多了2億畝：土地調(diào)查背后的政策變遷

楊中旭

2013年12月30日，國(guó)土資源部公布了第二次全國(guó)土地調(diào)查（下稱二調(diào)）的成果公報(bào)，其中，耕地面積為20.27億畝，較之二調(diào)啟動(dòng)之前的2008年的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)，整整多出了2億畝！同時(shí)，全國(guó)建設(shè)用地亦多出8729萬(wàn)畝。

數(shù)據(jù)的巨大落差，令相關(guān)部門此前的統(tǒng)計(jì)難以服眾。例如，2001年以來(lái)的全國(guó)土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：2001年全國(guó)耕地面積約為19.14億畝，此后逐年減少；2001年全國(guó)建設(shè)用地約為4.66億畝，此后以每年新增500萬(wàn)畝左右的規(guī)模上升。

既然2001年全國(guó)耕地面積就已經(jīng)為19.14億畝，緣何一路遞減十余年，卻遞減出一個(gè)20.27億畝來(lái)？

誠(chéng)然，技術(shù)的進(jìn)步，比如衛(wèi)星拍攝技術(shù)的普及，令“灰色”用地難以藏身，但即使如此，也難掩目前體制下管治成本過(guò)高的問(wèn)題。

在中國(guó)，存在一種現(xiàn)象：收哪種稅，哪種稅的基數(shù)少；補(bǔ)貼哪個(gè)門類，哪個(gè)門類的基數(shù)多。

1996年，一調(diào)數(shù)據(jù)出爐之際，農(nóng)業(yè)稅尚未取消，產(chǎn)糧大省黑龍江報(bào)到中央的耕地面積為1.3億畝。2004年，隨著糧食直補(bǔ)政策的出臺(tái)，黑龍江的耕地面積“暴漲”至1.7億畝。彼時(shí)，黑龍江省負(fù)責(zé)人曾與財(cái)政部有過(guò)“直接”交鋒，前者認(rèn)為不該按照1.3億畝的面積直補(bǔ)，遂趕往財(cái)政部斡旋。時(shí)任財(cái)政部部長(zhǎng)金人慶當(dāng)場(chǎng)反擊：你還找我麻煩？財(cái)政部不找你麻煩就不錯(cuò)了，算算你們省這些年欠了多少農(nóng)業(yè)稅！

拉鋸之后，黑龍江享受糧食直補(bǔ)的基數(shù)被定格在了1.7億畝，但二調(diào)期間，這一數(shù)據(jù)又被“衛(wèi)星遙感”為2億畝。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主諾斯曾經(jīng)論述過(guò)產(chǎn)權(quán)硬度與管治成本之間的關(guān)系。顯然，如果是硬度最高的私有產(chǎn)權(quán)，原本不會(huì)出現(xiàn)黑龍江省耕地面積這類的拉鋸戰(zhàn)。

問(wèn)題是，故事還沒(méi)有完。在2億畝耕地?cái)?shù)據(jù)出爐之后，黑龍江方面提出，考慮到該省多年來(lái)為保護(hù)耕地做出了巨大貢獻(xiàn)，是否提請(qǐng)中央考慮可以跨省置換一些建設(shè)用地指標(biāo)？

這實(shí)在是令人進(jìn)退維谷。即使在全國(guó)范圍內(nèi)多統(tǒng)計(jì)出了2億畝耕地，我國(guó)人均也僅為1.52畝，尚不足世界平均水平（3.38畝）的一半。因此，中央不僅沒(méi)有動(dòng)搖18億畝耕地紅線國(guó)策，還進(jìn)一步將糧食安全置于2014年經(jīng)濟(jì)工作的首要位置。按照這一邏輯，無(wú)疑應(yīng)嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模。

可是，改革開(kāi)放35年來(lái)，中國(guó)已經(jīng)成功地從一個(gè)農(nóng)業(yè)國(guó)家轉(zhuǎn)型為工業(yè)大國(guó)，城鎮(zhèn)化率亦在一年前達(dá)到52.6%，換言之，已有超過(guò)一半的人口長(zhǎng)期居住于城市。而且，伴隨著工業(yè)化和城市化的深入，城鎮(zhèn)化率在未來(lái)將達(dá)到75%以上，這將帶來(lái)巨大的建設(shè)用地需求，同時(shí)亦是人口不斷涌入的一線城市房?jī)r(jià)只漲不跌的根源。

關(guān)于建設(shè)用地，1998年后，基本維系了每年500萬(wàn)畝左右合法用地和200萬(wàn)畝左右灰色用地的格局。通常，土地指標(biāo)在地級(jí)市這一級(jí)即已被瓜分完畢，但縣里的建設(shè)照樣搞得紅紅火火。由是，以小產(chǎn)權(quán)房為代表的、合理卻不合法的灰色用地層出不窮。4年之前，中房集團(tuán)前董事長(zhǎng)孟曉蘇即估算，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房面積高達(dá)66億平方米。而此番多出的8000多萬(wàn)畝建設(shè)用地，亦有相當(dāng)部分的灰色用地。

如果要保障城鎮(zhèn)化用地需求，同時(shí)平抑房?jī)r(jià)，沽取民心，無(wú)疑應(yīng)該增加建設(shè)用地規(guī)模。

新一屆中央政府已經(jīng)明確，城鎮(zhèn)化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)數(shù)十年間的火車頭。那么，耕地保護(hù)和建設(shè)用地需求之間，如何取舍？

十七屆三中全會(huì)回答了這一問(wèn)題：農(nóng)村與城市土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”?？上?，金融危機(jī)如影隨形，這一改革未能落地。5年之后，十八屆三中全會(huì)出臺(tái)總體改革方案之時(shí)，土地改革再度浮出水面，農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地直接入市終成定局，同時(shí)，中央亦提出，慎重、穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村宅基地用益物權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的落實(shí)，這無(wú)疑為解決前述難題提供了一劑藥方。

長(zhǎng)期以來(lái)，包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地存在著巨大的浪費(fèi)。僅以宅基地為例，在村集體無(wú)償劃撥之后，幾乎家家戶戶多占宅基地。同時(shí)，在農(nóng)村人口不斷遷往城市之后，繼續(xù)保留原有宅基地，已經(jīng)沒(méi)有必要。允許宅基地“遷移”，也就是通過(guò)城鄉(xiāng)土地增減掛鉤、地票等方式變現(xiàn)，使土地資本化的路徑已然清晰。

土地資本化之路，既增加了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，也有望讓地方政府頭疼多年的“進(jìn)城成本”難題一舉解決。土地二調(diào)數(shù)據(jù)的變遷，折射著城鎮(zhèn)化的未來(lái)之路。