“解讀”出來的“南海危機(jī)”

韓永

自今年1月8日開始，中國(guó)南海研究院海洋科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉鋒，連續(xù)接到了多家外媒的采訪邀請(qǐng)，幾家外國(guó)大使館也提出了咨詢請(qǐng)求。

采訪與咨詢所指，均為海南省近期通過的一個(gè)地方性法規(guī)。2013年11月29日，海南省人大常委會(huì)表決通過了《海南省實(shí)施〈中華人民共和國(guó)漁業(yè)法〉辦法修正案》（下簡(jiǎn)稱《修正案》），其中第三十五條規(guī)定：外國(guó)人、外國(guó)漁船進(jìn)入海南管轄水域進(jìn)行漁業(yè)生產(chǎn)或者漁業(yè)資源調(diào)查活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)。

在該法規(guī)通過40天后，外媒將這一條規(guī)定翻出，并將其解讀為中國(guó)要對(duì)包括南沙在內(nèi)的200萬平方公里的南海水域“強(qiáng)化領(lǐng)土主張”，一些國(guó)家的敏感神經(jīng)隨之被挑起。

年終的法規(guī)

最先對(duì)這一條規(guī)定感興趣的是美聯(lián)社。1月8日，該通訊社發(fā)布了一條消息，將上述《修正案》的第三十五條內(nèi)容，解讀為“中國(guó)在南海對(duì)外國(guó)漁船實(shí)施新規(guī)，強(qiáng)化領(lǐng)土主張”。該消息被多家外媒轉(zhuǎn)發(fā)。同一日，菲律賓外交部長(zhǎng)德爾羅薩里奧說，正在核實(shí)相關(guān)信息。

1月9日，美國(guó)國(guó)務(wù)院發(fā)言人珍·普薩基在記者會(huì)上表示：“針對(duì)其他國(guó)家在南海爭(zhēng)議區(qū)域的漁業(yè)活動(dòng)通過這些限制，是挑釁并可能造成危險(xiǎn)的行為?！?/p>

同一日，外交部發(fā)言人華春瑩對(duì)《修正案》做了說明。她說，新規(guī)的目的是為了加強(qiáng)漁業(yè)資源的保護(hù)、增殖、開發(fā)和合理利用，維護(hù)漁業(yè)生產(chǎn)者合法權(quán)益。

在1月10日的例行記者會(huì)上，華春瑩再次針對(duì)美方的指責(zé)做出了回應(yīng)。她說，美方的指責(zé)別有用心，有問題的不是有關(guān)法律法規(guī)，而是解讀者自己。

“如果有人非要說對(duì)一部業(yè)已實(shí)施多年的地方漁業(yè)法規(guī)進(jìn)行技術(shù)性修改，會(huì)對(duì)整個(gè)地區(qū)和平穩(wěn)定構(gòu)成威脅，那不是缺乏起碼的常識(shí)，就是別有用心、居心叵測(cè)?！比A春瑩說。

與此同時(shí)，總部位于?？诘闹袊?guó)南海研究院——中國(guó)在南海問題上的主要智庫(kù)——收到多家外媒的采訪邀請(qǐng)。1月10日上午，該院院長(zhǎng)吳士存接受了《華爾街日?qǐng)?bào)》、路透社、《朝日新聞》等多家外媒的采訪。一些相關(guān)國(guó)家的駐華大使館，也紛紛打電話尋求解釋。

韓國(guó)駐華大使館向劉鋒提了一個(gè)問題：你們?yōu)槭裁蠢鲜?1月、12月出一些法規(guī)？明年是不是還會(huì)有？

這個(gè)提問的背景是：2012年11月27日，海南省通過新修訂的《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》。該《條例》規(guī)定，對(duì)于非法進(jìn)入海南省管轄海域的外國(guó)船舶，公安邊防機(jī)關(guān)可依法采取登臨，檢查，扣押，驅(qū)逐，令其停航、改航、返航等措施予以處置。

該《條例》生效的時(shí)間是2013年1月1日，恰在這次《修正案》的整整一年前。

如這次《修正案》通過后遭遇的情形一樣，《條例》公布后也招致多方關(guān)注。美國(guó)要求中方澄清細(xì)節(jié)，并表達(dá)對(duì)南海自由航行權(quán)受影響的擔(dān)憂；菲律賓稱中國(guó)此舉嚴(yán)重違反《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》等國(guó)際法；東盟秘書長(zhǎng)素林則稱，這是一個(gè)非常嚴(yán)重的事故，勢(shì)必使業(yè)已緊張的南海局勢(shì)升級(jí)。

但此事后來亦不了了之。韓國(guó)大使館此次舊話重提，意在探尋中國(guó)地方立法的時(shí)間規(guī)律。劉鋒告訴對(duì)方，海南省連續(xù)兩年在同一時(shí)段出臺(tái)針對(duì)南海問題的地方法規(guī)，純屬巧合。

一位法律學(xué)者告訴《中國(guó)新聞周刊》，中國(guó)的地方立法，確有在年末扎堆的現(xiàn)象?！暗胤缴弦话隳瓿踔贫⒎ㄈ蝿?wù)，中間制定，年末通過，下一年初生效。”

海南省連續(xù)兩年在南海問題上發(fā)力，還有一個(gè)該省欲在這一問題上有所作為的背景：長(zhǎng)期以來，囿于自身力量的限制，海南省在南海問題上話語權(quán)不多。不管在南海的實(shí)際管轄上還是維權(quán)上，都要仰賴于實(shí)力強(qiáng)大的“國(guó)家隊(duì)”。海南省一直在尋找提升話語權(quán)的突破口。鑒于維權(quán)力量的提升非一日之功，他們就把突破口放在了立法上。

另外，據(jù)知情人士透露，2012年11月通過的《海南省沿海邊防治安管理?xiàng)l例》，中央比較認(rèn)可。在2013年10月份召開的周邊國(guó)家外交工作座談會(huì)上，海南省被點(diǎn)名表揚(yáng)。

臆測(cè)防識(shí)區(qū)

但受訪人士大都表示，《條例》受關(guān)注可以理解，因?yàn)椤暗桥R”的規(guī)定畢竟是第一次出現(xiàn)，但《修正案》35條受到關(guān)注就不易理解，因?yàn)檫@已經(jīng)不是第一次出現(xiàn)。就海南省來說，如果算上國(guó)家法律和地方法規(guī)，它此前至少已經(jīng)出現(xiàn)了3次。

第一次出現(xiàn)在1986年1月全國(guó)人大常委會(huì)審議通過的《中華人民共和國(guó)漁業(yè)法》中。該法第八條規(guī)定：“外國(guó)人、外國(guó)漁業(yè)船舶進(jìn)入中華人民共和國(guó)管轄水域，從事漁業(yè)生產(chǎn)或者漁業(yè)資源調(diào)查活動(dòng)，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門批準(zhǔn)。”

拿這次《修正案》與《漁業(yè)法》對(duì)比發(fā)現(xiàn)，前者幾乎是復(fù)制了后者的規(guī)定，只是把“中華人民共和國(guó)”換成了“海南省”。也就是說，這次引發(fā)爭(zhēng)議的規(guī)定，在27前已經(jīng)“原封不動(dòng)”地出現(xiàn)在國(guó)家的法律文件中。

海南省第一次出現(xiàn)類似的規(guī)定，是1993年。當(dāng)年5月，海南省人大常委會(huì)審議通過《海南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)漁業(yè)法>辦法》，這是海南省第一次制定《漁業(yè)法》的《實(shí)施辦法》。

該《辦法》第二十一條規(guī)定：外省、區(qū)或者境外漁船進(jìn)入本省管轄的水域從事漁業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的，必須經(jīng)省級(jí)以上漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。與《漁業(yè)法》不同的是，《實(shí)施辦法》將“境外漁船”混雜在“外省、區(qū)漁船”中間，給人一種不是針對(duì)前者的感覺。

2008年7月，海南省人大常委會(huì)對(duì)該《實(shí)施辦法》進(jìn)行第一次修正。該修正案第三十九條規(guī)定：外省、區(qū)或者境外漁船擅自進(jìn)入本省管轄的水域從事漁業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者漁業(yè)調(diào)查活動(dòng)的，由漁業(yè)行政主管部門處以沒收漁獲物和違法所得等處罰。

這次的規(guī)定，更像是1993年規(guī)定的配套。其“擅自”之意，就是“未經(jīng)省級(jí)以上漁政漁港監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”。

此次引發(fā)爭(zhēng)議的《修正案》，是《實(shí)施辦法》的第二個(gè)修正案。不同的是，從1993年的《實(shí)施辦法》到2008年第一個(gè)修正案，時(shí)間間隔是15年，而從第一次修正到第二次修正，時(shí)間間隔縮短為5年。一位受訪學(xué)者說，在南海爭(zhēng)端頻仍的背景下，中國(guó)中央和地方都加快了修法的步伐。

劉鋒告訴《中國(guó)新聞周刊》，從地方層面上說，海南的立法之舉，充實(shí)了南海維權(quán)的法律基礎(chǔ)。

當(dāng)《修正案》在2013年11月初向劉鋒征求意見時(shí)，他感覺跟以前的規(guī)定大同小異，沒有太明顯的新東西。

現(xiàn)在外媒炒作的重點(diǎn)，是《修正案》的通過，意味著海南省要對(duì)200萬平方公里的南海海域?qū)嵤?shí)質(zhì)管轄。國(guó)家海洋局原政策研究室副主任許森安告訴《中國(guó)新聞周刊》，這個(gè)200萬平方公里是一個(gè)大約數(shù)，并不是一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)字，因?yàn)?947年中國(guó)公布斷續(xù)國(guó)界線的時(shí)候，沒有經(jīng)緯度，且還是畫在小比例地圖上。

劉鋒說，基于管轄能力的限制和部分島礁面臨爭(zhēng)議的態(tài)勢(shì)，在這200萬平方公里的海域上，中國(guó)能實(shí)際管轄的就兩個(gè)區(qū)域，一個(gè)是海南島周邊，一個(gè)是西沙。這兩個(gè)區(qū)域加起來，約有六七十萬平方公里。

“就是我們劃了領(lǐng)海基線的區(qū)域，西沙我們劃了，就管；中沙和南沙沒劃，就維持現(xiàn)狀。我給外媒也這么講?！眲h說。

海南省現(xiàn)在每年的休漁區(qū)域，在北緯12度以北，包括了西沙、中沙和海南島，不包括南沙。

一位受訪業(yè)內(nèi)人士表示，《修正案》此次掀起波瀾，或與其通過的時(shí)間段有關(guān)系?！缎拚浮吠ㄟ^的時(shí)間是2013年11月29日。而在6天前，中國(guó)政府剛剛宣布設(shè)立東海防空識(shí)別區(qū)?！斑@是一起因聯(lián)想而引發(fā)的擔(dān)憂?！边@位受訪人士表示。

國(guó)家海洋局前政策研究室副主任許森安說，現(xiàn)在有了《修正案》，不必那么著急設(shè)立南海防空識(shí)別區(qū)。近日，劉鋒與南海研究院院長(zhǎng)吳士存合寫了一篇文章，題目叫“外界不必臆測(cè)南海防空識(shí)別區(qū)”。

文章指出，在南海方向，中國(guó)有遠(yuǎn)比劃設(shè)空中識(shí)別區(qū)更具全局意義的戰(zhàn)略謀劃，不會(huì)草率行事。但若今后美主導(dǎo)、日策應(yīng)，變本加厲繼續(xù)在南海搞抵近偵察等威脅中國(guó)國(guó)家安全的舉動(dòng)，那中國(guó)可能被迫反制而劃設(shè)南海防空識(shí)別區(qū)。

在2013年12月26日的國(guó)防部例行記者會(huì)上，針對(duì)是否可能再劃設(shè)新的防空識(shí)別區(qū)的問題，國(guó)防部新聞事務(wù)局局長(zhǎng)、新聞發(fā)言人耿雁生大校表示，這要根據(jù)國(guó)家面臨的安全環(huán)境等多種因素確定。

觀察人士指出，中國(guó)在周邊爭(zhēng)議海域的政策，正在由以前的“擱置爭(zhēng)議，共同開發(fā)”，向“穩(wěn)中求進(jìn)，積極有為”調(diào)整。