國內(nèi)高校院校研究機構(gòu)建設(shè)路徑分析

劉曉光+張松+劉國瑜

收稿日期：2013-04-30

作者簡介：劉曉光，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授；張松，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院博士生，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)發(fā)展規(guī)劃與學(xué)科建設(shè)處副研究員；劉國瑜， 南京農(nóng)業(yè)大學(xué)發(fā)展規(guī)劃與學(xué)科建設(shè)處副研究員。（南京/ 210095）

*本文系中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金—南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會科學(xué)基金項目“制度分析視角下大學(xué)院校研究機構(gòu)：結(jié)構(gòu)、功能與趨勢”（項目編號SK2011002）、“院校研究在大學(xué)戰(zhàn)略管理中的應(yīng)用研究——以加州大學(xué)伯克利分校為例”（項目編號SK2013032）階段性成果。

摘 要：邁向“規(guī)范發(fā)展”階段的院校研究亟需組織結(jié)構(gòu)和制度規(guī)范的承認(rèn)。組織分析中新制度主義對組織結(jié)構(gòu)及制度同形的解釋，亦可以被視為是對組織和制度創(chuàng)設(shè)的理論指導(dǎo)。國內(nèi)高校院校研究機構(gòu)的建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)，需要從制度環(huán)境和技術(shù)環(huán)境兩方面的改變中尋找路徑。

關(guān)鍵詞：院校研究；機構(gòu)建設(shè)；制度分析 自20世紀(jì)80年代被高等教育研究者引入國內(nèi)，院校研究已走過“初步形成”階段，正向“規(guī)范發(fā)展”階段邁進[1]，促進院校研究的日?；椭贫然?，成為當(dāng)前面臨的重要任務(wù)。[2]運行順暢的組織機構(gòu)能夠為院校研究活動的制度化、常態(tài)化提供有力保障，是院校研究規(guī)范化的重要標(biāo)志。國內(nèi)高校已出現(xiàn)具有院校研究性質(zhì)的組織機構(gòu)，但這些機構(gòu)的存在形式、運行方式、在決策體系中的位置和職能責(zé)任等方面，與國際上成功的院校研究機構(gòu)有較大不同。如何解釋這些差異？如何在國內(nèi)高校現(xiàn)行的管理環(huán)境下建設(shè)院校研究機構(gòu)并更好地發(fā)揮它們的作用？制度理論作為分析以組織為基礎(chǔ)的社會問題的有力工具，對組織化和制度化的過程有深刻的解釋力，這些解釋從另一角度給出了組織機構(gòu)建設(shè)的路徑。本文擬借助組織分析中新制度主義的理論視角，試對上述問題做出回應(yīng)，分析國內(nèi)高校院校研究機構(gòu)面臨的技術(shù)和制度環(huán)境，為院校研究的規(guī)范發(fā)展提供組織機構(gòu)建設(shè)路徑方面的參考。

一、國內(nèi)高校“準(zhǔn)院校研究機構(gòu)”的現(xiàn)狀

院校研究源于美國高校對自身發(fā)展環(huán)境和各種實際問題的認(rèn)識和把握，是通過對本校管理問題的系統(tǒng)和科學(xué)的研究，提高本校管理水平的一種研究，具有自我研究、管理研究、咨詢研究和應(yīng)用研究等特征。[3]院校研究機構(gòu)是開展院校研究的組織結(jié)構(gòu)及其相應(yīng)的制度規(guī)范，它是院校研究組織化和制度化的成果，是院校研究實踐活動的主要承擔(dān)者。

2000年3月華中科技大學(xué)院校發(fā)展研究中心成立，標(biāo)志著院校研究在我國的正式興起。十余年來，經(jīng)歷了“對院校研究的研究”和“開展中國的院校研究”兩個階段之后，院校研究在“中國化”改造等方面取得了重要進展。[4]在院校研究的機構(gòu)建設(shè)方面，一些學(xué)校通過設(shè)立“院校發(fā)展研究中心”、“發(fā)展辦公室”等機構(gòu)，力圖實現(xiàn)院校研究的相應(yīng)職能。而現(xiàn)實中更多的討論則指向大部分高校既有的、與美國院校研究機構(gòu)有類似職能的機構(gòu)——高等教育研究所（室）、發(fā)展規(guī)劃辦公室等機構(gòu)的改革與重塑，以實現(xiàn)院校研究工作的普及和推廣。

國內(nèi)高校的“準(zhǔn)院校研究機構(gòu)”[5]廣泛存在但又相對分散，主要包括：（1）各高校的高等教育研究所（室）。自20世紀(jì)70年代創(chuàng)設(shè)高等教育研究所（室），至21世紀(jì)初仍保持有700多所，這些機構(gòu)的職能較為多樣，大致有三個方面：一是行政與咨詢，如為本校的改革發(fā)展提供咨詢，規(guī)劃和指導(dǎo)本校的高教研究工作，為校領(lǐng)導(dǎo)提供決策參考，總結(jié)和推廣高等教育的經(jīng)驗等；二是學(xué)科建設(shè)，通過普及教育理論與方法，開展高等教育學(xué)、教育經(jīng)濟與管理等學(xué)科的建設(shè)和研究生培養(yǎng)工作；三是安置過渡“二線人員”和“富余人員”。（2）發(fā)展規(guī)劃與政策研究辦公室。20世紀(jì)90年代末，國內(nèi)高校開始設(shè)置發(fā)展規(guī)劃與政策研究機構(gòu)，其組織定位分為兩種：一種是作為學(xué)校行政職能部門，承擔(dān)研究咨詢的業(yè)務(wù)功能和執(zhí)行監(jiān)督的行政功能；另一種是作為直屬業(yè)務(wù)部門，主要通過信息搜集、研究報告等為學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的決策咨詢服務(wù)。（3）“211工程”、“985工程”建設(shè)或本科教學(xué)評估辦公室。這些機構(gòu)伴隨著國家在高等教育領(lǐng)域的重點項目和主要工作而產(chǎn)生，組織任務(wù)明確，職能相對穩(wěn)定，主要是為重點項目和工作的順利完成提供全過程的服務(wù)與保障，并發(fā)揮監(jiān)督作用。此外，一些高校的黨委辦公室、校長辦公室、人事處、教務(wù)處、信息中心等部門和機構(gòu)也承擔(dān)了資料收集、信息發(fā)布、提供決策參考等部分院校研究的職能。這些機構(gòu)大部分在校領(lǐng)導(dǎo)的直接領(lǐng)導(dǎo)之下，也有的處在組織結(jié)構(gòu)中下層。機構(gòu)中的工作人員通常按照行政序列或研究序列考核。

二、國內(nèi)高校院校研究機構(gòu)建設(shè)的挑戰(zhàn)

院校研究在提高高校管理水平、促進決策科學(xué)化等方面的優(yōu)勢和能力，已被國際經(jīng)驗充分證明。中國高等教育的規(guī)模已躍居世界第一，亟待提高管理的科學(xué)化水平。隨著國內(nèi)政治、經(jīng)濟的發(fā)展，以及政府工作方式的轉(zhuǎn)變，加之《國家中長期教育規(guī)劃綱要（2010-2020年）》和《全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》（高教30條）的頒布，國內(nèi)高等教育管理方式逐漸與國際接軌，院校研究面臨著較好的發(fā)展前景。

組織分析的新制度主義認(rèn)為，組織的行為受技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的雙重影響，不同的組織在兩種環(huán)境中的嵌入程度會有所不同，教育組織處于“強制度環(huán)境弱技術(shù)環(huán)境”位置。[6]在新制度主義者看來，組織的制度環(huán)境即組織賴以存在的、社會建構(gòu)的規(guī)范世界。[7]組織的技術(shù)環(huán)境包括生產(chǎn)和控制的技術(shù)、組織間交換模式、調(diào)節(jié)過程以及其他產(chǎn)生不同效率或效力之組織形式的因素。技術(shù)與制度并不是環(huán)境的一種二分狀態(tài)，而應(yīng)視之為環(huán)境沿之變化的維度。[8]目前國內(nèi)高校院校研究機構(gòu)建設(shè)，面臨來自制度環(huán)境與技術(shù)環(huán)境的諸多挑戰(zhàn)。

1.來自制度環(huán)境方面的挑戰(zhàn)。在國內(nèi)現(xiàn)行體制下，制度環(huán)境對院校研究機構(gòu)建設(shè)的挑戰(zhàn)更為突出。這些挑戰(zhàn)來自于：（1）少數(shù)與現(xiàn)代管理決策模式相抵觸的傳統(tǒng)文化觀念。集權(quán)式的決策模式在中國有深厚的傳統(tǒng)，院校研究的咨詢機構(gòu)定位有可能對集權(quán)命令的權(quán)威性和時效性構(gòu)成威脅。高校領(lǐng)導(dǎo)者的“有限理性”已是不爭的事實，但高校的許多領(lǐng)導(dǎo)者還意識不到或者不愿承認(rèn)這一事實，著意扮演著“掌權(quán)”的“英雄”角色。[9]同時，中國傳統(tǒng)文化偏好贊揚和奉承，而院校研究機構(gòu)最大的職能是不斷尋找高校運行中出現(xiàn)的問題。（2）高校缺乏獨立的管理理念。我國高校長期依附于行政機關(guān)，無須對管理和資源使用的有效性進行詳細(xì)說明，行為主體和責(zé)任主體的獨立意識較弱，反映在管理中即是高校被動或主動為滿足行政部門的各種考核和要求而“選擇性作為”，忽視管理成本以及決策的長遠(yuǎn)效益，由此使院校研究機構(gòu)的職能不能很好地發(fā)揮。（3）高等教育管理體制不盡合理。體制由管理機構(gòu)與管理制度構(gòu)成，決定著機構(gòu)的類型、功能、位置。在宏觀層面，高等教育管理體制的改革一直在進行，但大多數(shù)是由行政力量主導(dǎo)，其結(jié)果是更加強化了高校對上級主管部門和內(nèi)部利益集團的依附，開展科學(xué)決策的必要性大為降低，進而失去了加強院校研究的動力。在微觀層面，多數(shù)“準(zhǔn)院校研究機構(gòu)”散布于高校的各職能部門，各自獨立，互不來往，未能形成合力；最有可能開展院校研究的機構(gòu)——高等教育研究所，卻多游離于行政系統(tǒng)和學(xué)術(shù)系統(tǒng)之外，沒有在體制上保證其應(yīng)發(fā)揮的作用。[10]

2.來自技術(shù)環(huán)境方面的挑戰(zhàn)。（1）數(shù)據(jù)、資料和信息系統(tǒng)建設(shè)滯后[11]。許多高校沒有統(tǒng)一的信息平臺，各項業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和資料的搜集沒有統(tǒng)一、系統(tǒng)化的規(guī)劃、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)；數(shù)據(jù)更新慢，連貫性和準(zhǔn)確性不夠，管理與貯存的方式和地點混亂，且大部分?jǐn)?shù)據(jù)不公開。與此同時，由于缺乏國家和區(qū)域?qū)用娴臋?quán)威數(shù)據(jù)采集和共享平臺，同類型高校比較分析等院校研究機構(gòu)應(yīng)經(jīng)常開展的項目無法進行?；緲I(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫和高級分析數(shù)據(jù)庫是院校研究機構(gòu)能夠有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，而這兩者的建設(shè)與維護既需要不菲的資金，也需要相當(dāng)數(shù)量的專業(yè)人員，這些問題單靠一兩所高校的力量難以解決。（2）合格的院校研究人員不足。院校研究涉及戰(zhàn)略管理、學(xué)生事務(wù)、學(xué)業(yè)評價、教師發(fā)展、課程評估等內(nèi)容，涵蓋范圍豐富而且有其特定的規(guī)范和方法，需要從業(yè)者具有較高的教育理論素養(yǎng)和數(shù)據(jù)分析技能。目前一些高?！皽?zhǔn)院校研究機構(gòu)”內(nèi)人員處理現(xiàn)有描述性數(shù)據(jù)的能力尚有欠缺，更遑論滿足院校研究要求的業(yè)務(wù)能力和素質(zhì)。（3）缺乏有效的績效考評和激勵機制。對學(xué)校效能的評估是院校研究的主要工作之一，但院校研究機構(gòu)本身的評估在現(xiàn)行績效考評和激勵機制下卻遭遇難題。院校研究機構(gòu)既不是學(xué)術(shù)機構(gòu)，也不是純粹意義上的行政機構(gòu)；院校研究人員從事的工作不是教學(xué)，亦非專業(yè)的學(xué)術(shù)研究，也不是行政管理，工作成效不易用論文等有形量化方式體現(xiàn)，現(xiàn)有的考評標(biāo)準(zhǔn)均難以適用。院校研究機構(gòu)的績效考評、院校研究人員的專業(yè)技術(shù)職稱評定、職務(wù)晉升等問題難以用現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)進行。

三、推動國內(nèi)高校院校研究機構(gòu)建設(shè)的路徑選擇 院校研究只有應(yīng)用于實踐中才能體現(xiàn)其真正的價值和意義，并能獲得長久發(fā)展的動力。制度化成為我國院校研究的唯一出路，即通過制度化將院校研究納入我國大學(xué)管理體制之中，成為大學(xué)管理科學(xué)化、高等教育理論研究實踐化的重要中介。[12]院校研究機構(gòu)的建設(shè)是將院校研究制度化的關(guān)鍵。

美國院校研究的發(fā)展路徑是從實踐到研究，至今仍保持著濃厚的實踐性色彩，可概括為“需求驅(qū)動”。中國院校研究則起步于高等教育研究領(lǐng)域部分學(xué)者的學(xué)術(shù)轉(zhuǎn)型和對美國院校研究的介紹，盡管也是因應(yīng)中國高等教育改革和實踐的需要，但“供給驅(qū)動”色彩較濃。近年來國內(nèi)高校決策層對院校研究的需求程度不斷上升[13]，為院校研究的機構(gòu)建設(shè)提供了機會。

1.組織分析新制度主義視角下組織機構(gòu)建設(shè)路徑

經(jīng)濟學(xué)和管理學(xué)的觀點認(rèn)為，支配物質(zhì)資源的技術(shù)環(huán)境決定了組織的表現(xiàn)，組織的任何行為都可以從成本最小化、改善技術(shù)函數(shù)、優(yōu)化市場條件、改進技術(shù)擴散曲線等等這些對組織效率的追求中得到解釋，這種解釋被稱為效率機制。斯科特和戴維斯總結(jié)了理性、自然和開放系統(tǒng)等三種視角下的組織理論，認(rèn)為將組織視為“相互依賴的活動與（擁有多重歸屬和身份的）人員、資源和信息流的匯聚，這種匯聚將不斷變遷的參與者同盟聯(lián)系在一起，而這些同盟者根植于更廣泛的物質(zhì)資源與制度環(huán)境”的開放系統(tǒng)視角，對社會組織的現(xiàn)實更具解釋力。[14]組織分析的新制度主義基于開放系統(tǒng)視角，在技術(shù)環(huán)境與制度環(huán)境二分的基礎(chǔ)上，強調(diào)文化認(rèn)知在制度演化中的作用，指出各種組織受制度環(huán)境制約，追求社會承認(rèn)，采納合乎情理的結(jié)構(gòu)或行為。這種誘使或迫使組織采納在外部環(huán)境中具有廣為接受的組織結(jié)構(gòu)或做法的制度力量稱為合法性機制。[15]

組織分析的新制度主義用“制度性同形”解釋普遍滲透于現(xiàn)代組織生活中的趨同現(xiàn)象，并將合法性機制導(dǎo)致制度性同形，或者說組織形式和行為趨同的作用方式歸為三種：第一種是源于政治影響和合法性問題的強制性同形；第二種是源于對不確定性進行合乎公認(rèn)的反應(yīng)的模仿性同形；第三種是與專業(yè)化相關(guān)的規(guī)范性同形。[16]制度是組織機構(gòu)的核心要素，“組織（organization）即一個制度化的組織（institution）”[17]，對制度的解釋，換個角度看，也即對組織創(chuàng)設(shè)的指導(dǎo)。因此，政治引導(dǎo)、樹立榜樣和提倡專業(yè)化有可能成為國內(nèi)高校院校研究機構(gòu)建設(shè)的路徑選擇。

斯科特等總結(jié)認(rèn)為，組織模式出現(xiàn)及擴散的最常見方式是“派生”，即復(fù)制某個現(xiàn)有的組織[18]，新組織模式的出現(xiàn)至少有兩種途徑：一種是所謂的匯集，即將觀察到的各種組織形式和實踐匯集整理成為供模仿的模型。另一種是拼湊，即從各種現(xiàn)存組織中提取不同要素進行重新組合，創(chuàng)造出新的混合模式。這預(yù)示著，通過組織整合與機制創(chuàng)新，現(xiàn)有國內(nèi)高?！皽?zhǔn)院校研究機構(gòu)”有可能改造為成功的院校研究機構(gòu)。

2.制度環(huán)境層面促進國內(nèi)院校研究機構(gòu)建設(shè)的路徑

（1）政府主管部門積極引導(dǎo)。政府法令具有強制性，政府的行為也在很大程度上成為一種勸誘和要求。政府相關(guān)部門可通過建設(shè)國家級高等教育信息平臺、定期公開高校運行數(shù)據(jù)、規(guī)范高校項目論證與規(guī)劃程序、改革評估指標(biāo)體系等方式對各高校的院校研究機構(gòu)建設(shè)進行積極引導(dǎo)。（2）先鋒高校努力做出表率?！鞍駱拥牧α渴菬o窮的”，當(dāng)環(huán)境中出現(xiàn)風(fēng)險與挑戰(zhàn)，組織無法確定何種形式為最佳時，模仿成功者的做法將是最保險的。院校研究引入中國的時間不長，它能否在中國這樣的環(huán)境中存在下去？能否為中國高校的發(fā)展做出貢獻？做出多大貢獻？大眾化、國際化的壓力下，院校研究能夠在多大程度上為中國高校解困？面對質(zhì)疑，事實是最好的回應(yīng)。華中科技大學(xué)、中山大學(xué)、中國人民大學(xué)等高校在中國較早地開展了院校研究的實踐，并取得了可喜的成績，他們的機構(gòu)設(shè)置和具體做法將成為其他高校模仿的主要對象。（3）專業(yè)人員遵循專業(yè)精神和從業(yè)規(guī)范。任何事業(yè)的繁榮均有賴于從業(yè)者的專業(yè)精神，教育更是如此。高等教育事業(yè)的參與者，無論是高校管理者還是目前“準(zhǔn)院校研究機構(gòu)”的工作人員，如果能切實發(fā)揚專業(yè)精神，掌握專業(yè)技能，遵循從業(yè)規(guī)范，在專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)形成尊重科學(xué)、依靠數(shù)據(jù)和事實的習(xí)慣，院校研究機構(gòu)的建設(shè)也將迎來高潮。

3.技術(shù)環(huán)境層面推動院校研究機構(gòu)建設(shè)的路徑

（1）加強信息平臺建設(shè)，并向社會開放。由國務(wù)院主持整合教育部、科技部、人力資源和社會保障部等部門數(shù)據(jù)平臺；各級教育部門建立健全規(guī)范化的數(shù)據(jù)信息采集與分析體系，建立跨部門、跨區(qū)域、跨高校的數(shù)據(jù)共享機制；高校內(nèi)各部門設(shè)置專門的數(shù)據(jù)收集崗位或職能，建立基本業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)收集平臺。（2）借鑒項目管理模式，協(xié)同合作開展院校研究。由校領(lǐng)導(dǎo)主持，以高教所或發(fā)展規(guī)劃辦為依托機構(gòu)，組建“虛實結(jié)合”的院校研究委員會，通過統(tǒng)一數(shù)據(jù)收集標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃、專項報告、委托調(diào)查、咨詢提案等方式，協(xié)調(diào)各職能部門和相關(guān)專家合作開展院校研究。（3）加大專業(yè)院校研究人員的培養(yǎng)和培訓(xùn)力度。中國高教學(xué)會院校研究分會以及華中科技大學(xué)等開展院校研究較有成效的單位，可積極組織相關(guān)培訓(xùn)活動；鼓勵各高等教育學(xué)、教育經(jīng)濟與管理學(xué)科點單位為研究生設(shè)置相關(guān)課程。此外，各高校還可根據(jù)自身情況，為院校研究人員設(shè)立單獨的績效評估體系。

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（責(zé)任編輯 陳志萍）