新一輪司法改革前瞻

劉武俊

新一輪司法體制改革已在緊鑼密鼓地推進(jìn)之中。2014年6月初，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議審議通過了《關(guān)于司法體制改革試點(diǎn)若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點(diǎn)工作方案》。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理、設(shè)立知識產(chǎn)權(quán)法院，都是司法體制改革的基礎(chǔ)性、制度性措施。中央司改辦負(fù)責(zé)人也就司法體制改革試點(diǎn)工作表示，考慮到各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，經(jīng)中央有關(guān)部門和地方?jīng)Q定，就以上前4項(xiàng)改革，在東、中、西部選擇上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海6個(gè)省市先行試點(diǎn)。

遵循司法規(guī)律：“接地氣”才能有底氣

隨著社會(huì)主義法律體系的形成，中國法治建設(shè)的重心也由立法轉(zhuǎn)到司法，司法改革無疑將成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和法治建設(shè)的重心。如何謀劃與實(shí)施新一輪司法改革，為十八屆三中全會(huì)描繪的全面深化改革藍(lán)圖添上濃墨重彩的一筆，是政法系統(tǒng)和法律界、法學(xué)界亟待研究的重大現(xiàn)實(shí)課題。

司法規(guī)律是一套科學(xué)完善的理念體系和制度體系。司法改革是實(shí)踐性和指導(dǎo)性很強(qiáng)的活動(dòng)，司法改革政策的決策者和制定者不能閉門造車，而要尊重和遵循這些基本的規(guī)律，通過改革試點(diǎn)，總結(jié)基層司法創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，積極關(guān)注和回應(yīng)社會(huì)各界的司法需求，將司法改革深深植根于司法實(shí)踐。只有“接地氣”，司法改革才有底氣。

尊重和遵循司法規(guī)律，就要求必須尊重司法審判活動(dòng)的獨(dú)立性。司法改革的關(guān)鍵之一就是要將獨(dú)立審判這一憲法原則真正落實(shí)到制度層面，營造獨(dú)立審判的制度環(huán)境。憲法第126條明確規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉”，遺憾的是，獨(dú)立審判的理想與現(xiàn)實(shí)存在明顯的差距。我國現(xiàn)行司法體制的一大弊端就是地方法院缺乏獨(dú)立性，法官判案容易受到不當(dāng)干預(yù)。在法院人事、財(cái)政、職權(quán)都不獨(dú)立的情況下，司法審判也就難以抵制當(dāng)?shù)攸h政部門干預(yù)。同時(shí)，法院內(nèi)部行政色彩濃厚的內(nèi)部請示匯報(bào)、審判委員會(huì)制度、等級管理體制等也在相當(dāng)程度上影響了獨(dú)立審判。所以，要致力于構(gòu)建一個(gè)確保獨(dú)立審判的司法體制環(huán)境：司法改革應(yīng)當(dāng)對司法審判體系強(qiáng)化垂直管理，減少乃至徹底割斷法院在人事與財(cái)政上的地方依附；要遵循司法規(guī)律，按照讓審理者裁判、讓裁判者負(fù)責(zé)的要求，完善主審法官、合議庭辦案責(zé)任制；同時(shí)，也要大刀闊斧改革法院的內(nèi)部請示匯報(bào)、審判委員會(huì)制度等各種可能影響?yīng)毩徟械男姓芾碇贫?，排除一切法外因素的干擾，對干涉法院獨(dú)立審判的單位和人員應(yīng)當(dāng)予以曝光、堅(jiān)決問責(zé)，讓法官真正獨(dú)立行使審判權(quán)。

尊重和遵循司法規(guī)律，就必須革除影響司法公正的司法地方保護(hù)主義。地方和部門司法保護(hù)主義、內(nèi)部請示、先定后審、聯(lián)合辦案等司法潛規(guī)則往往是影響司法公正不可小覷的負(fù)能量，也是釀成冤假錯(cuò)案的重要誘因。形形色色的司法潛規(guī)則，敗壞司法作風(fēng)、擾亂司法秩序、破壞司法環(huán)境，也戕害司法公信力。所以，必須理直氣壯地用司法規(guī)律、司法制度擠壓司法潛規(guī)則的生存空間。

司法改革須“于法有據(jù)”

習(xí)近平同志在主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)，“凡屬重大改革都要于法有據(jù)”，意味著改革必須要有法理依據(jù)，任何改革都不能偏離法治路徑；也意味著重大改革，要及時(shí)運(yùn)用立法手段確認(rèn)和鞏固改革成果，及時(shí)做好法律法規(guī)的立、改、廢工作。需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行；重要改革舉措需要得到法律授權(quán)的，必須按法律程序進(jìn)行。與法律制度密切相關(guān)的新一輪司法體制改革，顯然也不例外，須恪守“于法有據(jù)”這一原則，決不能以改革的名義拋開法律另搞一套。

2014年6月23日起，十二屆全國人大常委會(huì)第九次會(huì)議分組審議關(guān)于授權(quán)在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作的決定草案。以前全國人大常委會(huì)曾經(jīng)授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行一些突破法律的改革試點(diǎn)，但授權(quán)最高司法機(jī)關(guān)還是第一次。這一舉動(dòng)開創(chuàng)了在司法領(lǐng)域進(jìn)行試驗(yàn)性立法的先河，可為今后修改完善刑事訴訟法積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

所謂試驗(yàn)性立法，是在特殊條件下或針對帶有基本性、全局性的國家法律制度采取的臨時(shí)立法措施。當(dāng)本應(yīng)由國家立法機(jī)關(guān)或其常設(shè)性立法機(jī)構(gòu)制定的法律事項(xiàng)，其立法條件尚不成熟時(shí)，可由行政機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)以先制定行政法規(guī)或進(jìn)行司法實(shí)踐探索等模式先行摸索、總結(jié)，為制定或修改法律作實(shí)踐準(zhǔn)備。以刑事案件速裁程序試點(diǎn)為例，這次授權(quán)決定對現(xiàn)行刑事訴訟法的有關(guān)規(guī)定是有所突破的，但僅限于簡化開庭程序，不再進(jìn)行法庭調(diào)查和法庭辯論以及增加了不公開審理的事由，這些都屬于比較小的改革，不是實(shí)質(zhì)性修改，沒有對法律基本原則的突破。正因?yàn)閷ΜF(xiàn)行刑訴法規(guī)定有所突破，該項(xiàng)改革就必須獲得全國人大常委會(huì)的授權(quán)和允許，否則改革的合法性就會(huì)存疑；正因?yàn)閷ΜF(xiàn)行刑訴法有所突破而又沒有原則性的突破，并非實(shí)質(zhì)性的修改，所以目前只要取得全國人大常委會(huì)的授權(quán)和“試驗(yàn)性立法”即可，而暫時(shí)不必對現(xiàn)行刑訴法立即修改?？梢?，由最高立法機(jī)關(guān)授權(quán)最高司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法改革的試點(diǎn)，既體現(xiàn)了循序漸進(jìn)、慎重穩(wěn)妥的改革原則，也體現(xiàn)了依法進(jìn)行司法改革的法治精神。

需要指出的是，新一輪司法改革有多項(xiàng)試點(diǎn)工作，伴隨著改革的深化，需要得到全國人大常委會(huì)授權(quán)的可能不止一項(xiàng)。這就需要最高司法機(jī)關(guān)加強(qiáng)與最高立法機(jī)關(guān)的溝通、協(xié)調(diào)和合作，牢固樹立司法改革必須依法進(jìn)行的基本觀念，凡突破法律規(guī)定的必須得到全國人大常委會(huì)的授權(quán)，捍衛(wèi)司法改革的合法性和程序性。

一言以蔽之，司法改革必須于法有據(jù)，司法改革與立法保障須同步進(jìn)行、協(xié)調(diào)推進(jìn)。首開先河的司法領(lǐng)域試驗(yàn)性立法值得期待，期望不斷完善的試驗(yàn)性立法盡快實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化和科學(xué)化。

用司法責(zé)任制倒逼司法公正

《改革框架意見》和《上海改革方案》將司法責(zé)任制作為改革試點(diǎn)的重點(diǎn)內(nèi)容之一，以完善主審法官責(zé)任制、合議庭辦案責(zé)任制和檢察官辦案責(zé)任制為抓手，突出法官、檢察官辦案的主體地位，明確法官、檢察官辦案的權(quán)力和責(zé)任，對所辦案件終身負(fù)責(zé)，嚴(yán)格錯(cuò)案責(zé)任追究，形成權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、管理有序的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。

建立健全違反法定程序干預(yù)司法的登記備案通報(bào)制度和責(zé)任追究制度，是遏制不當(dāng)干預(yù)司法個(gè)案之風(fēng)的有效舉措，也是實(shí)現(xiàn)審判獨(dú)立和維護(hù)司法公正的重要保證，同時(shí)也是新一輪司法體制改革的重要內(nèi)容之一，具有非?，F(xiàn)實(shí)和務(wù)實(shí)的意義。

有權(quán)力必有責(zé)任，有司法權(quán)力就有如影隨形的司法責(zé)任。唯有真正落實(shí)司法責(zé)任制，才能從制度上倒逼司法人員公正司法。司法辦案人員對所辦案件擔(dān)負(fù)責(zé)任，一旦出現(xiàn)冤假錯(cuò)案必須被追究相應(yīng)的責(zé)任，這是常理，也是法理。然而，實(shí)踐中確有少數(shù)冤假錯(cuò)案的相關(guān)責(zé)任人員沒有及時(shí)得到應(yīng)有的問責(zé)，或輕描淡寫避重就輕。

以“叔侄強(qiáng)奸殺人冤案”為例，該案平反已一年多了，而姍姍來遲的冤案問責(zé)最近才終于啟動(dòng)，倘若不是今年兩會(huì)人大代表的直言不諱和強(qiáng)烈呼吁，或許有關(guān)問責(zé)依然會(huì)久拖不決甚至不了了之。盡管浙江省公安廳、浙江省高院都對這起錯(cuò)案深表痛心和歉意并作了反思，浙江高院也對當(dāng)事人進(jìn)行了國家賠償，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對于這樣一起影響極其惡劣的冤假錯(cuò)案，必須啟動(dòng)錯(cuò)案追責(zé)機(jī)制，否則難以服眾。

對于司法領(lǐng)域的冤假錯(cuò)案和徇私枉法、瀆職失職等違法違規(guī)行為，不問責(zé)就是司法不作為，就是司法監(jiān)督的失職，就是對徇私枉法等行為和對冤假錯(cuò)案制造者的縱容，就是對司法公正的褻瀆。

確保依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)，最現(xiàn)實(shí)、最務(wù)實(shí)、最有效的舉措就是盡快建立健全違反法定程序干預(yù)司法的登記備案通報(bào)制度和責(zé)任追究制度。對違反法定程序干預(yù)司法個(gè)案的單位和人員，無論級別多高，都應(yīng)當(dāng)一視同仁登記備案，予以公開曝光、公開通報(bào)，予以堅(jiān)決問責(zé)。特別是在司法體制改革尚未真正觸及體制之弊，建構(gòu)完備的獨(dú)立審判體制尚有難度尚需時(shí)間的背景下，更有必要采取曝光、通報(bào)和問責(zé)的舉措，對說情施壓等干預(yù)司法的現(xiàn)象形成輿論壓力和威懾力?？梢灶A(yù)言，一旦制度真正落實(shí)到位，對干預(yù)司法現(xiàn)象動(dòng)真格的，像中紀(jì)委通報(bào)違紀(jì)干部一樣在司法系統(tǒng)公開曝光和通報(bào)一批違法干預(yù)司法審判活動(dòng)的單位和人員名單，干涉司法的歪風(fēng)邪氣必然會(huì)明顯收斂，司法環(huán)境必然得到有效的治理。

司法實(shí)踐中，還要警惕“求情公函”成為干擾司法的“公器”。湖南雙峰縣發(fā)紅頭文件為嫌犯請求取保候?qū)従褪堑湫偷墓珯?quán)力干擾司法事件。其實(shí)，類似的事件并不鮮見。以前媒體就曝光過蘭州某區(qū)政府公然向省高院、市中院發(fā)公函為被告人求情；太原市一樁違法強(qiáng)拆致人死亡案，事發(fā)地政府向兩級法院發(fā)函懇請對被告人“慎重量刑”；湖南麻陽也出現(xiàn)過為貪官“公函求情”的鬧劇。以官方公函的形式為被告人向司法機(jī)關(guān)求情，屬于典型的行政干預(yù)司法，必須堅(jiān)決遏制。

要從根本上遏制“公函求情”怪象，必須堅(jiān)決對“公函求情”的單位領(lǐng)導(dǎo)予以問責(zé)，追究其濫用職權(quán)干擾獨(dú)立審判和公正司法的相關(guān)責(zé)任?？陀^地講，現(xiàn)行《公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，對類似于“公函求情”的責(zé)任追究缺乏明確規(guī)定，導(dǎo)致有的單位領(lǐng)導(dǎo)誤認(rèn)為這種行為屬于公事公辦，無需承擔(dān)責(zé)任。建議適時(shí)修改《公務(wù)員法》和《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)公職人員影響法院獨(dú)立行使審判權(quán)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；同時(shí)，最高人民法院也可出臺相關(guān)司法解釋，明確各級法院應(yīng)當(dāng)拒絕接收犯罪嫌疑人、被告人所在行政機(jī)關(guān)出具的求情公函，并且法院可將行政機(jī)關(guān)出具求情公函的行為通報(bào)給紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，以司法建議的名義建議追究相關(guān)責(zé)任。

“問渠那得清如許，為有源頭活水來”，新一輪司法改革需要注入更多的生機(jī)活力。期待司法改革試點(diǎn)沿著科學(xué)正確的司法規(guī)律軌道順利推進(jìn)，真正革除影響公正司法的體制之弊，讓司法公正迸發(fā)出燦爛的光輝，讓人民群眾感受到公平正義。

（作者系司法部《中國司法》雜志總編輯、研究員）

原載于《同舟共進(jìn)》2014年第9期，轉(zhuǎn)載請注明出處