美國政府事權(quán)劃分及其對深圳改革的啟示

王清科

縱向來看，美國政府共分為三級：聯(lián)邦政府、州政府以及各類數(shù)量巨大、形式復(fù)雜多樣的地方政府（不含哥倫比亞特區(qū)政府）。地方政府可分為兩類：一是一般目的政府，主要包括郡縣、自治市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)；二是特別目的政府，主要包括學(xué)區(qū)、水區(qū)及其他因特定目的如灌溉、排水、防洪、衛(wèi)生等目的而設(shè)置的特別區(qū)。《聯(lián)邦憲法》是美國的最高法律，確定了美國的基本政治制度和社會制度，在政府方面，不僅明確了聯(lián)邦和州政府的結(jié)構(gòu)，而且規(guī)定了聯(lián)邦和州政府的權(quán)限劃分?！堵?lián)邦憲法》未提及“地方政府”，地方政府依據(jù)各州的最高法律——州憲法所確定，各州憲法大都對地方政府的組成形式、權(quán)限及程序予以規(guī)定。

一、美國各級政府事權(quán)劃分情況

由于實行自治和分權(quán)，聯(lián)邦、州和地方政府間沒有行政隸屬和垂直領(lǐng)導(dǎo)管理關(guān)系，各級政府原則上都是自主治理單位，聯(lián)邦和州政府并沒有資格去支配地方政府，相互間的法律地位都是平等的。美國各級政府間事權(quán)配置如下：

（一）聯(lián)邦政府和州政府享有的主要事權(quán)

聯(lián)邦政府享有的主要事權(quán)：鑄造貨幣；管理同外國和各州之間的貿(mào)易；征收關(guān)稅和其他賦稅；與外國締結(jié)條約；制定一切必要和適當(dāng)?shù)姆梢月男新氊?zé)；舉債；建立度量衡標(biāo)準(zhǔn)；設(shè)立郵局和郵路；管理專利和版權(quán)；宣戰(zhàn)；建立和維持軍隊等權(quán)力。聯(lián)邦政府禁止行使的事權(quán)：向任何一州出口的物品征稅；改變各州疆界；違反權(quán)利法案；中止人身保護權(quán)利；制定追溯性的法律；迫使擔(dān)任公職者接受宗教測試等。

州政府享有的主要事權(quán)：組織選舉；管理州內(nèi)貿(mào)易；建立共和政體形式的州政府和地方政府；保護公共健康、公共安全和公共道德；憲法未授予聯(lián)邦政府，也未禁止各州行使的權(quán)力等。州政府禁止行使的事權(quán)：對進出口商品征稅；鑄造貨幣；與外國締結(jié)條約；損壞法律合同的行為；沒有國會的允許與其他州簽訂條約等。

聯(lián)邦政府與州政府共同行使的事權(quán)：征收賦稅；政府借貸；對銀行和公司頒發(fā)許可；征用和扣押財產(chǎn)；制定和執(zhí)行法律；管理司法；提供普通福利等。

（二）地方政府享有的主要事權(quán)

郡縣政府：由州政府建立，主要作為州政府的行政分支行使州政府在郡縣范圍內(nèi)的相關(guān)事權(quán)?？たh政府傳統(tǒng)的事權(quán)主要包括評估和征收財產(chǎn)稅，執(zhí)行法律，組織選舉，各類登記事項（如土地交易、出生、死亡、婚姻等），道路維護等。近年來，隨著現(xiàn)代化的進程及人口增長的壓力，郡縣政府也逐步由簡單的作為州政府行政分支逐步向自治市的功能擴張，承擔(dān)的職責(zé)包括衛(wèi)生保健、醫(yī)療、污染控制、公共交通、工業(yè)發(fā)展、社會服務(wù)、消費者保護等方面。

自治市：主要指城市政府，其設(shè)置實行高度自治的原則，即達到一定人口規(guī)模的城市，通過公民投票等法律程序，由州政府頒發(fā)地方自治憲章，明確其具有選舉官員、征稅和向轄區(qū)居民提供服務(wù)的法定地方治理主體。與郡縣政府相比，自治市擁有更大的政策制定和自由裁量權(quán)，向居民提供的服務(wù)范圍更寬。其中，警察、消防、公共工程、公園、娛樂、收集垃圾、清掃街道、檢查餐館、維護交通信號設(shè)施、綠化等一般是標(biāo)準(zhǔn)事權(quán)，很多城市也還提供公共墓地維護、政府擁有和經(jīng)營的房產(chǎn)、城市運行的碼頭、城市贊助的節(jié)日、城市建設(shè)的會議中心等服務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)：主要在東北部和中西部20個州的農(nóng)村地區(qū)有官方意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一般來說，面積越大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其事權(quán)越接近于郡縣政府或自治市，如制定地方法令、征稅等；面積越小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，事權(quán)較為有限，有的僅負(fù)責(zé)執(zhí)法以及道路的建設(shè)維護。

學(xué)區(qū)和特別區(qū)：學(xué)區(qū)主要承擔(dān)轄區(qū)公共教育事權(quán)，分配教育預(yù)算和管理公立學(xué)校，一般通過選舉一個5-7人的委員會來制定相關(guān)政策及任命一個行政執(zhí)行官來管理學(xué)區(qū)政府。其他的特別區(qū)中，92%為單一目的政府，行使單一的功能，如自然資源管理、排水、防洪、灌溉、衛(wèi)生、圖書館等。一般由通過選舉的委員會管理的特別區(qū)有權(quán)征稅，如學(xué)區(qū)；而由地方政府任命的委員會管理的特別區(qū)則無權(quán)征稅，主要依靠收取使用費、政府補助、租金和其他非稅收入作為財政來源。

二、美國各級政府事權(quán)劃分的主要特點

（一）法律制約

1787年通過的《聯(lián)邦憲法》的意圖是建立一個“有限政府”?！堵?lián)邦憲法》的所有條款都可歸結(jié)為兩大基本內(nèi)容，即對政府權(quán)力的規(guī)定和限制，以及對公民權(quán)利的保護。明確國家權(quán)力屬于人民，人民的權(quán)利不可剝奪，政府的權(quán)力由憲法授予，未授予它的權(quán)力即是它不應(yīng)有的權(quán)力，除非這些權(quán)力對于執(zhí)行已經(jīng)授予它的權(quán)力是必要和恰當(dāng)?shù)?，同時，憲法還明確禁止聯(lián)邦政府和州政府可行使的權(quán)力。

（二）分權(quán)與制衡

美國的立國者們選擇聯(lián)邦制是希望通過一個復(fù)雜的“分權(quán)和制衡”體系來分配和分享權(quán)力。一是縱向上各級政府間的分權(quán)。如前所述，聯(lián)邦政府主要承擔(dān)涉及國家主權(quán)及權(quán)威的事權(quán)，如國防、外交、貨幣、度量衡標(biāo)準(zhǔn)等；州政府在與聯(lián)邦政府的需要和利益不相沖突的前提下，主要承擔(dān)有關(guān)規(guī)范公民日?；顒拥臋?quán)力，有權(quán)根據(jù)各自的情況對教育、公共衛(wèi)生、貿(mào)易、地方稅務(wù)、警察和治安等地方事務(wù)制定法規(guī)和實施管理?？偟膩碚f，聯(lián)邦政府的權(quán)力被限制在其管轄范圍之內(nèi)是為了維護聯(lián)邦政府的權(quán)威及保障各州政府對內(nèi)部事務(wù)的自治，州政府的權(quán)力被限制在其管轄范圍之內(nèi)是以免侵犯全國性事務(wù)。二是橫向上政府各分支間的分權(quán)?！懊绹笔且粋€大的概念，從橫向上看，美國政府包括立法、行政和司法三個分支，制定法律、執(zhí)行法律和司法權(quán)力分別被賦予這三個部門，特別是在聯(lián)邦政府與州政府的立法分支中，權(quán)力又被進一步分配給兩個議院——參議院與眾議院，即參議院主要負(fù)責(zé)人事安排，眾議院負(fù)責(zé)預(yù)算經(jīng)費安排等。同時，為進一步分權(quán)，三個分支的官員以不同的方式產(chǎn)生，參眾兩院的議員以及總統(tǒng)都是選舉產(chǎn)生，聯(lián)邦法官則由總統(tǒng)提名，經(jīng)參議院批準(zhǔn)。三是橫向上政府各分支間的制衡。同一政府內(nèi)部三個分支間不僅僅是一個簡單的三權(quán)分立關(guān)系，更是一個復(fù)雜的充滿互動和制衡的體制，政府的任一分支都對其他兩個分支具有某種約束力。

（三）財權(quán)稅權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一

美國各級政府之間事權(quán)和財權(quán)都劃分得比較清晰、明確和規(guī)范。一般來講，聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)對收入進行再分配和穩(wěn)定國民經(jīng)濟，各州、地方政府的自主權(quán)也相對較大，主要負(fù)責(zé)有效配置資源、解決市場失靈和外部性問題。各級政府間事權(quán)關(guān)系，在經(jīng)濟方面主要表現(xiàn)在財政體制特別是分稅制上。分稅制表現(xiàn)為美國的每一層政府都有一個主稅種成為它的主要財源，同時擁有若干輔助稅種成為其財源的補充部分。聯(lián)邦政府財源的主要稅種是個人所得稅，輔助稅種有公司所得稅、社會保險稅和關(guān)稅等；州政府財源的主要稅種是銷售稅，輔助稅種有州的個人、公司所得稅以及消費稅等，所得稅率低于聯(lián)邦；地方政府財源的主稅種是財產(chǎn)稅，輔助財源有地方銷售稅和個人所得稅，不征公司所得稅。財政支出，各級有不同范圍：聯(lián)邦主要用于國防和聯(lián)邦政府經(jīng)費、國債的還本付息、社會福利和救濟；州和地方主要用于教育、修建公路和港口、公共福利和債務(wù)利息等。美國的分稅制以中央收入為主體，在美國聯(lián)邦制的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，中央與州和地方權(quán)力分配是“六四開”，與此相適應(yīng)，分稅制也使稅收收入劃分總格局基本穩(wěn)定在“六四開”的水平上，即中央收入占六成，地方收入占四成。當(dāng)?shù)胤秸慕?jīng)費不足時，中央政府通過經(jīng)費補助、財政轉(zhuǎn)移支付，一方面幫助地方發(fā)展地方經(jīng)濟和事業(yè)，另一方面，可以監(jiān)督和適當(dāng)控制地方政府，維護中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家的全局利益。

（四）政府、市場和社會共治

近年來，在“政府再造”的浪潮下，美國政府大量將有關(guān)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品交由私營機構(gòu)或非營利組織承擔(dān)，著重區(qū)分供應(yīng)和生產(chǎn)的概念，政府首先被看著是公共服務(wù)的供應(yīng)單位而不是生產(chǎn)單位，是一個承擔(dān)著公共服務(wù)選擇任務(wù)的單位。因此，在建立多種機制的基礎(chǔ)上，政府決定應(yīng)該提供哪些服務(wù)、服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，選擇提供的方式，并對生產(chǎn)者加以監(jiān)督。在提供的方式上突出多元化的特點，除由政府直接生產(chǎn)提供的公共服務(wù)外，還有簽約外包、特許經(jīng)營、公私合作、代用券等方式。如美國三分之二的城市都將公共工程、法律服務(wù)、文書工作、計算機服務(wù)等業(yè)務(wù)外包；固體垃圾收集、供水、污水處理、電力等公用事業(yè)則采取特許經(jīng)營的方式；幼兒日托、老人護理、戒毒等多采取代用券的方式。

三、對深圳改革的借鑒及啟示

（一）以權(quán)力運行公開透明為目標(biāo)，努力實現(xiàn)政府職能的規(guī)范化和法定化

目前，我國行政組織法律體系不完備，各級政府及其所屬部門的職能主要是通過部門“三定”規(guī)定，但是，“三定”規(guī)定從名稱、內(nèi)容到制定程序，均缺乏應(yīng)有的規(guī)范性、穩(wěn)定性和權(quán)威性，缺乏應(yīng)有的法律效力。因此，很有必要總結(jié)完善機構(gòu)編制立法，按照“有限政府”的理念，推進實現(xiàn)政府職責(zé)的法定化。

具體建議：一是隨著深圳政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批事項的清理，對各部門放權(quán)和實施審批制度改革后的主要職責(zé)及時調(diào)整，重新明確責(zé)任權(quán)限，理順工作關(guān)系，規(guī)范行政權(quán)力；二是進一步明確政府職能調(diào)整的主體、方式及程序，研究出臺有關(guān)規(guī)范性文件，防止各部門隨意取消、調(diào)整或下放職責(zé)；三是積極探索將市、區(qū)政府和部門的職責(zé)任務(wù)用法定形式固定下來，有效約束政府自身利益，促進各級政府部門認(rèn)真依法履行職責(zé)；四是探索出臺政府各部門“權(quán)力清單”，并通過互聯(lián)網(wǎng)、報紙等方式向社會公開，努力做到公開、透明。

（二）以理順關(guān)系和財權(quán)事權(quán)相統(tǒng)一為目標(biāo)，科學(xué)合理劃分各層級管理事權(quán)

近年來，深圳雖在新一輪的市、區(qū)政府機構(gòu)改革中強調(diào)市政府、區(qū)政府、街道辦事處及社區(qū)工作站各自的不同定位和職責(zé)重點，并按照簡政放權(quán)、重心下移的原則將市部分事權(quán)下放區(qū)和街道，但由于傳統(tǒng)體制形成的路徑依賴和政府運作的慣性，仍不同程度存在“上下一般粗”和“職能同構(gòu)”的問題，很多事項市區(qū)政府都在管，但各自的權(quán)限范圍又不清晰，易發(fā)生推諉扯皮現(xiàn)象，責(zé)任難以厘清。

具體建議：一是在明確各層級職責(zé)定位的基礎(chǔ)上，合理劃分市區(qū)政府在經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)和管理、社會管理以及公共服務(wù)等方面的事權(quán)，市政府重點在于制定戰(zhàn)略、標(biāo)準(zhǔn)和政策以及承擔(dān)有關(guān)涉及全市“一盤棋”的工作任務(wù)，具體事務(wù)管理特別是社會管理、公共服務(wù)和行政執(zhí)法職責(zé)盡量交由各區(qū)政府承擔(dān)；二是充分考慮各區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要及管理的多樣性，允許各區(qū)政府在法律法規(guī)規(guī)定和政府職責(zé)的總體框架下，根據(jù)自身實際確定轄區(qū)重點發(fā)展的一些個性化管理職責(zé)；三是根據(jù)市區(qū)事權(quán)調(diào)整的情況，按照財權(quán)和事權(quán)一致的原則，相應(yīng)調(diào)整市區(qū)財政體制或針對具體項目向區(qū)撥付轉(zhuǎn)移相應(yīng)的財政資金。

（三）以權(quán)力有效制約和協(xié)調(diào)為目標(biāo)，進一步探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的組織架構(gòu)和事權(quán)關(guān)系

自本世紀(jì)初以來，深圳一直按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，努力探索“三權(quán)”間有效制約和協(xié)調(diào)的的行政運作機制，特別是在2009年的大部門體制改革中，在全國率先探索了“委”、“局”、“辦”間的歸口聯(lián)系模式，取得了一定的成效。但實際上，決策、執(zhí)行與監(jiān)督仍然沒有嚴(yán)格厘清，“委”除了履行重大政策制定等決策職能外，還陷身于具體的執(zhí)行類職責(zé)；“局”除了執(zhí)行事務(wù)外，也履行了一些決策職能，并且在執(zhí)行上專業(yè)化程度不高；“委”與所聯(lián)系的“局”之間歸口聯(lián)系機制不夠清晰、明確，有關(guān)聯(lián)系的方式、內(nèi)容和操作程序等還缺乏指導(dǎo)性、可操作的實施辦法，特別是缺乏歸口聯(lián)系的會議制度、審核報送制度、報告制度和信息發(fā)布制度等實施細(xì)則。同時，“委”與其歸口聯(lián)系的“局”是級別相等的機構(gòu)，實施歸口聯(lián)系制度容易流于形式，沒有充分達到預(yù)期效果。

具體建議：一是可逐步探索進一步向委集中決策權(quán)限，建立精簡高效的行政決策機構(gòu)；二是細(xì)分和強化執(zhí)行機構(gòu)，逐步實現(xiàn)決策和執(zhí)行機構(gòu)的分離；三是設(shè)立相對獨立的行政決策咨詢機構(gòu)，規(guī)范決策事項的咨詢論證制度及聽證程序，健全決策咨詢和評估制度；四是加強行政問責(zé)和政府績效評估機構(gòu)的建設(shè)，并加強對部門績效考核結(jié)果的運用。

（四）以實現(xiàn)社會化和市場化為目標(biāo)，繼續(xù)推進行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變

近幾年來，雖然深圳一直將行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變作為改革的重點推進，取消、調(diào)整和轉(zhuǎn)移了多項政府職責(zé)，有效發(fā)揮了市場和社會組織在社會管理和公共服務(wù)中的積極作用；但市場化、社會化的進程無論是速度還是程度上還不夠理想，因此，需進一步探索建立政府與市場、社會組織良性互動的新型合作關(guān)系，全面提高公共服務(wù)供給能力，形成社會治理新模式。

具體建議：一是改變“全能政府”、“管制政府”的思路，真正向“有限政府”、“服務(wù)政府”轉(zhuǎn)變，成為公共利益的捍衛(wèi)者、公共服務(wù)的提供者和公共秩序的維護者。在政府總體職能配置上，應(yīng)逐步減少政府對經(jīng)濟領(lǐng)域的管控和干預(yù)，合理設(shè)置經(jīng)濟領(lǐng)域的部門數(shù)量和部門規(guī)模，控制政府部門介入具體的經(jīng)濟事務(wù)及建設(shè)項目。與此同時，大力加強社會建設(shè)，推動社會管理精細(xì)化和公共服務(wù)均等化，完善社會管理和公共服務(wù)部門設(shè)置。二是解決政府與市場關(guān)系，向市場放權(quán)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。要繼續(xù)清理和減少行政審批的數(shù)量，尤其是減少政府在經(jīng)濟事務(wù)領(lǐng)域的審批事項，取消公民、法人或者其他組織能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織和市場中介機構(gòu)能夠自律管理的審批事項；保留下來的必要的行政審批，也要規(guī)范審批行為，規(guī)定審批的標(biāo)準(zhǔn)，完善審批方式，優(yōu)化審批流程，明確審批責(zé)任，提高審批效率。三是解決政府與社會關(guān)系，全面梳理政府管理和公共服務(wù)職能和工作事項，舍得向社會組織放權(quán)，敢于讓社會組織接力，充分激發(fā)社會活力。將凡是社會組織能夠自主解決和應(yīng)由社會組織承擔(dān)的事項，一律轉(zhuǎn)移或委托給有相應(yīng)能力的社會組織承擔(dān)，建立政府與社會組織在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作伙伴關(guān)系；逐步實現(xiàn)由政府單邊治理轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑵髽I(yè)、公民和社會組織共同參與的多元治理結(jié)構(gòu)。四是在放權(quán)的同時加強監(jiān)管，將政府該管的事管好。在減少事前審批的同時必須跟上事中、事后監(jiān)管，特別是進一步加強涉及民計民生的食品安全、打擊假冒偽劣、促進公平競爭等方面的職能，走出一管就死、一放就亂的怪圈。