洛杉磯公共交通發(fā)展對(duì)深圳的啟示

林雄

一、洛杉磯公共交通的發(fā)展歷程

洛杉磯位于美國(guó)西海岸加州南部，設(shè)有88個(gè)市，面積12308平方公里，人口約1100萬(wàn)，洛杉磯市是其首府和核心城市，面積1216平方公里，人口約400萬(wàn)。洛杉磯公共交通發(fā)展大致經(jīng)歷了輝煌、衰落和重振三個(gè)階段。

（一）洛杉磯公共交通的昔日典范。20世紀(jì)初為滿足城市快速發(fā)展需求，洛杉磯開(kāi)始大規(guī)模修建軌道交通、發(fā)展公共汽車(chē)，到二三十年代形成了當(dāng)時(shí)世界上最完善的公交網(wǎng)絡(luò)和最發(fā)達(dá)的公交工具。當(dāng)年兩大公交公司太平洋電力鐵路公司的“紅色列車(chē)”擁有長(zhǎng)達(dá)1770公里的軌道網(wǎng)，每天提供2800班列車(chē)服務(wù)，洛杉磯鐵路公司的“黃色列車(chē)”也遍布市內(nèi)外的多數(shù)主要街道上。20世紀(jì)30年代到50年代，盡管私人轎車(chē)出現(xiàn)較快發(fā)展，但由于國(guó)民收入水平普遍不高和經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，以及二戰(zhàn)期間美國(guó)政府為了保證石油資源優(yōu)先用于戰(zhàn)爭(zhēng)，對(duì)國(guó)民的汽油使用實(shí)行嚴(yán)格的配額管理，以有軌電車(chē)、公交巴士等為主導(dǎo)的公共交通一直都是洛杉磯居民出行的主要選擇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)居民公交出行率達(dá)到58%。

（二）洛杉磯公共交通的衰落。20世紀(jì)50年代之后，隨著汽車(chē)工業(yè)的快速發(fā)展和居民收入水平不斷上升，洛杉磯購(gòu)買(mǎi)小汽車(chē)的家庭越來(lái)越多。同時(shí)，美國(guó)二戰(zhàn)后以國(guó)防名義為各地興建州際高速公路提供巨額資金補(bǔ)助，推動(dòng)洛杉磯等地大力進(jìn)行高速公路建設(shè)，逐步形成四通八達(dá)的高速公路系統(tǒng)，進(jìn)一步刺激了居民小汽車(chē)消費(fèi)。結(jié)果導(dǎo)致洛杉磯公共交通吸引力急劇下降，公交市場(chǎng)需求迅速萎縮，公交公司入不敷出、虧損嚴(yán)重，1963年全部有軌電車(chē)線路不得不停運(yùn)。這一時(shí)期，盡管還有一些有識(shí)之士和環(huán)保人士不斷呼吁發(fā)展公共交通，但除了70年代阿拉伯國(guó)家對(duì)美國(guó)石油禁運(yùn)，讓公共交通獲得過(guò)一次短暫的喘息和發(fā)展機(jī)會(huì)之外，洛杉磯的公共交通長(zhǎng)時(shí)間處于停滯、衰落狀態(tài)。

（三）努力再造公共交通的輝煌。20世紀(jì)80年代，因?yàn)槟茉次C(jī)、交通擁堵、空氣污染等原因，洛杉磯重新審視發(fā)展公共交通的必要性，確立了以軌道交通為基礎(chǔ)的公共交通發(fā)展戰(zhàn)略，目前初步形成了具有一定規(guī)模由軌道交通、近郊鐵路、公交巴士構(gòu)成的新一代公共交通系統(tǒng)。其中軌道交通由二條地鐵四條輕軌構(gòu)成，全長(zhǎng)136.8公里，近郊鐵路共有七條路線連接大洛杉磯地區(qū)六個(gè)縣。地鐵公司同時(shí)經(jīng)營(yíng)巴士是洛杉磯的特色，每個(gè)地鐵出口都有“Metro”標(biāo)志的巴士，共有20多條線路，可以到達(dá)洛杉磯市外圍的各個(gè)衛(wèi)星城，形成地鐵與巴士緊密銜接的公交網(wǎng)絡(luò)，但由于政治、經(jīng)濟(jì)、公眾認(rèn)知度等因素影響，其發(fā)展速度與當(dāng)初設(shè)想的宏偉規(guī)劃還有較大距離，不論是路網(wǎng)密度、可達(dá)性還是人均軌道線路長(zhǎng)度都無(wú)法和當(dāng)年相提并論。

二、洛杉磯公共交通發(fā)展的啟示

洛杉磯今天所面臨的公共交通發(fā)展窘境，表面上看有其自然地理因素，即洛杉磯地區(qū)東西和南北向的地理跨度都在100公里以上，地域廣闊、人口密度低，公共交通投資大、效益不高，但實(shí)質(zhì)上是市場(chǎng)調(diào)節(jié)失靈、過(guò)分偏向民意而導(dǎo)致主觀上一系列政策選擇不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。

一是民主權(quán)利濫用會(huì)對(duì)整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益造成損害。大洛杉磯地區(qū)有157個(gè)擁有充分自治權(quán)的城市，一般情況下這些城市在對(duì)待區(qū)域發(fā)展規(guī)劃上，往往按照各自利益選擇自己的行政領(lǐng)導(dǎo)和民意代表，制定各自利益最大化的交通、土地利用規(guī)劃，區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)發(fā)展往往被忽視，這給都市區(qū)的公共交通整體規(guī)劃建設(shè)帶來(lái)很大的副作用。此外，在城市居民傾向選擇郊區(qū)寬敞的別墅和私人小汽車(chē)交通的情況下，有任期的政治人物考慮更多的是迎合所謂民意，大力修筑高速公路網(wǎng)絡(luò)、免費(fèi)或者低價(jià)提供眾多停車(chē)場(chǎng)以滿足遷就這種需求，最終付出了資源浪費(fèi)、交通擁堵、環(huán)境污染等沉重代價(jià)。

二是市場(chǎng)調(diào)節(jié)失效時(shí)要發(fā)揮有為政府的作用。在公共交通和小汽車(chē)爭(zhēng)奪戰(zhàn)中，除了民意力量外，洛杉磯決策者還面對(duì)來(lái)自汽車(chē)商和房地產(chǎn)商的兩股市場(chǎng)力量。汽車(chē)商通過(guò)各種營(yíng)銷(xiāo)手段刺激公眾的超前消費(fèi)欲望，房地產(chǎn)商則根據(jù)民眾偏好進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)和住房供給，使得大量居民區(qū)沿著四通八達(dá)的高速公路瘋狂擴(kuò)張、低密度蔓延。其結(jié)果是加速城市中心的衰退，小汽車(chē)的優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步凸現(xiàn)，公共交通的發(fā)展空間被嚴(yán)重?cái)D壓甚至難以為繼?？梢哉f(shuō)，在此問(wèn)題上洛杉磯政府沒(méi)有發(fā)揮好“守夜人”的作用，在巨大的市場(chǎng)力量面前未能通過(guò)城市規(guī)劃和政策引導(dǎo)抑制無(wú)止境的欲望，不能有效平衡小汽車(chē)和公共交通發(fā)展的關(guān)系，最終造成小汽車(chē)發(fā)展主導(dǎo)交通發(fā)展的局面。這是洛杉磯交通發(fā)展歷史中最慘痛的教訓(xùn)。

三是一旦人們形成對(duì)小汽車(chē)的依賴就很難重新選擇公共交通。小汽車(chē)的舒適度、可達(dá)度和便捷性客觀上比公共交通優(yōu)越，如果大部分民眾習(xí)慣了小汽車(chē)和高速公路的生活方式，要改變是比較困難的。盡管目前洛杉磯公共交通的可達(dá)性、舒適度比30年前有了很大提升，而且交通當(dāng)局也采取了一系列措施吸引居民乘坐公交，但乘坐者依然不多。2014年的最新統(tǒng)計(jì)顯示，選擇公交出行的居民只占所有工作出行的5%、所有個(gè)人出行的2%，處于非常低的水平。

三、對(duì)深圳公共交通發(fā)展的若干建議

洛杉磯的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，城市公共交通發(fā)展受到各種因素影響，決策者要善于把握這些因素中的主導(dǎo)因素、正面要素，制定具有全局性、長(zhǎng)期性、戰(zhàn)略性的交通發(fā)展目標(biāo)和政策。特別是面對(duì)居民收入達(dá)到較高水平、小汽車(chē)市場(chǎng)如火如荼、高速公路快速延伸、住宅開(kāi)發(fā)郊區(qū)化等局面和趨勢(shì)，必須保持清醒頭腦和足夠定力，不斷推進(jìn)城市公共交通向前發(fā)展。

一是堅(jiān)定不移地堅(jiān)持公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。一般而言，隨著人口密度的增加，人們會(huì)更多地選擇步行、自行車(chē)和公共交通出行。紐約、新加坡和香港等眾多國(guó)際大都市的經(jīng)驗(yàn)也表明，公共交通完全可以在城市交通發(fā)展、居民出行選擇中扮演主要角色。就連以小汽車(chē)泛濫聞名于世的洛杉磯，也曾經(jīng)是一個(gè)高度依賴公共交通的城市。洛杉磯當(dāng)年如果能采取有效措施鞏固、升級(jí)和完善既有公共交通網(wǎng)絡(luò)，就很可能不會(huì)出現(xiàn)公共交通和小汽車(chē)交通相互競(jìng)爭(zhēng)而一敗涂地的局面。深圳是一個(gè)人口眾多、地域狹小、資源稀缺的城市，機(jī)動(dòng)車(chē)保有量目前已突破300萬(wàn)輛，道路車(chē)輛密度全國(guó)第一，是全國(guó)交通最擁堵的十大城市之一。汲取國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，堅(jiān)定不移地優(yōu)先發(fā)展公共交通，既是發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，也是唯一的選擇。

二是堅(jiān)決抑制小汽車(chē)的過(guò)快增長(zhǎng)。近10年來(lái)深圳市小汽車(chē)以年均20%以上的速度增長(zhǎng)，目前小汽車(chē)占機(jī)動(dòng)車(chē)的比重達(dá)到了83%。洛杉磯的教訓(xùn)表明，城市交通發(fā)展中一旦小汽車(chē)交通模式得到肯定甚至是不合理的優(yōu)待，小汽車(chē)交通和公共交通就會(huì)形成此長(zhǎng)彼消的關(guān)系。深圳市2005年出臺(tái)的公共交通規(guī)劃提出2010年公交分擔(dān)率要達(dá)到60%以上，可實(shí)際結(jié)果2013年底也只達(dá)到55%，這與小汽車(chē)的快速增長(zhǎng)密切相關(guān)。因此，深圳有必要采取更嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)手段和政策措施抑制小汽車(chē)的過(guò)快增長(zhǎng)，如擴(kuò)大路邊停車(chē)收費(fèi)范圍、加征經(jīng)營(yíng)性停車(chē)場(chǎng)調(diào)節(jié)費(fèi)，同時(shí)研究探索征收小汽車(chē)排污費(fèi)和牌照費(fèi)。

三是加快構(gòu)建以地下軌道交通為主體的公共交通網(wǎng)絡(luò)。只有在更短的時(shí)間內(nèi)提供更高質(zhì)量的公交服務(wù)，才更有底氣和理由限制小汽車(chē)的增長(zhǎng)并得到市民的普遍認(rèn)同。目前深圳地上空間資源十分有限，深圳公共交通必須走地下軌道交通為主體的發(fā)展道路。首先，要加快推進(jìn)6、7、8、9、11號(hào)等軌道線路建設(shè)，確保通車(chē)?yán)锍?016年達(dá)到348公里、2020年達(dá)到430公里。其次，增強(qiáng)公共交通的互聯(lián)互通功能，研究借鑒洛杉磯軌道和巴士一體化經(jīng)營(yíng)模式，進(jìn)一步提高二者的接駁水平。第三，重新規(guī)劃建設(shè)慢行系統(tǒng)，著力解決人車(chē)混道、自行車(chē)和機(jī)動(dòng)車(chē)混行以及自行車(chē)停放難等問(wèn)題，加快構(gòu)建通勤“最后一公里”。

四是強(qiáng)化城市公共交通規(guī)劃與土地空間規(guī)劃的銜接。加快建立公交優(yōu)先的空間響應(yīng)機(jī)制，形成公交引導(dǎo)的土地開(kāi)發(fā)模式，促進(jìn)城市交通與土地利用的協(xié)調(diào)發(fā)展，按照“以公交走廊作為城市的發(fā)展軸，以車(chē)站作為城市的發(fā)展節(jié)點(diǎn)”的原則，進(jìn)行居住、商業(yè)、辦公、公共設(shè)施等土地的高強(qiáng)度混合開(kāi)發(fā)，力爭(zhēng)使70%的人口居住和就業(yè)集聚在公交走廊兩側(cè)，構(gòu)建緊湊型城市，實(shí)現(xiàn)城市精明增長(zhǎng)。同時(shí)，完善組團(tuán)內(nèi)部功能結(jié)構(gòu)，加快城市副中心建設(shè)，提升城市副中心的就業(yè)、教育、醫(yī)療等水平，促進(jìn)組團(tuán)內(nèi)居住與就業(yè)的平衡，減少潮汐式通勤交通。

五是完善區(qū)域公共交通合作機(jī)制。近年來(lái)深港穗、深莞惠等地生產(chǎn)生活越來(lái)越融合，建立快速便捷的一體化公交通勤日益迫切。要在深莞惠三地交通運(yùn)輸聯(lián)席會(huì)議制度的框架下，設(shè)立公共交通專責(zé)機(jī)構(gòu)，以城際軌道和快速巴士為重點(diǎn)，從發(fā)展規(guī)劃、設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)管理、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面全方位推進(jìn)深莞惠公共交通一體化；同時(shí)，加強(qiáng)與香港、廣州和珠中江交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共交通服務(wù)的銜接和優(yōu)化，努力打造大珠三角地區(qū)“一小時(shí)公交圈”的便捷通勤環(huán)境。