我國失地農(nóng)民問題中的政府責(zé)任綜述

李夢雲(yún)

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安 716000）

我國失地農(nóng)民問題中的政府責(zé)任綜述

李夢雲(yún)

（延安大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西延安 716000）

隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，征地規(guī)模不斷擴(kuò)大，失地農(nóng)民的數(shù)量與日俱增。文章從政府責(zé)任角度出發(fā)，著重分析政府在失地農(nóng)民征地補(bǔ)償制度、養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)保障及監(jiān)督機(jī)制五個(gè)方面的責(zé)任缺失，提出政府責(zé)任在解決當(dāng)前失地農(nóng)民問題中的路徑完善。

失地農(nóng)民；政府責(zé)任；路徑

我國是一個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，土地是農(nóng)民基本的生產(chǎn)資料和生活保障，在很長的一段歷史時(shí)期內(nèi)承擔(dān)了農(nóng)村社會(huì)保障的功能。然而隨著城市化進(jìn)程的加快，征地規(guī)模的不斷擴(kuò)大，土地的保障功能日趨弱化，農(nóng)民與土地的矛盾日益凸顯并呈現(xiàn)愈演愈烈的態(tài)勢。農(nóng)民被迫離開土地，從而出現(xiàn)了一個(gè)規(guī)模龐大的弱勢群體——失地農(nóng)民，且數(shù)量急劇增加。他們是當(dāng)前城市與農(nóng)村二元體制下的邊緣性群體，在社會(huì)生活的各方面都受到不公平的待遇。由于政府是失地農(nóng)民問題的責(zé)任主體，因此完善失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償機(jī)制，妥善解決好他們的社會(huì)保障問題是政府義不容辭的責(zé)任。

一、我國失地農(nóng)民問題中的政府責(zé)任研究綜述

失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償及社會(huì)保障屬于公共產(chǎn)品，政府有責(zé)任履行公共服務(wù)職能，切實(shí)解決失地農(nóng)民的問題。當(dāng)前國內(nèi)學(xué)者對失地農(nóng)民問題的研究主要集中在三個(gè)方面：一是對征地制度改革的研究；二是對建立失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的研究；三是對政府責(zé)任的研究。筆者主要從政府責(zé)任視角對失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償及社會(huì)保障文獻(xiàn)進(jìn)行數(shù)據(jù)整理、歸納、分析，探討政府在失地農(nóng)民問題中的責(zé)任缺失，以下就是得出的關(guān)于政府責(zé)任缺失的研究內(nèi)容。

（一）政府在失地農(nóng)民征地補(bǔ)償制度中的責(zé)任研究

鐘水映、李魁指出當(dāng)前失地農(nóng)民征地補(bǔ)償制度主要源自國務(wù)院及地方政府頒發(fā)的一些規(guī)范性文件，法律層級比較低，難以擔(dān)當(dāng)未來越來越多的失地農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)闹厝?，且對于失地農(nóng)民而言，目前的征地補(bǔ)償制度安排還有許多不盡如人意的地方?？自泼窂?qiáng)調(diào)失地農(nóng)民是社會(huì)的弱勢群體，在征地和其他社會(huì)活動(dòng)中，當(dāng)其權(quán)益受到侵犯時(shí)，由于缺乏相應(yīng)的法律知識和維權(quán)成本，無法維護(hù)自身的合法權(quán)益，因此應(yīng)該建立法律援助制度，幫助失地農(nóng)民的權(quán)益得到切實(shí)的保護(hù)。崔濤認(rèn)為政府作為失地農(nóng)民問題的責(zé)任主體是國家對內(nèi)職能的體現(xiàn)，要調(diào)整失地農(nóng)民征地補(bǔ)償?shù)母鞣N關(guān)系，在立法體例上，應(yīng)形成以全國人大或其常委會(huì)制定的《失地農(nóng)民社會(huì)保障法》為統(tǒng)率的，以國務(wù)院針對失地農(nóng)民征地補(bǔ)償主要項(xiàng)目制定的條例為主體，以有立法權(quán)的地方人大及地方政府依法制定的地方性法規(guī)和規(guī)章為補(bǔ)充的完善法律法規(guī)體系。

（二）政府在失地農(nóng)民社會(huì)保障制度中的責(zé)任研究

1.養(yǎng)老保障。

武永成指出，失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)沒有相關(guān)的基金保值與增值機(jī)制，管理難度較大，監(jiān)督機(jī)制缺乏。養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺少多元投資渠道難以實(shí)現(xiàn)保值增值。同時(shí)，普遍缺乏對資金運(yùn)營及監(jiān)督管理的明確且容易操作的規(guī)定，專項(xiàng)基金被擠占、挪用、貪污等事件時(shí)有發(fā)生。史先鋒、曾賢貴提議在建立“政府管理、統(tǒng)賬結(jié)合”資金管理模式的同時(shí)建立相應(yīng)的失地農(nóng)民養(yǎng)老保障風(fēng)險(xiǎn)基金，用于應(yīng)對緊急情況或根據(jù)物價(jià)漲幅適時(shí)調(diào)整保障水平，確保失地農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金不“貶值”。楊偉偉認(rèn)為政府在政策實(shí)施過程中宣傳不到位，影響?zhàn)B老保障工作的開展。調(diào)查顯示，有高達(dá)43.3%的失地農(nóng)民不了解當(dāng)?shù)氐酿B(yǎng)老保險(xiǎn)政策，使得政策的實(shí)效性大打折扣。

2.醫(yī)療保障。

劉箴指出在醫(yī)療保障方面政府的責(zé)任缺失表現(xiàn)在：醫(yī)療資源分布極不均衡、醫(yī)療機(jī)構(gòu)嚴(yán)重缺乏及對醫(yī)療基金、藥品缺少有效的管理監(jiān)督，沒有建立起獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。徐瑋、葉志鈿等提出政府對失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度的設(shè)計(jì)缺少長期保障的考慮。用土地?fù)Q社會(huì)保障制度必須從長遠(yuǎn)、增值的方面進(jìn)行，才能使失地農(nóng)民的醫(yī)療保障得到切實(shí)實(shí)現(xiàn)。唐魁玉認(rèn)為政府對失地農(nóng)民的醫(yī)療保障所承擔(dān)的責(zé)任是公共責(zé)任，所做出的承諾是公共承諾，政府是責(zé)任主體。因此政府應(yīng)該量力而行，“言必信，行必果”，在一定的靈活性和相應(yīng)的制度安排下實(shí)現(xiàn)有限承諾，從而收到醫(yī)療救助的實(shí)效，提高政府的公信力。

3.就業(yè)保障。

汪小紅強(qiáng)調(diào)政府在失地農(nóng)民就業(yè)中未能充分發(fā)揮其管理、引導(dǎo)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的職能。沒有針對失地農(nóng)民開展就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制，與企業(yè)的用工需求聯(lián)系也不夠緊密，在拓寬就業(yè)管道、信息引導(dǎo)和服務(wù)方面存在嚴(yán)重缺位。一些政府官員為了自己的“政績”滿足于做一些表面文章，對失地農(nóng)民反映情況未引起應(yīng)有的重視，對村委會(huì)所報(bào)數(shù)字明知有水分也不做調(diào)查核實(shí)，沒有充分考慮失地農(nóng)民的權(quán)益保障與可持續(xù)發(fā)展。劉俊芳認(rèn)為，失地農(nóng)民就業(yè)問題的解決狀況與政府重視程度不相符的一個(gè)主要原因是沒有抓住提高農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能這一關(guān)鍵點(diǎn)。因此政府要舍得花資金建立針對性強(qiáng)的培訓(xùn)體系，同時(shí)要建立健全就業(yè)服務(wù)體系和暢通的信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，建立勞動(dòng)力市場和失地農(nóng)民之間的雙向溝通管道，使勞動(dòng)力能夠合理流動(dòng)配置，盡可能達(dá)到充分就業(yè)的目的。

二、我國政府在失地農(nóng)民問題中責(zé)任缺失的表現(xiàn)

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為我國政府在失地農(nóng)民問題中責(zé)任缺失的表現(xiàn)是：一是制定的征地補(bǔ)償制度不合理。按照土地征用補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)，國家在進(jìn)行土地征用時(shí)，必然會(huì)給土地所有人的財(cái)產(chǎn)權(quán)造成經(jīng)濟(jì)損失，因此國家應(yīng)給予公平的補(bǔ)償，使其恢復(fù)或維持原有的財(cái)產(chǎn)狀況。但是我國現(xiàn)行的農(nóng)地用地制度脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，導(dǎo)致出現(xiàn)失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償收益低下、補(bǔ)償范圍窄、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、分配機(jī)制不合理等現(xiàn)象。二是社會(huì)保障制度不健全。由于歷史原因，目前我國大部分地區(qū)的農(nóng)民幾乎沒有享受到國家提供的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保障。城市的發(fā)展要征用農(nóng)民的土地，農(nóng)民失去土地后，生活沒有保障。要讓農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，國家就有義務(wù)為農(nóng)民提供社會(huì)保障制度，讓他們也能從土地的增值和城市的發(fā)展中獲得群體性的利益。三是缺少監(jiān)督體系。由于我國土地制度存在不健全的方面，政府官員在畸形政績觀的驅(qū)使下，利用土地使用制度的不完善和其擁有的征地的主動(dòng)權(quán)，把土地當(dāng)作第二財(cái)政，以地生財(cái)，出現(xiàn)了“低征高賣”的現(xiàn)象。因此，如何保證政策執(zhí)行的切實(shí)有效，避免執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中濫用權(quán)力，需要盡快建立及完善外部監(jiān)督機(jī)制。

三、我國政府責(zé)任在失地農(nóng)民問題中的完善

（一）建立合理有效的補(bǔ)償機(jī)制

引入市場價(jià)格機(jī)制，對土地進(jìn)行資產(chǎn)和價(jià)值核算與管理。要維持失地農(nóng)民原有的生活水平，真正保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益不受侵犯，就要遵循市場經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換的原則，逐步將強(qiáng)制性征收轉(zhuǎn)變?yōu)榻灰仔缘氖袌鲑徺I，這樣才真正體現(xiàn)了社會(huì)主義市場機(jī)制和經(jīng)濟(jì)規(guī)律的原則。

（二）建立健全失地農(nóng)民社會(huì)保障制度

1.建立失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度。

我國農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老方式主要是依靠傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，土地是農(nóng)民基本生活資料的來源。征地后農(nóng)民失去了土地的保障，生活面臨諸多困境，失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度的建立將從根本上解決農(nóng)民失去土地后的養(yǎng)老問題，同時(shí)也減少了因養(yǎng)老問題而產(chǎn)生的城市化阻力。此外還應(yīng)大幅度提高失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)金水平，可按照統(tǒng)一征地、統(tǒng)一補(bǔ)償、統(tǒng)一保險(xiǎn)的原則由政府、集體、失地農(nóng)民共同出資，合理負(fù)擔(dān)。

2.建立失地農(nóng)民醫(yī)療保障制度。

我國農(nóng)村生產(chǎn)力普遍較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平整體上較差，農(nóng)民面臨著養(yǎng)老、疾病和貧困的巨大風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)代醫(yī)學(xué)科技的進(jìn)步盡管使醫(yī)療服務(wù)水平得到提高，居民健康得到保障，但是醫(yī)療費(fèi)用也因此大幅度攀升。因此將醫(yī)療保障作為失地農(nóng)民社會(huì)保障的重要組成部分，對于保障農(nóng)民的健康，提高失地農(nóng)民生活水平具有積極的意義。當(dāng)前國內(nèi)大部分地區(qū)還不具備把所有失地農(nóng)民的醫(yī)療保障都納入到社會(huì)醫(yī)療保障制度的條件，所以各地應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持因地制宜的醫(yī)療保障制度，并建立國家、集體和個(gè)人共同投入、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的機(jī)制。

3.建立失地農(nóng)民就業(yè)促進(jìn)機(jī)制。

就業(yè)是參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的重要條件，而我國在就業(yè)問題上存在著對農(nóng)民的明顯歧視。這是由于我國目前的勞動(dòng)力市場存在著嚴(yán)重的人為分割及對農(nóng)村失業(yè)人口就業(yè)的忽視引起的。因此，建立失地農(nóng)民就業(yè)促進(jìn)機(jī)制，促進(jìn)勞動(dòng)力的空間流動(dòng)，幫助失地農(nóng)民進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心，接受免費(fèi)的技能培訓(xùn)，為失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)提供政策便利，使失地農(nóng)民享受到正常的國民待遇，是政府不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制

為了更好地發(fā)揮政府在土地征用中的職能，應(yīng)建立和完善嚴(yán)格的監(jiān)督制約機(jī)制。政府作為土地征用政策的制定者與執(zhí)行者除了要完善內(nèi)部監(jiān)督外，還要加強(qiáng)外部監(jiān)督。不僅要提高人民代表大會(huì)和司法部門的法律地位，發(fā)揮人大對地方政府征地行為的監(jiān)督和司法監(jiān)督的作用，加強(qiáng)新聞媒體的輿論監(jiān)督，還要完善問責(zé)機(jī)制，加大對征用違法案件的查處力度，對案件涉及到的官員進(jìn)行問責(zé)，從而提高濫用權(quán)力和職能錯(cuò)位的成本和風(fēng)險(xiǎn)。●

［1］鐘水映，李魁.失地農(nóng)民社會(huì)保障安置：制度、模式與方向［J］.中州學(xué)刊，2009，（1）.

［2］孔云梅.完善河南省失地農(nóng)民社會(huì)保障長效機(jī)制的決策建議［J］.理論探討，2011.

［3］崔濤.改革和完善失地農(nóng)民社會(huì)保障制度的法治向度［J］.行政論壇，2012，（6）.

［4］武永成.我國養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)行的主要問題探討［J］.宿州學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，（5）.

［5］史先鋒，曾賢貴.我國城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題研究［J］.經(jīng)濟(jì)縱橫，2007，（1）.

［6］楊偉偉.我國失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)研究［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2009，（21）.

［7］劉箴.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中失地農(nóng)民醫(yī)療保障體系建設(shè)的困境與反思［J］.湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2013，（1）.

［8］徐瑋，葉志鈿，徐林山.失地農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度建設(shè)的實(shí)踐與思考——以杭州經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)為例［J］.中國衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)，2007，（7）.

［9］唐魁玉.失地農(nóng)民醫(yī)療保障的政府責(zé)任與社會(huì)承諾［J］.中國勞動(dòng)保障，2005，（8）.

［10］汪小紅.我國失地農(nóng)民就業(yè)問題探析［J］.法制與經(jīng)濟(jì)，2008，（4）.

［11］劉俊芳.我國失地農(nóng)民就業(yè)問題研究［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2010，（2）.

The Problem of Land-Lost Farmers in the Review of the Government Responsibility

（Yan’an University，Yan’an 71600，China）

LI Meng-yun

With the accelerated process of China’s urbanization and industrialization,land acquisition have been expanding，resulted in growing number of farmers.Article from the perspective of government responsibility,have been made a point of the lack of government responsibilities on five areas,such as land expropriation compensation,pension,medical care,unemployment insurance and supervisory mechanism.These articles have also been put forward the government responsibilities of perfecting path in resolving problems of landless famers.

land-lost farmers；government responsibility；perfect path

D669

A

1009-6566（2014）01-0058-03

2013-11-06

李夢雲(yún)（1988—），女，河南焦作人，延安大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾砝碚撆c實(shí)踐。