lì)部分的50%。

四、結(jié) 語(yǔ)

法律的終極關(guān)懷是人，而生命財(cái)產(chǎn)安全是人之為人的首要需求，也是人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的基礎(chǔ)和前提。漁業(yè)海難救助是保障漁業(yè)從業(yè)者特別是海洋捕撈漁民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要措施，這樣一種重要的法律行為卻始終游離于法律規(guī)范之外的狀況顯然是不適宜的。任何法律制度的建構(gòu)都不是立法者憑空臆造的產(chǎn)物，加強(qiáng)漁業(yè)海難救助理論研究，回應(yīng)實(shí)踐困境的疑問(wèn)是建立和完善漁業(yè)海難救助制度的迫切需求，也是法學(xué)研究者責(zé)無(wú)旁貸的重要使命。與一般海難救助相比，漁業(yè)海難救助具有鮮明的行業(yè)特點(diǎn)和顯著的公權(quán)色彩，對(duì)漁業(yè)海難救助制度的研究必須緊密結(jié)合海上人命救助理論的新發(fā)展和我國(guó)漁業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際，秉持人命優(yōu)先、鼓勵(lì)救助的原則，始終以“人”為研究原點(diǎn)，兼顧各方利益，力求公平合理。

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