城市化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的國際比較

孫嘉明

(復旦大學社會發(fā)展與公共政策學院,上海 200433)

一、國外發(fā)達國家城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理論闡述

縱觀人類社會的歷史發(fā)展過程,無可辯駁的事實是:城市是經(jīng)濟、政治、文化的集合部;大城市更是經(jīng)濟、政治、文化的中心;現(xiàn)代社會中城市必然要領導農村,農村要向城市發(fā)展。這是由于城市本身在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位和功能所規(guī)定的。正因為城市具有如此重要的作用,需要我們關切如何調整城鄉(xiāng)關系、擺正城鄉(xiāng)格局、協(xié)調城鄉(xiāng)發(fā)展等問題。發(fā)達國家的經(jīng)驗也告訴我們,城鄉(xiāng)統(tǒng)籌以及協(xié)調發(fā)展是整個社會經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分,不可忽視。

根據(jù)文獻資料,有關城市化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最初理論體現(xiàn)在建立模型。比如彼得·霍爾提出了一個城市的人口增長和衰退的演進模型。簡單地說,霍爾的模型假定一個全國城市系統(tǒng)中的工業(yè)發(fā)展和交通通達程度以及人口集中與分散的連續(xù)性。這一模型顯示在初始階段城市的發(fā)展主要集中在大城市和人口高密度的地區(qū),并且具有農村向城市大規(guī)模遷移并趨向單一的工業(yè)活動中心的態(tài)勢。在第二階段,在區(qū)域運輸和通信網(wǎng)絡擴大條件下,工業(yè)和人口增長則趨向于二級城市。到了第三階段則是“溢出效應”,基于城市核心區(qū)域的成熟,由于各種環(huán)境、經(jīng)濟、社會和政治的原因,人口重新分配給市區(qū)外圍或邊緣。在這個階段,城市圈及其核心區(qū)域增長迅速。第四個階段的特點則是體現(xiàn)在市區(qū)外圍的持續(xù)增長,以及核心區(qū)域的逐漸“撤資”和人口下降。在第五個階段,核心區(qū)域和市區(qū)外圍均經(jīng)歷人口下降,從而形成了城市化進程的尾聲[1](p655)。克拉遜和他的同伴提出了一個類似于霍爾的模型。他們的模型包括四個階段的城市發(fā)展:城市化、郊區(qū)化、去城市化(desuburbanization)和再城市化[1](p655)。這一模型不同于霍爾模型的主要方面是它假設經(jīng)歷了廣泛的城市衰退時期后中心城市仍然會有新的增長。倫敦、波士頓和紐約的新興發(fā)展則驗證了這一假說,資料表明這些城市經(jīng)過幾十年的人口急劇下降之后,總人口和就業(yè)機會在20世紀80年代后再次回升。

主流的城市化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展理論體現(xiàn)在對城鄉(xiāng)關系、城鄉(xiāng)格局以及城鄉(xiāng)協(xié)調的闡述方面。比如上世紀80年代以后學者們從城鄉(xiāng)關系的理論出發(fā)對以大城市為中心、自上而下發(fā)展政策展開了批評?？撇技{基(Corbridge)認為城鄉(xiāng)聯(lián)系不是一種孤立的現(xiàn)象,它是另外一些社會基本結構共同作用的結果,如階級關系、政治制度等。他認為城鄉(xiāng)關系是伴隨著城市化進程而產生的。90年代以后,不少學者從城鄉(xiāng)格局的角度論述城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。麥吉(Mcgee)提出了Desakota(城鄉(xiāng)融合)的概念,指的是在同一地理區(qū)域上同時發(fā)生的城市性和農村性的行為,它被用來表示在亞洲大城市之間交通走廊地帶的農村地區(qū)所發(fā)生的、以勞動密集型工業(yè)、服務業(yè)和其他非農產業(yè)區(qū)的迅速增長為特征的、商品和人流相互作用十分強烈的發(fā)展過程。其著重點不在于城鄉(xiāng)區(qū)別,而在于經(jīng)濟活動在空間上的相互作用及其對聚居形式和經(jīng)濟行為的影響[2]。此后,也有學者提出城鄉(xiāng)協(xié)調的觀點。比如Ndegwa認為,了解城鄉(xiāng)協(xié)調共生關系形成和發(fā)展的背景、機制,以及在國家發(fā)展進程中所處的階段對于政策制定者是非常重要的。

二、國外發(fā)達國家城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展的具體實踐

盡管發(fā)達國家在理論上對城市化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的闡述方面具有共性,但在實際做法上手法繁多,各顯神通。其基本抓手一方面是調整城鄉(xiāng)關系,擺正城鄉(xiāng)格局,促進城鄉(xiāng)協(xié)調共進,同時又對過度城市化作一定的遏制,并對城鄉(xiāng)分割作一定的化解。這里簡單介紹西歐、北美以及東亞的一些發(fā)達國家在城鄉(xiāng)發(fā)展的具體實踐中的做法,其中包括英國的“大倫敦計劃”、法國的“一體化農業(yè)”、德國的“均衡發(fā)展”、美國的“居住區(qū)”類別、加拿大的“城市化趨同”、日本的“農協(xié)組織”、韓國的“新村運動”等。

(一)西歐城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

1.英國

在英國,早在19世紀末“田園城市”的概念便已產生,它基于安排健康的生活和工業(yè)布局而設計的。作為這一概念的創(chuàng)始人霍華德所提出的“田園城市”理論并不單純是一種形式上的城市規(guī)劃,實質上是一種對社會的改革,即對構成社會發(fā)展起著關鍵作用的城市風貌、城市有機體的總體規(guī)劃。不僅包括了城市的總體布局以及與周圍城市的關系,同時很大程度上是對城市發(fā)展全方位的規(guī)劃及安排。規(guī)劃界將其稱之為“現(xiàn)代城市規(guī)劃的開端”。

此后英國政府在二十世紀四十年代前后實行的“大倫敦規(guī)劃”也部分體現(xiàn)了霍華德“田園城市”思想。按照這一思想,在距離中心城一定的距離選擇地價較低的農業(yè)區(qū)建立新城,并把城市人口轉移到就業(yè)、生活自給自足的新城之中。并在倫敦周圍建設一條平均5英里寬的綠帶,限制城市的過度膨脹,建設一批居住和工作上能自我平衡的真正符合霍華德思想的新城,達到疏散中心城擁擠人口的目的;并推廣到一切城鎮(zhèn)居民體系規(guī)劃布局中,形成結構完整的城鎮(zhèn)體系,均勻地分布生產力和人口,推進城市化與鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化的目的盡快實現(xiàn)[3]。“大倫敦規(guī)劃”還吸取了二十世紀初期以來西方規(guī)劃思想的精髓,提出了切合時宜的對策與方案,對控制倫敦市區(qū)的自發(fā)性蔓延、改善混亂的城市環(huán)境起了一定的作用,也對當時各國大城市的規(guī)劃有著深遠的影響。

2.法國

法國的城市化起步晚并呈一種平緩勻速的發(fā)展狀態(tài),是資本主義國家中后起緩慢的典型。1954年起,法國開始“領土整治”,目的之一是限制大城市的發(fā)展,發(fā)展中小城市,建立協(xié)調的城市網(wǎng)絡。其措施之一是調整工業(yè)布局。鼓勵巴黎和北部工業(yè)區(qū)企業(yè)遷入落后地區(qū)或就地辦廠,國家提供補償和優(yōu)惠,同時禁止巴黎等大城市建立占地500平方米以上的工廠[4]。

為了解決城鄉(xiāng)矛盾,促進一體化發(fā)展,1965年法國政府通過了“巴黎地區(qū)整治和城市規(guī)劃方案”。在城市密集區(qū)以外建立新城,通過對新的公路、快速地下鐵道等基礎設施的周密設計和建設,把巴黎、新城、郊區(qū)農村結合起來,使它們在形態(tài)職能上形成一個和諧的統(tǒng)一體。從空間布局上看,新城分布比較均勻,與巴黎保持良好的聯(lián)系,避免與市區(qū)的截然分開。通過修建眾多深入到農村和落后地區(qū)的公路和鐵路,促進工業(yè)分散化和布局的合理化,從而大大刺激小城鎮(zhèn)的發(fā)展。在充分發(fā)展一體化農業(yè)的同時,法國還開展了大規(guī)模的領土整治工作,目的在農業(yè)與非農產業(yè)之間實現(xiàn)比較合理的生產力布局,此間采取的主要措施有:鼓勵發(fā)展農村工商業(yè),恢復發(fā)展農村手工業(yè),大力發(fā)展農業(yè)畜牧業(yè)[5]。

3.德國

德國城鄉(xiāng)關系沿著“合-分-合”的歷史軌跡步入城鄉(xiāng)一體化的高級階段,城市化水平達到了90%以上,形成一種城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、分布合理、均衡發(fā)展的獨特模式。運用立法形式引導城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。德國為實現(xiàn)“社會公正”的理念,實行在法律框架下促進區(qū)域經(jīng)濟平衡發(fā)展。《聯(lián)邦基本法》規(guī)定:國家必須保持聯(lián)邦地區(qū)內人民生活條件一致性的目標要求。在這一基礎上,又制定了《空間秩序法》、《改善區(qū)域經(jīng)濟結構共同任務法》、《聯(lián)邦區(qū)域規(guī)劃綱要》、《結構援助法》、《區(qū)域經(jīng)濟政策的基本原則》等一系列法律,都將區(qū)域經(jīng)濟的平衡發(fā)展定位為聯(lián)邦政府和州政府的共同任務,為區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展打下了堅實的法律基礎。

在這一均衡發(fā)展的中心思想指導下,根據(jù)中心地理論,通過一級、二級、三級、四級區(qū)域中心來配備公共基礎設施和市政設施。公共基礎設施通過區(qū)域規(guī)劃和縣域規(guī)劃統(tǒng)一安排,并由政府出資修建,像污水處理、垃圾處置等實行和城市居民一樣的收費管理制度。幾乎所有的農村地區(qū)都配備了相應的污水、固廢處置設施,這為農村的環(huán)境和生態(tài)建設提供了切實保障。對于城市邊遠地區(qū)的村莊和經(jīng)濟欠發(fā)達的農村地區(qū)的水、電、煤氣等基礎設施,政府給予特殊的經(jīng)濟資助。

(二)北美城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

1.美國

美國是典型的市場經(jīng)濟國家,城鎮(zhèn)的發(fā)展主要是依靠市場的力量。20世紀50年代,由于大中城市規(guī)模急劇膨脹,城市生存環(huán)境惡化,城市發(fā)展開始分散化,邊緣城市、新城不斷出現(xiàn)。由于美國是一個地方自治的國家,小城鎮(zhèn)的數(shù)量相當可觀,而且相當多的小城鎮(zhèn)人口都相對比較少,甚至于幾百人都有。目前小城鎮(zhèn)數(shù)量已達2萬多個。可以說美國小城鎮(zhèn)的發(fā)展基本是依靠市場的力量來完成的[6]。1970年,美國的郊區(qū)人口超過了中心城市,成為人口最多的地區(qū)。80年代,美國城市人口進一步向郊區(qū)分散,居住在郊區(qū)的人口超過一億,占其總人口的44%。也就是從70年代起,美國人口流往郊區(qū)之后,又奔向鄉(xiāng)村小鎮(zhèn),這十年中流往非城市地區(qū)的人口達1 360萬[7]。

此外,美國的micropolitan(居住區(qū))是統(tǒng)計上的操作概念。這一概念或類別起用于2003年,按這一操作概念進行統(tǒng)計,超過一半的美國領土可以被歸類為具有城市中心功能單一的或多重的郡縣,而不論該中心是否屬于大都市或居住區(qū)。如今,全美有大約692個縣郡,按居住區(qū)類別重組之后,就形成579個單獨的“居住區(qū)”。這些“居住區(qū)”占據(jù)了美國整個國土面積的近20%,差不多與全美大都市區(qū)所占據(jù)的國土面積相等。雖然幾乎四分之三的“居住區(qū)”位于南部或中西部地區(qū),但他們同時散布在全美國的所有地區(qū)。許多這類的“居住區(qū)”有著豐富的建筑或歷史遺跡,以及宜人的氣候,或位于湖泊、海灘或高山等名勝附近,有著良好的居住環(huán)境和設施,因此,頗為引人注目,也是非常適宜居住的地區(qū)。城市學者們已經(jīng)注意到,移居到這些“居住區(qū)”的居民其實代表了某種居住偏好,即這些地方具有體現(xiàn)其家庭價值觀、可以盡情享受的環(huán)境、小城鎮(zhèn)的生活方式以及附近的農村自然景觀。與此同時,居民們仍然可以享用通常在大城市里的生活設施和服務,其中包括多種多樣的食品和娛樂場所、醫(yī)院、新聞報紙,以及社區(qū)大學等[8]。

2.加拿大

加拿大(不包括魁北克)與美國都以英語為主,歷史與文化上承襲了英國政治和法律傳統(tǒng),也都是由移民開拓的近代民主國家,因此其城市化以及城鄉(xiāng)發(fā)展的進程有許多相似之處。如城市市政官制度1913年被蒙特利爾郊區(qū)的威斯特芒特所首先采用,阿爾伯塔省20年代后期采用了美國式規(guī)劃體系,包括基本控制方法、綜合規(guī)劃、區(qū)劃法[9](P398)。

在加拿大城市(尤其西部)發(fā)展中,地方因素和社區(qū)精英具有重要地位和關鍵作用。加拿大城市學家阿蒂比斯借用美國學者的概念“促進主義”(Boosterism)分析了地方精英在地方城市發(fā)展中的主客觀能動作用,指出聯(lián)盟以后60年間草原中心城市成為本地區(qū)發(fā)生重大變化的關鍵力量,在很大程度上依賴于地方集團的促進。地方精英群體出于私人利益和社區(qū)利益共同增長的目的,積極地興建鐵路,鼓勵移民,吸引工業(yè),設立大學,推動政府改革,爭取獨立市政地位,組織地方人員和資金共同發(fā)展城市,以謀求自己的城市成為省會城市[10]。除了城市規(guī)模迅速擴大,鄉(xiāng)村經(jīng)濟也在發(fā)生“城市化趨同”的變化。在鄉(xiāng)村基礎設施上,城鄉(xiāng)交通發(fā)達,高速公路、國道、省道一直沿伸到鄉(xiāng)村。農戶絕大部分是私營農場主。農戶住宅是高標準的庭院式。鄉(xiāng)村成為城市坐標伸延的一個原點,使越來越多的城市居民為追求人與自然和諧舒適的生活方式而向鄉(xiāng)村遷移[11]。

(三)東亞發(fā)達國家的城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展

1.日本

日本城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的具體實踐之一,體現(xiàn)在借助農協(xié)組織的力量與政府對話,爭取農民自身的相關利益。為更有效地服務于農業(yè)生產,農協(xié)建立了自己的農機具服務中心,為農民提供大型農機設施服務,包括糧食加工、育苗、育種、貯藏、飼料加工等,有力地提高了農業(yè)的現(xiàn)代化和機械化水平。

日本的地方小城市通常指遍布全國各地的人口3萬至10萬人的小市及盯,在這些小城市的形成與發(fā)展過程中,政府、企業(yè)及當?shù)孛癖姸际种匾暟l(fā)揮其綜合功能,既要發(fā)揮其經(jīng)濟功能,還要發(fā)揮其生態(tài)功能和社會功能,如長野縣小布施盯可以稱為地方小城市綜合功能齊全的典型,該盯除三大功能效應明顯外,還在將傳統(tǒng)風俗與現(xiàn)代化相互融合、推進城鄉(xiāng)交流及發(fā)展旅游農業(yè)等方面的做法頗有獨到之處,小布施盯的總體發(fā)展方針是振興產業(yè)要有個性,力求自然、歷史與文化相協(xié)調,使本盯對盯民及外界均富有魅力。在小布施盯不僅能夠看到繁華的市區(qū)街道、富有日本傳統(tǒng)的建筑、整齊的農田和果園,還可以看到傳統(tǒng)與現(xiàn)代相結合的食品加工企業(yè)。這些措施的實施都為農民提供了充分的就業(yè)機會[6]。

2.韓國

韓國在20世紀50～60年代時,實行重工輕農的發(fā)展政策,從而導致工農業(yè)發(fā)展嚴重失調。為此,韓國于70年代初調整了國家建設政策,把農村的發(fā)展放在重要位置,開展了“新村運動”。其目的在于帶動農村居民開展家鄉(xiāng)的建設活動。在政府的帶動下著力改善農村公路、改善村民住房條件、實現(xiàn)農村電氣化、普及農村電話、改善農村引水條件、興建村民會館等,多方增加投入,從物質條件和文化氛圍等多方面對農村的狀況進行改善。經(jīng)過發(fā)展,韓國農村面貌發(fā)生了較大變化,不同地域文化色彩的新型建筑和寬敞整齊的社區(qū)道路在農村地區(qū)隨處可見,使農民更直接地看到了“新村運動”帶來的好處,極大地提高了農民建設新家園的積極性[3]。

韓國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌模式是在跨越式工業(yè)化國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略背景下開展起來的,經(jīng)過六個五年計劃,韓國從發(fā)展中國家一躍成為了發(fā)達國家,并且實現(xiàn)了城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展。采取的工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了進口替代型到出口導向型的轉變,并采取了與美國、日本經(jīng)濟緊密相連的雁形發(fā)展模式,確立了勞動密集型產業(yè)為優(yōu)先發(fā)展的產業(yè)策略,在空間上表現(xiàn)為大力發(fā)展中心工業(yè)城市,將全國經(jīng)濟中心布局于首爾、釜山、東南沿海城市、西海岸城市等,大量吸收農村剩余勞動力。當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段后,工業(yè)反哺農業(yè),開展了著名的新村運動,實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展[12]。

三、國外發(fā)達國家城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的經(jīng)驗總結

我國新近制定的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014～2020)的發(fā)展目標是:城鎮(zhèn)化水平和質量穩(wěn)步提升、城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化、城市發(fā)展模式科學合理、城市生活和諧宜人、城鎮(zhèn)化體制機制不斷完善。這些發(fā)展目標與城鄉(xiāng)關系、城鄉(xiāng)格局、城鄉(xiāng)協(xié)調都有關聯(lián),而發(fā)達國家在城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中正反兩方面的經(jīng)驗值得我們借鑒。以下主要從城鄉(xiāng)關系、城鄉(xiāng)格局、城鄉(xiāng)協(xié)調等三個方面對各國經(jīng)驗作一概括。

(一)“工業(yè)化”主導城鄉(xiāng)關系,引發(fā)郊區(qū)城鎮(zhèn)化

縱觀歷史,工業(yè)化對城市化具有“發(fā)動機”和“孵化器”的作用,毫無疑問是城市化的基礎和根本動力。這是由于在工業(yè)化過程中,人口和資本在機器大生產中高度集中,因而大批產業(yè)工人集中居住,促進了城市居住區(qū)的形成,進而帶動交通運輸和商品貿易的發(fā)展。工業(yè)和服務業(yè)的發(fā)展具有巨大的聚集效應,吸引大量農村人口遷入城市,從而推動了城市人口的增長和城市化的發(fā)展。從統(tǒng)計資料看,歐美發(fā)達國家的工業(yè)化和城市化的相關系數(shù)極高,1841～1931年間英國為0.985,1866～1946年間法國為0.970,1870～1940年間瑞典為0.967,1790～1950年美國的城市化率變動曲線與工業(yè)化率變動曲線幾乎是兩條平行上升的曲線,1820～1950年間整個發(fā)達國家工業(yè)化和城市化的相關系數(shù)高達0.997。

美國的城市化進程也體現(xiàn)了工業(yè)化的促進作用。公司或企業(yè)以及隨之而去的大量人口從大都市移居到“居住區(qū)”,有利于郊區(qū)和邊緣城市的發(fā)展,這一過程顯然是城鄉(xiāng)發(fā)展合乎邏輯的延伸。因為這些地區(qū)一般具有較低的稅收,而工資和住房費用等也較低。同時,這種移居也延伸了大都市地區(qū)的工作及生活居住條件,比如改善通信基礎設施等[8]。通過人口再分配的自然過程來推動產業(yè)在空間布局的變化。顯然,城市中心的公司轉移到周邊地區(qū)的部分原因是由于新生意機會所導致的結果。人們很容易地注意到越來越多的工業(yè)和商業(yè)園區(qū)在美國主要城市郊區(qū)的發(fā)展以及由此帶來的零售業(yè)的旺盛。在這些城市與鄉(xiāng)村的集合地,早在1978年,美國已建成了超過15 000個購物中心和商場來服務于這一地區(qū)的居民。而早在1975年,這些商場和購物中心的年零售額已占全美的一半以上[1](p635)。

由于工業(yè)化和城市化的同步發(fā)展,大城市經(jīng)濟的最后一個陣地——辦公室職業(yè)——也被迫外遷。制造業(yè)和商業(yè)移出后,大城市為這些部門服務的事務所、大公司總部失去了業(yè)務,不得不遷往郊區(qū)。在英國,大公司總部從倫敦等大城市中心向外分散。美國從70年代起,郊區(qū)進行了辦公大樓的巨額投資;到80年代,城市外圍的辦公室空間不斷增加。郊區(qū)和非城市地區(qū)形成了辦公園區(qū)和研究基地,成了高科技實驗室和工廠的大本營,并取代城市成為經(jīng)濟發(fā)展的中心[7]。制造業(yè)向大城市外圍遷移,一方面是由于政府在基礎設施、交通、網(wǎng)絡、教育醫(yī)療等方面在郊區(qū)和小城市加大了投入力度,并對制造業(yè)在中小城市投資給予了一些優(yōu)惠政策,這些都是有利于制造業(yè)遷移的條件;另一方面,在郊區(qū)和中小城市存在著勞動力市場的便利,低廉的勞動力成本對于制造業(yè)有很大吸引力。隨著制造業(yè)的遷移,大城市人口也開始向城市外圍流動,造成了七八十年代歐美發(fā)達國家普遍出現(xiàn)的“逆城市化”現(xiàn)象。

(二)“逆城市化”改變城鄉(xiāng)格局,加速衛(wèi)星城市發(fā)展

史料表明,二次大戰(zhàn)后,發(fā)達國家的城市化由初期階段進入成熟階段,也即所謂的“逆城市化”。這一現(xiàn)象體現(xiàn)在城市人口、工廠、商店從城市中心移出,分散到郊區(qū)及廣闊的鄉(xiāng)村地區(qū)。國家的社會經(jīng)濟重心地區(qū)由城市移走,使城市經(jīng)濟和城市化向郊區(qū)及鄉(xiāng)村廣闊空間擴散,推動整個社會和經(jīng)濟發(fā)展,使社會走向富裕。

發(fā)達國家在進入城市化成熟階段以后,其城市化的進度開始趨緩,20世紀六七十年代以及80年代早期,許多發(fā)達國家出現(xiàn)了大城市人口向郊區(qū)和小城市流動的逆城市化現(xiàn)象。1960年美國郊區(qū)人口的比例為31%,1970年為38%,1980年上升到45%;70年代美國中小城市的人口增長率超過大城市的人口增長率;1971-1981年,英國20個主要大都市區(qū)占全國總人口的比例從39.9%下降到37.2%。這種現(xiàn)象同樣也發(fā)生在法國、意大利、原聯(lián)邦德國、瑞士等許多歐洲國家,世界銀行的調查顯示,1965-1990年間,19個發(fā)達國家具有百萬以上人口的城市中,有15個國家的城市人口比例有所下降,以至于當時有學者大膽地預言:“轉折點已經(jīng)到來了,逆城市化已經(jīng)代替了城市化成為居住方式的支配力量。”[13]這種對城市化的逆向回歸,專家稱為城市的郊區(qū)化趨向或者叫城市的郊區(qū)化。一些西方發(fā)達國家,在城市化大面積演進的過程中,由于交通擁擠、犯罪增長、污染嚴重等城市壓力日益增大,城市人口開始向城市郊區(qū)乃至農村流動。

然而,“逆城市化”對發(fā)達國家的社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的正面影響也是深遠的。首先,它使得城市越來越分散。消除了原來困繞大城市發(fā)展的桎梏,創(chuàng)造了一種城市發(fā)展與規(guī)劃的契機。新城市同舊城市最明顯的區(qū)別不僅是規(guī)模的差異,同時,新城市的基礎單位可能不再是以街區(qū)來衡量的,而是延伸數(shù)百公里連接鄉(xiāng)村的發(fā)展“走廊”。比如20世紀初的大都市柏林、倫敦、紐約、芝加哥等面積不過250平方公里,而新城市面積大多超過5 000平方公里。如此巨大的城市容納了日益增加的城市人口,大大提高了城市化水平,增加了城市輻射力。1960年至1980年,美國出現(xiàn)了2 000多個工業(yè)園區(qū)。工業(yè)園區(qū)的大量涌現(xiàn),表明郊區(qū)和鄉(xiāng)村制造業(yè)得到長足發(fā)展。在全國最大的城市地區(qū),1982年中心城市外地區(qū)制造業(yè)雇傭工人占53.85%,而中心城市占46.15%。并且郊區(qū)和非城市地區(qū)的工業(yè)大多是高新技術產業(yè),傳統(tǒng)的夕陽工業(yè)則讓給了東部中心城市。

總之,在“逆城市化”時期,隨著核心城市的人口不斷向中小城市和小城鎮(zhèn)遷移,這些中小城市和小城鎮(zhèn)作為衛(wèi)星城市迅速發(fā)展起來,城市化水平不斷提高,隨著城市規(guī)模的不斷擴大以及交通通訊等條件的迅速改進,城市與城市之間、城市與外圍農村之間的界限變得模糊,獨立的城市空間形態(tài)被都市圈所取代。

(三)“再城市化”促進城鄉(xiāng)協(xié)調,淡化城鄉(xiāng)界線

“再城市化”主要出現(xiàn)在上世紀八九十年代。從上世紀八十年代開始,西方非大城市區(qū)域的人口增長速度再一次低于大城市區(qū)域,于是城市規(guī)模和遷移增長之間呈正相關關系,逆城市化過程被終止,人口重新向大城市集中。

比如,20世紀80年代之后,許多最主要的逆城市化國家開始出現(xiàn)了人口向大城市回流的“再城市化”,美國80年代大都市的人口增長率超過了郊區(qū)和小城市,北部大城市人口增長從70年代的-0.9%,上升到80年代的2.8%,紐約在70年代大約有3.6%的人口流出,80年代卻有3.1%的人口流入,這種現(xiàn)象同樣也發(fā)生在波士頓、芝加哥、費城、圣路易斯等城市,美國大城市的人口增長率從70年代每年的0.09%,上升到80年代的0.64%[13]。在發(fā)達國家,城市人口出現(xiàn)了“U型回流”,這并不說明城市化已經(jīng)到頂了,而是表明城市化的進一步深入,這種回流的結果,是把城市文明帶到了郊區(qū),同時也更縮小了城鄉(xiāng)之間的差別。

由于城市向郊區(qū)和鄉(xiāng)村小鎮(zhèn)擴散而帶來了分散化和多中心化,以往的舊城市雖仍具有其強大的輻射作用,但其功能受到了調整。“中心”和“邊緣”的概念已淡化。城市功能分散到一個個的次中心,次中心的功能由最初的專業(yè)化分工向綜合方向發(fā)展。如今的郊區(qū)和小城鎮(zhèn)集居住、零售、娛樂、制造業(yè)諸功能為一體,于是城鄉(xiāng)一體化的格局慢慢形成。過去人們生活在郊區(qū),工作在城市,如今生活和工作都集中在郊區(qū)和小鎮(zhèn),節(jié)省了上下班時間和交通費用,大大減輕了道路的車輛壓力?？梢?再城市化還體現(xiàn)在城市空間重組以及由此而產生的“都市村莊”的理想形式,這一理想將使人們的生活、工作、消費在同一地理區(qū)域中實現(xiàn)[1](p636)。在全球化進程中較小的城市去直接與世界各地的貿易伙伴互動,有時商家們干脆繞過那些大都市所提供的服務。結果是有時候那些企業(yè)可以利用“都市村莊”的諸多優(yōu)勢來吸引那些高度熟練的技術人員,這也同樣成為“再城市化”的某種推動力。

總體來看,發(fā)達國家城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌已上升到了一個新的階段。在該階段,由于傳統(tǒng)的“鄉(xiāng)村”與“城市”的劃分已基本失去了意義,因此,城鄉(xiāng)關系顯得并非重要了;農業(yè)人口所占比重很低,因此城鄉(xiāng)之間的格局隨著地域特征模糊也越來越不起眼;隨著跨地域的人流、物流、信息流、資金和技術流不斷增長,城鄉(xiāng)協(xié)調也迎刃而解了。由于城市和鄉(xiāng)村已經(jīng)不再作為明顯的獨立地域單元而存在,因此發(fā)達國家所謂的城鄉(xiāng)關系問題,實際上已經(jīng)是區(qū)域經(jīng)濟與文化的發(fā)展問題。這種以區(qū)域關系為主的空間延伸不僅使傳統(tǒng)的中心地等級模型面臨挑戰(zhàn),也對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的概念以及政策制定提出了更高的要求。

縱觀發(fā)達國家城市化以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的理論、實踐及其經(jīng)驗,可大致歸納出如下的觀點:國外發(fā)達國家在城市化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌做法上,政府通過立法和金融手段給予一定的干預;而政府的作用是間接的、有限的。在城市化初期,政府的推動是必須的,政府的作用相對比較突出。隨著這些國家的城市化進程,由于國民的自主意識逐漸得到體現(xiàn),政府的功能則主要體現(xiàn)在提供公共產品和服務,包括環(huán)境保護、低收入家庭的住房、非盈利的公共活動設施以及城市歷史古跡的保護等。城市化過程以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展通過比較健全的制度規(guī)范和嚴格的管理手段來推進,其經(jīng)濟活動也是在市場經(jīng)濟體制下依據(jù)市場規(guī)律去運作。相比之下,東亞國家具有政府引導并通過農協(xié)或會館來促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與發(fā)展的特點;而北美,特別是美國顯然是以市場為主導的城市化,政府不可能也不應當在城市化過程中直接插手,底特律城市破產充分體現(xiàn)了美國州政府對城市經(jīng)營“不作為”的理念。此外,美國的城市化不是通過行政推動,而是“自下而上”的過程。按照美國地方政府的自由憲章規(guī)定,如果一個居民社區(qū)的人口密度和規(guī)模具有了城市的特征而需要獲得市政服務時,即組成具有法人資格的“城市”。顯然,其城市的定義是基于居住地具有一定人口規(guī)模并體現(xiàn)了城市特征(包括公共服務、消防隊伍、街道路燈、綠化等)。

當前,我國已進入全面建成小康社會的決定性階段,正處于經(jīng)濟轉型升級、加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要時期,也處于城市化深入發(fā)展的關鍵時期,城市化進程正如火如荼。了解和比較這些發(fā)達國家在城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中各自的實踐經(jīng)驗,學習和借鑒這些發(fā)達國家在城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的政府執(zhí)政理念以及管理手段,對于我們把握好城鄉(xiāng)關系、規(guī)劃好城鄉(xiāng)格局、制定好城鄉(xiāng)協(xié)調政策、避免在城市化過程中急功近利有著積極的意義。在當今全球化時代,對于城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進行國際比較有助于開闊視野,把握國別之間不同的發(fā)展歷程及其現(xiàn)狀,從而避免對城市化進程理解產生局部的和扭曲的看法;通過國際比較,我們才能牢牢把握城市化蘊含的巨大機遇,準確研判城市化發(fā)展的新趨勢、新特點,妥善應對城市化面臨的風險挑戰(zhàn)。

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