失地農(nóng)民社會保障問題初探

周 玲

（建德市航頭鎮(zhèn)人民政府，浙江 杭州 311600）

隨著對外招商引資工作力度的加大以及城市建設(shè)速度的加快，很多農(nóng)村地區(qū)進入到城市化的浪潮中來。新安江街道作為建德市政府所在之處，城市化發(fā)展位于全市首列，土地征用時間早、時間跨度長、征用土地數(shù)量多。位于新安江街道的南面白沙社區(qū)，自1990年以來土地征用開發(fā)建設(shè)，近20多年的征遷涉及到道路交通建設(shè)用地征遷、企（事）業(yè)單位辦公用地征遷等等方面，征遷土地范圍包括耕地、林地、茶園地、宅基地等等，征遷前的戶大多為普通農(nóng)民（收入略高于全市平均水平）。本文通過分析白沙社區(qū)失地農(nóng)民社會保障遇到的問題，“以管窺豹”，以期完善對土地征用的做法。

一、失地農(nóng)民總體現(xiàn)狀

1.失地農(nóng)民基本情況。據(jù)統(tǒng)計，白沙社區(qū)2002年撤村建居后，現(xiàn)有常住人口8000余人（保留農(nóng)民待遇），失地農(nóng)民達3000余人，占總?cè)丝诘?7.5%。人均不足0.3畝的失地農(nóng)民中，男60周歲、女55周歲以上的980人，16周歲以下的634人。70%以上只有初中及以下教育水平，其中青壯年占了30%左右，最多的是未成年人。失地農(nóng)民在征地前主要從事蔬菜種植等職業(yè)，家庭收入尚可。征地后，每戶農(nóng)民都得到了一定數(shù)額的賠償款，但基本是“收（征用款）支（造房）不平”。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)50%失地農(nóng)民表示了對以后生活的擔(dān)憂，5%表示現(xiàn)在已經(jīng)陷入了生活困境。

2.相關(guān)補償情況。截至2013年12月，白沙社區(qū)總計有1272畝左右的土地被征用。土地的補償款標(biāo)準(zhǔn)是：①2003年9月-2009年3月27日：耕地80000元/畝不等、茶園地12500元/畝、林地8000-9000元/畝；②2009年3月以來：耕地80000元/畝、茶園地22000元/畝、林地12000元/畝。對失地農(nóng)戶住房安置一般采用貨幣安置和產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置兩種方式。從拆遷戶選擇上看，基本上都按照產(chǎn)權(quán)調(diào)換置換進行。搬遷過程中2010年前臨時過渡費為80元/人·月（產(chǎn)權(quán)調(diào)換安置的以安置房交付后4個月止；貨幣安置的一次性支付3個月）、搬家補助費200元/人。2010年6月以來，臨時過渡費150元/人·月（自行解決過度用房的最長不超過24個月；貨幣補償?shù)陌?個月計補）、搬家補助費一次性補助500元。

3.失地農(nóng)民就業(yè)現(xiàn)狀。在征地過程中，當(dāng)?shù)卣捎昧嗽S多渠道促進失地農(nóng)民就業(yè)，但是由于各方面的原因，相當(dāng)一部分失地農(nóng)民實際上處于失業(yè)狀態(tài)。在實際走訪中了解，部分已就業(yè)失地農(nóng)民的月收入不足1500元，25%的被調(diào)查失地農(nóng)民對當(dāng)前的就業(yè)狀況表示有一定的不滿，極少數(shù)被訪者表示了較大的不滿情緒。

4.失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保障。失地農(nóng)民醫(yī)療保險未作特殊規(guī)定，目前仍然按新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度實行。

2007年前。被征地農(nóng)民基本養(yǎng)老保險實行一次性繳納基本養(yǎng)老保險費，繳費標(biāo)準(zhǔn)分25000元、22000元、18000元、14000元、10000元五檔，由參保者本人自行選擇確定。被征地農(nóng)民參保后到達法定退休年齡（男滿60周歲、女滿50周歲）的，按每人繳費高低從到齡次月起按月相應(yīng)發(fā)給250元、220元、180元、140元、100元的基本養(yǎng)老金。個人和村集體經(jīng)濟組織未出資參保的被征地農(nóng)民，從到達法定退休年齡次月起按月相應(yīng)發(fā)給30元的基本養(yǎng)老金。2007年至2010年：繳費標(biāo)準(zhǔn)為25000元的，享受待遇250元/人·月；繳費標(biāo)準(zhǔn)為14000元的，享受待遇140元/人·月；個人無能力出資參保的享受市最低生活保障待遇的對象，享受30元/人·月生活補助。2010年7月1日起，被征地農(nóng)戶基本養(yǎng)老保障待遇資金籌集標(biāo)準(zhǔn)分別為25000元、18000元、14000元、10000元，相應(yīng)的基本養(yǎng)老保障金調(diào)整為280元/人月、210元/人月、170元/人月、130元/人月；參保人員個人和村集體經(jīng)濟組織未繳納基本養(yǎng)老保險費的，基本養(yǎng)老保障金從30元/人月調(diào)整為60元/人月。2013年1月1日起，相同的籌集標(biāo)準(zhǔn)分別上調(diào)養(yǎng)老金至310元/人月、240元/人月、200元/人月、160元/人月；參保人員個人和村集體經(jīng)濟組織未繳納基本養(yǎng)老保險費的，基本養(yǎng)老保障金從60元/人月調(diào)整為90元/人月。

二、存在的問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地征用后，失地農(nóng)民生活中存在以下問題：

1.補償費用相對偏低，失地農(nóng)民安置難。土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn)只考慮了土地的歷史產(chǎn)出和收益，沒有充分考慮到被征地農(nóng)民成為新居民后生活消費水平必然提高的客觀事實和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化給被征地農(nóng)民帶來的深刻變化。目前的補償標(biāo)準(zhǔn)既解決不了被征地農(nóng)民的基本生活，更解決不了培訓(xùn)就業(yè)和社會保障問題。

2.整體素質(zhì)不高，失地農(nóng)民就業(yè)難。土地依然是絕大多數(shù)農(nóng)民、特別是大齡農(nóng)民的最基本的就業(yè)崗位，農(nóng)民失地就意味著他們失去了最基本的就業(yè)崗位。相比較城市下崗職工和失業(yè)人員而言，失地農(nóng)民更是就業(yè)的弱勢群體，不僅因為農(nóng)民就業(yè)意識和紀律行為與工業(yè)化、城市化的要求有一定距離，而且其過去具有的勞動技能在城市化后也失去用途。大部分失地農(nóng)民從事重體力的活，或就近在企業(yè)從事簡單、流水性的工作，勞動強度大、收入低，一些大齡的農(nóng)民在就業(yè)方面更是處于劣勢。

3.經(jīng)濟收入不穩(wěn)定，失地農(nóng)民保障難。土地被征用后，農(nóng)戶如果能較好地運用得到的補償資金自主創(chuàng)業(yè)，生活將穩(wěn)定且有較大提高。但大部分被征地農(nóng)民未能妥善使用補償資金，生活水平呈現(xiàn)“先高后低”的現(xiàn)象。在土地被征用之初，被征地農(nóng)民生活水平普遍得到提高，但失地后閑居在家無所事事，打牌、打麻將成為日常生活的主要內(nèi)容，幾年之后生活陷入困境。有些失地農(nóng)民把土地補償費都用到住房的建設(shè)修繕、婚喪嫁娶、購置高檔消費品方面，沒有將其合理分配，用于生產(chǎn)經(jīng)營，導(dǎo)致失地后往往也就喪失經(jīng)濟收入來源。隨著時間的推移，被征地農(nóng)民的生活水平出現(xiàn)很大差異。特別是以土地經(jīng)營為主、文化程度較低、社會轉(zhuǎn)型能力較差、消費沒有計劃靠征地款來維持生計的被征地農(nóng)民，幾年后征地款“吃”完，其最終結(jié)果往往是生活沒有保障，所領(lǐng)取的養(yǎng)老金只能維持最低生活需求。

4.對應(yīng)的制度不健全，失地農(nóng)民管理難。村改社區(qū)后，硬件更新較快，但軟件進展緩慢。社區(qū)管理手段、依然停留在原來的農(nóng)村階段。村民生活圈子比較小，村民之間比較熟悉，生活比較穩(wěn)定和封閉?！按甯木印鄙鐓^(qū)多處在城鄉(xiāng)結(jié)合部，個人利益的訴求更為復(fù)雜多樣，無法形成統(tǒng)一的利益保障，從而導(dǎo)致失地農(nóng)民缺少必要的凝聚力，進而導(dǎo)致對失地農(nóng)民管理困難。

三、失地農(nóng)民問題政策建議

針對上述情況，提出以下建議：

1.完善土地征用制度。為了切實保護農(nóng)民利益，征地補償應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃和農(nóng)地轉(zhuǎn)用年度計劃的控制下，以土地的市場價值為依據(jù)，實行公平補償。補償?shù)男问娇梢远鄻踊热?，貨幣、就業(yè)安置、社會保險、企業(yè)股份等。土地征用規(guī)范化、市場化運作，提高其透明度，減少或避免針對土地資源的創(chuàng)租、尋租活動，保護農(nóng)民利益。

2.健全就業(yè)服務(wù)體系。首先加強對失地農(nóng)民的職業(yè)指導(dǎo)，引導(dǎo)和教育失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變觀念，破除“等、靠、要”思想。提高他們自謀職業(yè)、競爭就業(yè)的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業(yè)。其次嘗試成立失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心，其主要職能是協(xié)調(diào)政府各有關(guān)部門對自謀職業(yè)、個體經(jīng)營和開辦私營企業(yè)的法規(guī)、政策，簡化各部門的辦事程序，為創(chuàng)業(yè)者的注冊、經(jīng)營、管理和發(fā)展提供全方位的、高質(zhì)量的、高效率的服務(wù)。此外，中心還可以與當(dāng)?shù)氐呐嘤?xùn)機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會、企業(yè)咨詢機構(gòu)建立密切聯(lián)系，通過聘請的方式，提供咨詢服務(wù)。再次是建立培訓(xùn)保障機制。對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進行現(xiàn)代市場經(jīng)濟知識教育，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力。第四是構(gòu)造有效、暢通的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。近些年珠三角和長三角甚至內(nèi)地都不同程度地出現(xiàn)了用工荒，構(gòu)建勞動力市場和失地農(nóng)民之間的雙向溝通網(wǎng)絡(luò)不但能極大緩解企業(yè)用工荒問題，還能積極拓展失地農(nóng)民的就業(yè)渠道。

3.嘗試建立社會安全網(wǎng)。為失地農(nóng)民建立社會保障是保障失地農(nóng)民權(quán)益的根本途徑。在保障資金籌集方面，建議堅持政府、村集體、個人共同出資的原則。將征地地價一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當(dāng)前的生活需要，另一部分則作為失地農(nóng)民的社會保障基金。土地非農(nóng)轉(zhuǎn)用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農(nóng)民社會保障基金。這是建立農(nóng)民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經(jīng)濟組織也應(yīng)從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調(diào)一定的資金注入失地農(nóng)民社會保障基金。對完全失地的農(nóng)民，應(yīng)鼓勵加入城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險體系。對部分征地的農(nóng)民，應(yīng)加快建立包括最低生活保障、養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障在內(nèi)的失地農(nóng)民的社會保障。也可以鼓勵失地農(nóng)民參加商業(yè)保險。

4.提升社區(qū)管理水平。村改社區(qū)后，社區(qū)管理觀念要從管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變，將社區(qū)居民的實際需要放在首位，把解決群眾普遍關(guān)心的熱點、難點問題作為社區(qū)的工作重點，以提供優(yōu)質(zhì)的社區(qū)公共服務(wù)為目標(biāo)任務(wù)。對社區(qū)居委會工作人員，特別是原來的村委會干部也要經(jīng)常進行培訓(xùn)，提高工作人員素質(zhì)，提升服務(wù)水平。采用多種宣傳方式，培養(yǎng)失地農(nóng)民的社區(qū)意識。完善居民參與機制，注重用共同需求、共同利益來調(diào)動失地農(nóng)民參與社區(qū)自治的積極性，培養(yǎng)居民特別是失地農(nóng)民的歸屬感。