非政府組織績效評估體系構(gòu)建初探
——基于非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的視角

王冬梅， 閆志濤

（1.臺州廣播電視大學(xué)，浙江 臺州 318000；2.西南民族大學(xué) 政治學(xué)院，四川 成都 610041）

非政府組織績效評估體系構(gòu)建初探
——基于非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的視角

王冬梅1， 閆志濤2

（1.臺州廣播電視大學(xué)，浙江 臺州 318000；2.西南民族大學(xué) 政治學(xué)院，四川 成都 610041）

非政府組織在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、加強農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)、豐富農(nóng)村精神文化等新農(nóng)村建設(shè)中的貢獻與日俱增，其活動開展涉及政府、捐贈者、服務(wù)對象、社會公眾、組織成員等多方利益。受“志愿失靈”、承接政府職能轉(zhuǎn)移和自身發(fā)展等因素影響，需要對非政府組織進行績效評估?？冃гu估實施要求公平、客觀、公開，多目標(biāo)結(jié)合與建立反饋機制?？冃гu估體系構(gòu)建需要確定多元化的評估主體，設(shè)計科學(xué)合理的績效評估體系和規(guī)范的實施方法。

非政府組織；績效評估體系；新農(nóng)村建設(shè)

非政府組織在發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、促進農(nóng)民增收、加強農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)、豐富農(nóng)村精神文化等新農(nóng)村建設(shè)中的貢獻與日俱增。如何權(quán)衡處理非政府組織與政府、捐贈者、產(chǎn)品和服務(wù)的接受者、社會公眾以及內(nèi)部組織成員等各方的利益關(guān)系，更好地讓非政府組織參與到新農(nóng)村建設(shè)的實踐中，迫切需要對非政府組織進行有效的績效評估。

赫茨琳杰指出非政府組織缺乏企業(yè)所具有的三種責(zé)任機制：一是缺乏單純的個人利益存在；二是缺乏用以提高效率的競爭機制；三是缺乏顯示組織最終經(jīng)營成果的晴雨表——利潤［1］。政府績效評估對公權(quán)力使用、公共政策的制定和社會資源配置的關(guān)注重點也不適合非政府組織。非政府組織民間性、非營利性、獨立性、志愿性的特點和參與新農(nóng)村建設(shè)特定性，其績效評估對象具有特殊性；評估主體具有多元性；評估體系具有開放性；評估效用具有公益性［2］。非政府組織績效評估任務(wù)復(fù)雜而艱巨。

一、非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)績效評估的理論闡釋

（一）克服非政府組織“志愿失靈”

1、非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中的慈善不足。非政府組織非營利性、志愿性、公益性或互助性等屬性決定了非政府組織資金來源既不能依賴政府強制力的稅收獲得，也不能跟企業(yè)一樣靠賺取利潤支持，而主要依賴于政府撥款或民間捐贈。組織的使命和資金的來源決定了非政府組織提供的產(chǎn)品和服務(wù)的公共性，這也導(dǎo)致了搭便車行為的產(chǎn)生。缺乏付費機制約束的志愿主義的公共產(chǎn)品或被過度消費，或使組織資源不可持續(xù)；撥款和捐贈的資金來源還受限于經(jīng)濟周期波動的影響，越是經(jīng)濟不景氣時，可獲得的資金支持減少，而需要服務(wù)的對象卻在增加，這都會導(dǎo)致慈善供給不足，無法提供農(nóng)村建設(shè)所需的慈善行為或互助支持。

2、非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中的慈善缺失。非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中慈善缺失主要有兩個

方面的原因。一是非政府組織分布不均衡和區(qū)域發(fā)展的差異性。強政府弱社會的文化傳統(tǒng)決定了農(nóng)村非政府組織數(shù)量明顯少于城市，而且農(nóng)村非政府組織自身能力先天性不足。二是非政府組織服務(wù)的選擇性和即時性。非政府組織雖然聲稱是為弱勢群體提供服務(wù)，但是捐贈機構(gòu)受捐贈者的價值偏好影響，捐贈用途被限定在他們認為最需要幫助的群體。盡管當(dāng)前城市乃至國際非政府組織近年來不斷地為新農(nóng)村建設(shè)注入了力量，服務(wù)范圍和內(nèi)容也在不斷擴大，但是當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中還存在許多需要非政府組織服務(wù)的慈善缺失，一些特別需要服務(wù)的小眾群體存在慈善真空的同時也存在重復(fù)服務(wù)的資源浪費。

3、非政府組織在新農(nóng)村建設(shè)中的志愿精神缺乏和非專業(yè)性。受文化傳統(tǒng)的制約和現(xiàn)代社會價值理念的沖擊，特別是市場經(jīng)濟快速發(fā)展形成的金錢至上、利己主義影響，非政府組織發(fā)展所需的志愿精神、奉獻精神、參與精神嚴重缺乏。同時，由于道德約束的不足，少數(shù)別具用心的個人或組織，利用其資源和力量影響政府決策獲取利益偏向，導(dǎo)致志愿精神缺失。此外，現(xiàn)實生活的壓力和組織本身使命崇高性與具體事務(wù)的世俗性也影響志愿精神的發(fā)揮。

非政府組織弱勢地位和資源的不足，使其難以吸引優(yōu)秀人才的加盟，志愿者培訓(xùn)和管理普遍缺乏，人力資源嚴重不足，農(nóng)村非政府組織更加突出，直接影響組織的高效運營和規(guī)范管理。非政府組織的許多產(chǎn)品和服務(wù)多數(shù)由有志愿精神卻缺乏專業(yè)培訓(xùn)的非專業(yè)人員來完成，這必然影響產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量。

（二）實現(xiàn)非政府組織承接政府職能的轉(zhuǎn)移

由于彌補公共產(chǎn)品供給失靈，由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新型的政社關(guān)系等需要，政府將本應(yīng)由社會承擔(dān)的職能回歸給社會，將資源和空間讓渡給社會，也就是政府將轉(zhuǎn)移部分職能給社會。政府和市場對公共產(chǎn)品供給的失靈，為非政府組織的產(chǎn)生和發(fā)展提供了土壤和理論前提［3］35，它在新農(nóng)村建設(shè)中具有服務(wù)供給的多元化、服務(wù)個性化、效率以及其廣泛參與性等優(yōu)勢。

政府在轉(zhuǎn)移和委托職能時最關(guān)心的非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的公共服務(wù)能力，關(guān)心非政府組織是否有資格和能力成為合作治理者，非政府組織通常也是通過競標(biāo)獲得政府職能轉(zhuǎn)移的承接資格，這就需要對非政府組織進行績效評估后進行選擇。同時，非政府組織在承接政府轉(zhuǎn)移的職能后，政府需要對其履行合同和提供公共服務(wù)的質(zhì)量進行過程評估和效果評估，從而保障社會治理和公共服務(wù)的順利進行。通過對非政府組織的績效評估，考察非政府組織的服務(wù)質(zhì)量和社會公眾的滿意度，從而促進非政府組織更好地履行公共責(zé)任。這也有利于非政府組織的發(fā)展壯大，使得政府讓渡的職能能夠及時得到承接，不至于出現(xiàn)社會管理的真空，使政府機構(gòu)精簡得以持續(xù)進行，政府職能得以有效控制［3］36。此外，建立非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)績效評估體系，可為政府部門及其相關(guān)部門機構(gòu)及時提供農(nóng)村準(zhǔn)確信息，有利于實行因地制宜，分類指導(dǎo)，及時協(xié)調(diào)解決問題。

（三）促進非政府組織發(fā)展與能力提升

非政府組織自身的發(fā)展和能力高低決定了其獲取政府資助和社會捐贈的機會和資金來源的多少?，F(xiàn)實是有限的資源供給與非政府組織大量需求之間的不平衡狀態(tài)，如何在有限的資源中獲取自身發(fā)展所需的資源是非政府組織面臨的挑戰(zhàn)。非政府組織公利性，促進社會公平、民主、正義，增進社會公共利益的組織發(fā)展宗旨是其生存和發(fā)展的基石。然而，非政府組織在發(fā)展過程中表現(xiàn)出來的低效率受到了公眾的廣泛質(zhì)疑。特別是一些非政府組織財務(wù)管理不透明、官僚主義作風(fēng)、利己主義行為等嚴重影響了社會公眾的慈善信心，特別是捐贈人的公益熱情與慈善信心。同時，非政府組織還表現(xiàn)出資源獲取不足與沒有能力承接政府職能轉(zhuǎn)移的矛盾現(xiàn)狀。通過構(gòu)建非政府組織績效評估體系，從而實現(xiàn)非政府組織的自評、非政府組織的互評、第三方評估等方式，建立起非政府組織的自律、他律和競爭機制。

一方面，通過績效評估可以使非政府組織反思自身的薄弱環(huán)節(jié)，改善自身組織架構(gòu)和管理，完善內(nèi)部治理機制，增強抵御外來不利因素的能力［4］42。另一方面，績效評估有利于對非政府組織的監(jiān)督、約束和競爭，有助于培養(yǎng)非政府組織的績效意識和競爭意識，提高組織在社會中公信度［4］43。通過評估，非政府組織向社會公眾展示其組織工作運行情況，財務(wù)狀況，組織戰(zhàn)略，組織業(yè)績等，從而贏得公眾和捐贈者的信任。

二、非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)績效評估的實施要求分析

（一）公平、客觀、公開的要求

績效評估目的是為了提升非政府組織參與新

農(nóng)村建設(shè)的能力發(fā)展，監(jiān)督、約束、控制非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的行為，實現(xiàn)與不同群體的有效溝通等。要達成此目標(biāo)，非政府組織績效評估實施要求公平、客觀、公開。在評估過程中，對評估主體的確定、評估指標(biāo)設(shè)計、評估標(biāo)準(zhǔn)的施行、評估程序的執(zhí)行、評估方法選用、評估結(jié)果的使用等做到全過程的公開化、明確化、透明化，減少神秘色彩，盡量克服主觀性和感情色彩因素的影響，使之具有可靠性、客觀性、公平性。從而使績效評估獲得評估機構(gòu)和社會公眾的信任，增強非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的社會公信力和公共責(zé)任感，促進非政府組織健康、有序發(fā)展。

（二）多目標(biāo)結(jié)合的要求

非政府組織的非營利性、公益性、公共服務(wù)性等特點決定了其績效評估的艱難性和設(shè)計的復(fù)雜性，績效評估實施要求多目標(biāo)結(jié)合。首先要考慮社會目標(biāo)與經(jīng)濟目標(biāo)的結(jié)合。非政府組織“使命為先”的特性決定了其追求社會目標(biāo)的組織宗旨，但是良好的經(jīng)濟效應(yīng)需要一定的經(jīng)濟條件做支撐，二者互為依存，相互制約。二是要考慮整體利益與局部利益的結(jié)合。非營利組織績效評估，既要考慮組織、行業(yè)的局部利益，又要顧全國家全局整體利益。三是近期利益與長期利益的結(jié)合。非政府組織的特性使其難以在短時期內(nèi)取得明顯的社會效應(yīng)和經(jīng)濟效應(yīng)，不宜過分追求近期利益。四是組織績效與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合。評價指標(biāo)體系應(yīng)全面反映新農(nóng)村建設(shè)的主要目標(biāo)、基本內(nèi)容及要求；堅持以人為本，適當(dāng)增加社會發(fā)展和反映改善民生的指標(biāo)；貫徹“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”社會主義新農(nóng)村建設(shè)總要求。

（三）反饋機制要求

反饋機制要求績效評估的結(jié)果得到合理的運用，實現(xiàn)績效評估的目標(biāo)。一是績效評估的結(jié)果通知被評估的主體，幫助其發(fā)現(xiàn)組織存在的問題，查找原因，肯定成績和進步，幫助非政府組織提升能力，不斷發(fā)展壯大。二是獎優(yōu)罰劣，向社會公開非政府組織評估結(jié)果，引導(dǎo)慈善捐贈和志愿行為，激發(fā)公眾的志愿精神。同時，評估結(jié)果的公開，對績效表現(xiàn)欠佳的非政府組織是約束和警醒，對有些組織甚至需要進行批評和懲戒。另外應(yīng)給予非政府組織申訴機會，對評估結(jié)果有異議的組織有利益表達的通道，并對申訴的情況進行核實和回應(yīng)。

三、非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)績效評估體系的構(gòu)建

（一）構(gòu)建多元化的評估主體

不同的評估主體的差異將影響評估結(jié)論，繼而影響對到非政府組織的評價和發(fā)展。鄧國勝教授將世界各國的評估模式概況為三種：美國的民間主導(dǎo)，日本的政府主導(dǎo)，英德介乎民間與政府之間。凡此三種可以看出評估主體由政府和民間構(gòu)成。一方面，評估具有很強的專業(yè)性和技術(shù)性，需要相關(guān)領(lǐng)域的專家或是具有一定評估技術(shù)的人員參加；另一方面，非政府組織活動涉及多方面的群體，有政府、社會公眾、服務(wù)對象、本組織成員、捐款人等，非政府組織的活動需要向這些群體負責(zé)。

當(dāng)非政府組織承接政府職能轉(zhuǎn)移時，政府需要對非政府組織進行選擇和跟蹤監(jiān)督，需要對非政府組織進行績效評估；政府為核定相關(guān)非政府組織是否能享受減免稅和其他政府優(yōu)惠政策時，也需要對非政府組織進行績效評估。作為非政府組織資金來源重要渠道——捐贈者，他們有權(quán)知曉自己的資金用途和產(chǎn)生的效應(yīng)，這也需要對非政府組織進行績效評估來核實，績效評估結(jié)果同時也是捐贈者選擇資金投向的依據(jù)。非政府組織活動和服務(wù)的接受對象是直接的受益者，他們的評價能比較真實反映服務(wù)的質(zhì)量和社會效應(yīng)。社會公眾的參與有助于績效評估方向的正確性和評估指標(biāo)體系、權(quán)重分配的科學(xué)合理性的評判。第三方評估機構(gòu)的獨立性、專業(yè)性和非營利性的特點決定其應(yīng)逐步成為非政府組織的評估力量，國外非政府組織發(fā)展成熟的領(lǐng)域通常有本行業(yè)獨立的績效評估機構(gòu)。非政府組織為自身發(fā)展和壯大的需要，應(yīng)是當(dāng)然的評估主體。因此有關(guān)的政府管理部門、專家學(xué)者，服務(wù)對象、捐贈者、社會公眾、第三部門、非政府組織自身等構(gòu)成了多元化的非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的績效評估主體。

（二）設(shè)計科學(xué)合理的績效評估指標(biāo)體系

1、非政府組織績效評估指標(biāo)體系設(shè)計思路?？冃гu估指標(biāo)的設(shè)計反映績效評估的實施要求與目標(biāo)導(dǎo)向，前文分析了非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)績效評估的實施應(yīng)貫徹公平、客觀、公開，多目標(biāo)結(jié)合，反饋機制三大要求。根據(jù)“冰山原理”，政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)進行績效評估指標(biāo)體系

設(shè)計應(yīng)把結(jié)果導(dǎo)向、行為導(dǎo)向、過程導(dǎo)向的指標(biāo)有機結(jié)合，綜合運用。單純以“結(jié)果”為導(dǎo)向的評估，強調(diào)的是顯性的“業(yè)績”經(jīng)濟權(quán)重占比大，如組織從事項目的投入、產(chǎn)出、效率、服務(wù)質(zhì)量等，單純以結(jié)果為導(dǎo)向的評估指標(biāo)體系不適合以非營利為主要特征的非政府組織的評估。非政府組織的評估還應(yīng)考慮組織的社會責(zé)任，如組織被社會和大眾認可的程度、組織的公益性程度等；非政府組織的戰(zhàn)略、使命、組織管理能力等也應(yīng)一并納入評估。

2、非政府組織績效評估指標(biāo)體系設(shè)置?？冃гu估體系由多層結(jié)構(gòu)組成，通常分為三級指標(biāo)體系：評估維度（一級指標(biāo)）、基本指標(biāo)（二級指標(biāo)）、具體指標(biāo)（三級指標(biāo)）。依據(jù)非政府組織屬性特點，社會效應(yīng)是考評的關(guān)鍵要素。對于組織成員則要求有慈愛、奉獻的心；組織領(lǐng)導(dǎo)者不僅要有愛心，還應(yīng)精通經(jīng)營管理之道，帶領(lǐng)團隊和組織本著組織宗旨在市場中求得生存和發(fā)展。依據(jù)“冰山原理”可以把非政府組織參與新農(nóng)村建設(shè)的績效評估指標(biāo)體系設(shè)置為組織四個評估維度（四個一級指標(biāo)），即自身狀況維度、資金募集與使用維度、財務(wù)與信息維度、社會公眾影響維度［5］。其中自身狀況維度主要進行組織戰(zhàn)略，組織使命與宗旨，組織潛能，組織內(nèi)部管理狀況以及組織人力資源狀況等方面的評估，引導(dǎo)組織正確定位，具有使命感和責(zé)任感，保持競爭優(yōu)勢與動力，不損害社會公眾利益。資金募集與使用維度主要進行非政府組織籌資能力和抵御風(fēng)險能力的評估與引導(dǎo)；資金使用是對有限資源高效利用的評估與引導(dǎo)。財務(wù)與信息維度主要進行對財務(wù)運用情況和資金透明度的評估，引導(dǎo)組織嚴格自律和他律，建立良好的社會公信力，提升生存和發(fā)展的能力。社會公眾影響力維度，主要進行非政府組織與合作者、服務(wù)者的關(guān)系以及對社會公共責(zé)任履行情況進行評估，引導(dǎo)組織不斷提高自身的知名度和美譽度，從而獲取更多的社會支持。基本指標(biāo)和具體指標(biāo)應(yīng)圍繞一級指標(biāo)維度進行分層降解，如“資金募集與使用”維度（一級指標(biāo)）可降解為基本指標(biāo)（二級指標(biāo)）“資金募集、項目運作情況”兩項內(nèi)容；“項目運作情況”（二級指標(biāo)）可降解為具體指標(biāo)（三級指標(biāo)）“項目規(guī)劃情況、對開展項目的評估情況、項目與組織使命宗旨的一致性、項目的經(jīng)濟效應(yīng)、項目的社會推廣度、項目的服務(wù)質(zhì)量”六項內(nèi)容［5］。

（三）建立規(guī)范的績效評估指標(biāo)體系實施方法

1、規(guī)范評估程序。非政府組織績效評估的過程安排直接影響評估結(jié)果的效果與客觀性。原則上，非政府組織的績效評估過程安排與其他組織的評估過程基本相同。最先由接受評估的組織根據(jù)績效評估體系的指標(biāo)與權(quán)重標(biāo)準(zhǔn)進行自查，然后把自查報告結(jié)果交由規(guī)定的評估機構(gòu)進行核查，核查的評估結(jié)果予以公布。在核查材料過程中，除組織自查材料外，一般還結(jié)合采用現(xiàn)場檢查，隨機抽查，相關(guān)利益群體小組協(xié)查等方式。通過規(guī)范的程序保障評估結(jié)果的客觀、真實、有效性。

2、評估指標(biāo)系統(tǒng)化與權(quán)重合理分配。在對非政府組織進行績效評估的實際操作中，應(yīng)注意績效指標(biāo)體系的系統(tǒng)化，在體系內(nèi)部，應(yīng)根據(jù)組織不同情況，把具體量化的技術(shù)指標(biāo)相互聯(lián)系成一個局部網(wǎng)絡(luò)體系，防止考核結(jié)果各自獨立、互不聯(lián)系的弊端，使評估結(jié)果更趨全面、合理，更有利于組織的發(fā)展。

根據(jù)已有的指標(biāo)體系對非政府組織進行績效評估時，對逐層分解的指標(biāo)進行權(quán)重分配時，必須由專業(yè)的管理專家根據(jù)組織的實際情況進行制定，針對非政府組織的不同特點，賦值不同的權(quán)重。如對具有一定經(jīng)營性質(zhì)的組織，經(jīng)濟性指標(biāo)權(quán)重比例相應(yīng)提高，對于經(jīng)營性不強的非政府組織，則在社會效應(yīng)賦值權(quán)重加大，對于承接的政府具體項目，則在效率和效益的賦值權(quán)重占比增加。

3、評估指標(biāo)準(zhǔn)確量化與適時更新。對非政府組織進行績效評估時，需要對指標(biāo)體系的各級指標(biāo)進行逐層分解和量化，但是有些指標(biāo)無法直接進行量化，需要采用近似指標(biāo)代替進行評估。替代量化指標(biāo)與績效評估指標(biāo)度關(guān)聯(lián)性的高低，直接影響到評估結(jié)果的效度，在選擇替代量化指標(biāo)時要選取關(guān)聯(lián)度高的近似指標(biāo)進行替代，確保評估結(jié)果的有效性，避免評估偏差。非政府組織績效評估的指標(biāo)應(yīng)保持一定的持續(xù)穩(wěn)定性，以便于績效檢測系統(tǒng)跨時期跟蹤關(guān)鍵績效指標(biāo)。但是，也應(yīng)適時將失去可行性和非關(guān)鍵性指標(biāo)進行修正更新，以確保績效指標(biāo)體系的完善性和適宜性。

［1］張培德．非營利組織的績效評估問題［J］.上海城市發(fā)展，2006

（6）：28-29．

［2］盛明科．論我國非營利組織績效評估存在的問題及對策［J］．湘潭師范學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2005（4）：21-24．

［3］王冬梅.非政府組織承接政府職能轉(zhuǎn)移路徑探析——以浙江臺州為例［J］．濟源職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報，2013（4）：35-36.

［4］齊海麗，張曉軍.非營利組織績效評估的阻力和對策［J］．宜賓學(xué)院學(xué)報，2007（4）：42-43．

［5］張培德.中國非營利組織績效評估體系研究［OL］.http：//www. snpo.org.cn/NewsView.asp?ID=41.

On the Performance Assessment System for Non-governmental Organization——From Non-governmental Organization Participating the New Rural Construction

Wang Dongmei，Yan Zhitao

（1.Taizhou Radio&TV University，Taizhou，Zhejiang，318000；2.Institute of Politics Southwest University for Nationalities，Chengdu，Sichuan，610041）

Non-governmental organizations play an increasing role in the development of rural economy,rural construction and enrichment of rural culture，whose activities involve the interests of governments，donators，the public and organization members.Because of influence of“wish failure”and governmental function transferring and its development，non-governmental organizations are required to have performance assessment.Performance assessment system needs to be fair，objective and open as well as multi-goals and with a feedback system.The construction of performance assessment system needs to have multi-subjects，scientific design of performance assessment system and a criterion for the implement of performance assessment system.

non-government organization；performance assessment system；new rural construction

10.13853/j.cnki.issn.1672-3708.2014.05.005

2014-07-12

浙江省社會科學(xué)界聯(lián)合會研究課題“非政府組織參與加快浙江省新農(nóng)村建設(shè)問題研究”成果（2012N028）；臺州市哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃重點課題“非政府組織參與創(chuàng)新社會管理研究”成果（11WHGZ02）。

王冬梅（1973- ），女，湖南衡陽人，副教授，博士，研究方向：非政府組織、政府管理創(chuàng)新。閆志濤（1987- ），男，河南洛陽人，在讀碩士生，研究方向：經(jīng)濟哲學(xué)。