后立法時代下我國圖書館法律體系的完善

(衡陽師范學(xué)院圖書館 湖南衡陽 421002)

2011年3月10日，全國人大委員會委員長吳邦國同志在人民大會堂正式對外發(fā)布，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。至此，我國法治建設(shè)邁上了一個新的臺階，為中國推行依法治國、建設(shè)社會主義法治國家奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，中國特色社會主義法律體系的形成并不意味著中國立法工作已經(jīng)完成，立法工作要根據(jù)社會形勢的不斷發(fā)展變化進(jìn)行立、改、廢，只是與之前的立法工作在內(nèi)容與具體要求上發(fā)生了變化，因此我國立法活動進(jìn)入了“后立法時代”。法治圖書館是法治國家、法治社會中的重要內(nèi)容，盡管近年來國家對圖書館的法制建設(shè)非常重視，但其法制建設(shè)總體來說是滯后的，從而制約和影響了法治圖書館的進(jìn)程。中國特色社會主義法律體系形成后對我國圖書館法律體系的構(gòu)建與完善提出了新的要求與挑戰(zhàn)，其主要表現(xiàn)在以下幾方面:

1 立法理念的更新

中國特色社會主義法律體系形成后，立法理念主要是:發(fā)展的理念、規(guī)律的理念、人本的理念、創(chuàng)新的理念、操作的理念。〔1〕而在1978年黨的十一屆三中全會后確立的立法基本理念是“快搞比慢搞好”、“粗比細(xì)好”、“有比沒有好”，在這種理念支配下，我國立法工作所制定的許多法律文件都是粗線條的規(guī)定，導(dǎo)致法律文件在實(shí)踐中不具有操作性。圖書館立法是一種具體性、操作性的立法活動，其所頒發(fā)的法律文件是對具體行為進(jìn)行規(guī)范的，因此圖書館立法不能是粗線條立法。不僅圖書館法律體系中的基本法律文件必須是具體的操作性規(guī)定，而且其所有相關(guān)的規(guī)范性文件都必須是在實(shí)踐中可以具體實(shí)施的。因此圖書館法律體系必須是應(yīng)用型的規(guī)范性體系，其關(guān)于圖書館行為與監(jiān)督的所有法律原則、法律概念、法律規(guī)范、法律技術(shù)性規(guī)定都應(yīng)當(dāng)是具體施行的內(nèi)容。

2 盡快制定圖書館法律體系中的主干法律

圖書館法律體系是整個法律體系中的一個第三層次的法律體系，應(yīng)當(dāng)屬于我國行政法律體系中的一個分支。任一層次的法律體系都必須有一部或幾部主干法律作為基本法律，圖書館法律體系應(yīng)當(dāng)是以《中華人民共和國圖書館法》為基本法律，從而在此基礎(chǔ)上制定一系列某一方面或某一問題的具體性的法律文件。從我國圖書館立法的現(xiàn)狀來看，圖書館法律體系的構(gòu)建在我國走了一條逆向發(fā)展的道路，即首先是制定了一系列的單方面的規(guī)范性文件，如文化部制定了《省(自治區(qū)、市)圖書館工作條例》(1982年)、《公共圖書館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》(2008年)、國家教育部制定了《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》(2002年)等，且地方政府也先后制定許多對圖書館進(jìn)行管理的法律文件，如《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理辦法》(2000年)、《北京市圖書館條例》(2002年)、《浙江省公共圖書館管理辦法》(2003年)等等，并且許多地方政府都在著手圖書館管理文件的制定，如廣東省廣州市啟動圖書館立法工作，《廣州市公共圖書館條例》已被列入今年廣州市立法提案項(xiàng)目。〔2〕雖然關(guān)于圖書館管理的政府規(guī)章與地方政府規(guī)章都先后出臺了，但我國缺失圖書館法律體系的主干法律文件，導(dǎo)致圖書館法律體系失去了基本法律的“主心骨”。缺失基本法律會導(dǎo)致圖書館法律體系“群龍無首”，制度體系以及具體的法律規(guī)范難以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一化和規(guī)范化。因此當(dāng)務(wù)之急就是出臺一部統(tǒng)一的《圖書館法》，對圖書館的管理與服務(wù)行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。

圖書館法的制定工作已經(jīng)啟動多年，自2000年后即開始了圖書館立法工作的調(diào)研，且已納入了立法規(guī)劃之中。圖書館界的許多學(xué)者對圖書館基本法的制定也進(jìn)行了系統(tǒng)研究，如有學(xué)者認(rèn)為，圖書館立法應(yīng)當(dāng)著眼于全局，應(yīng)當(dāng)就圖書館的共同性法律問題進(jìn)行“圖書館基本法”的立法?！?〕但近年來圖書館立法一直處于一種停滯不前的狀態(tài)，這是制約我國當(dāng)前圖書館法律體系完善的“瓶頸”。西方國家及世界上許多國家的圖書館事業(yè)之所以能夠走上一條快速健康發(fā)展的道路，是與國家的高度重視和支持分不開的，它們的圖書館事業(yè)發(fā)展的一個共同點(diǎn)，就是走法治之路，通過立法加強(qiáng)圖書館的法治建設(shè)，運(yùn)用法律手段從根本上來規(guī)范圖書館事業(yè)的發(fā)展方向，來保障、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)圖書館的建設(shè)，從而有效地促進(jìn)了圖書館事業(yè)的快速發(fā)展?！?〕我國應(yīng)當(dāng)將圖書館法的制定納入立法計(jì)劃，并且在近兩年內(nèi)予以頒布。因?yàn)閳D書館法出臺后，其他關(guān)于圖書館法的具體施行辦法、各部委的政府規(guī)章及地方性法規(guī)與規(guī)章就能夠有一個基本法的依據(jù)，可以保持圖書館法律體系內(nèi)部的和諧統(tǒng)一。如果圖書館法的制定再繼續(xù)拖延下去，不僅會使圖書館法律體系不能統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，而且也會造成我國立法資源的巨大浪費(fèi)，因?yàn)閲鴦?wù)院各部委、地方政府會根據(jù)本地方的實(shí)際情況制定部門規(guī)章或政府規(guī)章，但當(dāng)圖書館法出臺后，之前所制定的規(guī)范性法律文件就很可能會與其沖突而被廢止。所以，圖書館法出臺滯后將導(dǎo)致圖書館立法過程中的“各自為政”。

3 加強(qiáng)維護(hù)圖書館法律體系法制統(tǒng)一的工作

圖書館法律體系是以圖書館法為基本法所構(gòu)建的關(guān)于圖書館管理與服務(wù)的一個法律體系，其應(yīng)當(dāng)遵循法制統(tǒng)一原則，既要遵循國家的憲法與法律，同時也不得違背上位階的法律規(guī)范。圖書館法的制定只是確立了圖書館法律體系的基本法律，而這個法律體系本身也是一個內(nèi)容非常豐富的體系，因此需要立法機(jī)關(guān)根據(jù)實(shí)際情況制定單行法規(guī)或規(guī)章。隨著中國特色社會主義法律體系的形成，我國圖書館立法工作也面臨新的形勢和任務(wù)，需要我們針對圖書館法律體系的實(shí)際情況采取相應(yīng)措施進(jìn)行完善。對于圖書館法律體系而言，主要任務(wù)有:

3．1 配套法律文件的制定

目前雖然《中華人民共和國圖書館法》沒有制定，但仍有相關(guān)的法律文件涉及到，如教育法、著作權(quán)法等。但這些法律對其的規(guī)定只是粗線條，必須通過制定具體的實(shí)施辦法才能在實(shí)踐中予以具體實(shí)施。如教育部制定的《普通高等學(xué)校圖書館規(guī)程》和文化部制定的《省(自治區(qū)、市)圖書館工作條例》就是典型的具體實(shí)施的文件。針對圖書館法制的現(xiàn)狀，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本部門或本地區(qū)的實(shí)際情況制定具體的規(guī)范性文件。圖書館法出臺后，各相關(guān)部門或地方政府機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)根據(jù)圖書館法的規(guī)定制定具體的配套法律文件，以保證圖書館法在具體的圖書館管理與服務(wù)過程中產(chǎn)生實(shí)效。

3．2 做好法律體系內(nèi)部的維護(hù)工作

圖書館法律體系雖然只是一個子體系，但其內(nèi)部的統(tǒng)一是國家法制建設(shè)的必然需要。針對圖書館法制建設(shè)的現(xiàn)狀，目前應(yīng)當(dāng)開展兩方面的工作:第一，做好圖書館法律法規(guī)的清理工作。法律清理是規(guī)范性法律文件系統(tǒng)化工作的重要內(nèi)容，也是進(jìn)行后期法律匯編、法律編纂工作的基礎(chǔ)。目前關(guān)于圖書館的規(guī)范性法律文件，跨越時間長，有的是20世紀(jì)80年代制定的，也有的是近兩年制定的;制定機(jī)關(guān)多，有國務(wù)院各部委制定的，也有省級政府、地市級政府制定的，因此必須進(jìn)行一次徹底的清理，從而確定哪些已經(jīng)過時、哪些互相沖突、哪些需要修改。第二，做好圖書館規(guī)范性法律文件的相應(yīng)的立、改、廢工作。針對當(dāng)前圖書館法制建設(shè)中存在的“各自為政”現(xiàn)象，為使圖書館的法律法規(guī)能夠真正在實(shí)踐中產(chǎn)生實(shí)效、發(fā)揮應(yīng)有的作用與價值，必須對現(xiàn)行的圖書館法律法規(guī)根據(jù)圖書館管理與服務(wù)的實(shí)際情況進(jìn)行及時的立、改、廢。對于與憲法、法律或上位階法律文件相沖突的文件應(yīng)當(dāng)按照立法法所規(guī)定的法律監(jiān)督制度進(jìn)行處理，對于不適宜社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況的圖書館法律文件應(yīng)當(dāng)予以廢止，而對于新的圖書館法律文件應(yīng)當(dāng)按照立法法、行政法規(guī)制定程序條例、規(guī)章制定程序條例所規(guī)定程序進(jìn)行，并及時報送有關(guān)機(jī)關(guān)備案。

4 推行民主立法保證圖書館法律體系的正當(dāng)性

圖書館法律制度的一個基本特征是具有公共性，不僅圖書館事業(yè)要為廣大民眾提供良善的服務(wù)，而且圖書館的法律法規(guī)也必須能夠保障民眾平等分享公共資源。因此圖書館法律體系的完善必須采取多種民主立法方式，讓民眾意志與愿望得到表達(dá)。當(dāng)前圖書館法律文件一般是相關(guān)政府機(jī)關(guān)所制定的，其起草、審議、表決等并沒有按照法定的程序操作，甚至部分地方政府機(jī)關(guān)在制定圖書館管理法規(guī)或規(guī)章時，是采取“閉戶造車”的方式，由工作人員起草，然后交付表決。這種封閉式的立法方式導(dǎo)致民眾意愿，特別是讀者的意志無法得到表達(dá)，圖書館法律文件不能真正體現(xiàn)和反映讀者的意志。正如學(xué)者所言，我們不能把希望寄托在行政機(jī)關(guān)在不與公民進(jìn)行廣泛討論的情況下能自覺、先覺地表達(dá)公民的真實(shí)意愿?！?〕

圖書館立法活動涉及相關(guān)利益的分配與調(diào)整，其過程本身就是一個利益訴求表達(dá)與利益博弈的過程。采取民主方式使讀者或相關(guān)人的意志得以表達(dá)，既是公平正義的要求，也是法律文件正當(dāng)性的基礎(chǔ)。立法作為分配正義，必須向社會敞開大門，讓各方參與分配的策劃、協(xié)商和厘定，達(dá)到最低限度共識。〔6〕圖書館立法應(yīng)當(dāng)采取立法聽證會、座談會、論證會等方式廣開言路吸收民眾的合理化建議;同時法律文件出臺后要及時聽取人民群眾的意見反饋，對不適應(yīng)客觀實(shí)際的條款應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)的立、改、廢。民主的廣度是由社會成員是否普遍參與來確定的，而民主的深度是由參與者參與時是否充分，是由參與的性質(zhì)來決定的?！?〕圖書館管理與服務(wù)是牽涉到廣大讀者權(quán)益的事情，因此圖書館法律文件的制定必須最大范圍的聽取讀者的建議。

1．馬太建．中國特色社會主義法律體系形成后的立法理念探討．江蘇政府法制網(wǎng)，2011．12．22

2．盧文潔．廣州啟動圖書館立法工作．中國文化報，2013．5．20

3．任玉翠．略論我國圖書館基本法的制定．甘肅政法成人教育學(xué)院學(xué)報，2005(2):94-96

4．張余．我國應(yīng)加快圖書館立法進(jìn)程．圖書館學(xué)刊，2011(1):16-18

5．沈榮華，周傳銘．中國地方政府規(guī)章研究．上海:三聯(lián)書店，1999:132

6．許章潤．從政策博弈到立法博弈——關(guān)于當(dāng)代中國立法民主化進(jìn)程的省察．政治與法律，2008(3):2-8

7．(美)科恩．論民主．聶崇信，朱秀賢，譯．北京:商務(wù)印書館，2007:21