基于陽光政府建設(shè)的信息公開制度構(gòu)建探討

奚金才 XI Jin-cai；徐鑫 XU Xin

（昆明理工大學(xué)津橋?qū)W院，昆明 650106）

（Oxbridge College，Kunming University of Science and Technology，Kunming 650106，China）

0 引言

政府信息公開指的是國家行政機(jī)關(guān)和經(jīng)授權(quán)和委托的組織，在行使行政管理職權(quán)過程中通過法定的形式和程序，將政府信息主動向社會公眾或依照申請而向特定的申請者公開的制度。雖然我國政府一直都有保密的傳統(tǒng)，但隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，政府信息公開制度在各級政府中逐步建立起來，在建設(shè)陽光政府方面取得了一定的成績，但還是存在很多的問題需要我們不斷地努力。

1 政府信息公開制度中存在的問題

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）的頒布為政府信息公開的制度化和法制化提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但就目前的政府信息公開現(xiàn)狀看，的確還存在許多的不足。

1.1 政府機(jī)關(guān)及其工作人員缺乏信息公開與服務(wù)人民的意識

由于官本位思想嚴(yán)重，導(dǎo)致政府機(jī)關(guān)及其工作人員往往把老百姓當(dāng)做被管理者，認(rèn)為自己的工作是在為人民服務(wù)，宗旨和目的都是好的，有時(shí)把相應(yīng)信息公開給老百姓還會造成工作量的增加和社會的不穩(wěn)定，所以還是貫徹那種“民可使由之不可使知之”的思想，全然不顧現(xiàn)代公民對政府和公共事務(wù)的知情權(quán)。為了應(yīng)付上級檢查同時(shí)符合《條例》的要求，各級政府部門也建立了相應(yīng)的信息公開制度，只是對這項(xiàng)重要工作的推進(jìn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有那些可以提升政績和獲得實(shí)惠的工作受到重視，多數(shù)的機(jī)構(gòu)和人員設(shè)置都形同虛設(shè)，導(dǎo)致信息公開無法落實(shí)。

1.2 政府信息公開立法層次不高且缺乏相應(yīng)制度保障

《條例》只是國務(wù)院頒布的行政法規(guī)，不是全國性的立法，只對行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生效力，對其他的國家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)和企事業(yè)組織的信息公開不能進(jìn)行有效規(guī)范，導(dǎo)致不能做到全國一盤棋，存在自行其事和不可避免的信息公開疏漏的問題。同時(shí)，各級政府對《條例》的落實(shí)存在一定的隨意性，對于責(zé)任追究方面沒有較為嚴(yán)格的規(guī)定和落實(shí)。很多部門對于信息的公開還要依靠領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，如果領(lǐng)導(dǎo)不重視就可能導(dǎo)致很多信息不能及時(shí)公開。

1.3 《條例》對信息公開例外的模糊規(guī)定成了政府不公開的擋箭牌

《條例》用列舉的方式列出了應(yīng)該對社會公開的政府信息，這樣做的好處當(dāng)然是非常明確的告訴政府必須公開的信息是哪些，但對不予公開的內(nèi)容卻做了比較模糊的界定。如第14條中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時(shí)，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定”和“行政機(jī)關(guān)不得公開涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的政府信息”，在此如果對于什么是國家機(jī)密缺乏一個(gè)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)的話，就容易造成政府機(jī)關(guān)濫用自己的行政裁量權(quán)，把國家機(jī)密的范圍無限制擴(kuò)大，從而拒絕公開相應(yīng)政府信息。還有第35條規(guī)定如果行政機(jī)關(guān)公開了“不應(yīng)當(dāng)公開的政府信息”，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員會受到處分，嚴(yán)重的甚至要依法追究刑事責(zé)任。在自己可以裁量是否需要公開且公開不該公開的信息還要被追究責(zé)任的情況下，很多政府機(jī)關(guān)及其工作人員采取的當(dāng)然是不公開了。

1.4 公民在維護(hù)自身權(quán)益上的主動性不強(qiáng)

公民是知情權(quán)的主體，當(dāng)代民主的發(fā)展趨勢是將部分國家和社會的事務(wù)交給公眾來進(jìn)行討論和決定，以實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和對政府的制約。所以，公民要在維護(hù)自身權(quán)益和督促政府信息公開兩方面積極努力，否則只依靠政府及其工作人員的自覺和主動是不可能的。唯有調(diào)動起公民維權(quán)的積極性，用倒逼的形式才能促進(jìn)政府信息的公開。

1.5 在司法上要為保護(hù)公民權(quán)利和促進(jìn)政府信息公開提供相應(yīng)救濟(jì)

對于政府不公開相應(yīng)信息的，涉及失職瀆職或者濫用權(quán)力等方面的違法犯罪行為，司法機(jī)關(guān)要及時(shí)介入，糾正并督促政府相關(guān)行為。對于公民依法依申請要求政府公開信息遭到拒絕提起訴訟的，法院要依法客觀公正進(jìn)行審理，為維護(hù)公民知情權(quán)提供相應(yīng)司法保障。沒有相應(yīng)的救濟(jì)，缺乏有效的司法機(jī)制是對包括公民知情權(quán)在內(nèi)的權(quán)利等最大的侵害。

2 完善我國政府信息公開制度的建議

政府信息公開制度的建立和完善不可能是一蹴而就，特別是在我國這種傳統(tǒng)的公權(quán)力強(qiáng)大的國家，只能是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，需要國家和社會各方面的努力，同時(shí)需要立法、行政和司法多方面的配合、銜接和制約，最終才能形成一個(gè)良好的制度。針對現(xiàn)存的問題，筆者提出以下幾個(gè)方面的完善措施。

2.1 提高立法級別，解決法律間的沖突問題

首先就是全國人大常委會必須將《政府信息公開法》納入立法規(guī)劃并盡快出臺。其次，完善信息公開條例和相關(guān)的實(shí)施細(xì)則。例如，對于什么是公開，什么屬于秘密的問題，就要進(jìn)行清楚界定。對于不涉及政府和國家機(jī)密的信息，必須公開，對于涉及秘密的，要有認(rèn)定秘密的程序并進(jìn)行相應(yīng)的說明，否則還是必須公開。同時(shí)，對于法律和法規(guī)之間沖突的問題也要盡快解決。例如，《檔案法》、《統(tǒng)計(jì)法》和《保守國家秘密法》等與《政府信息公開條例》之間存在一定程度的沖突。政府信息公開只是一個(gè)條例，作為一部下位法，應(yīng)當(dāng)受到上位法的約束的。所以，有必要制定高級別的《政府信息公開法》，在實(shí)體性和程序性上有機(jī)結(jié)合，以保障政府信息公開的順利實(shí)施。國務(wù)院《政府信息公開條例》的出臺，標(biāo)志著我國的政府信息公開向法制化邁出了具有深遠(yuǎn)意義的重大一步，但是，國務(wù)院在職權(quán)范圍內(nèi)制定的行政法規(guī)，只能約束國務(wù)院以下的各級政府，對立法、檢察、司法則無約束力。而在實(shí)踐中遇到的很多問題，都是在國務(wù)院的行政法規(guī)上不能得到完全解決的，需要由法律來進(jìn)行規(guī)范。所以，從長遠(yuǎn)來說，應(yīng)考慮結(jié)合我國關(guān)于政府信息公開的實(shí)際，盡快制定高級別的《政府信息公開法》，明確公民知情權(quán)的概念，對政府信息公開的主體、機(jī)構(gòu)的設(shè)置、相關(guān)程序、公開的途徑等相關(guān)問題作出明確規(guī)定，使我國的政府信息公開工作做到有法可依，有法必依，違法必究，逐步將政府信息公開工作引向法治化。

2.2 增強(qiáng)政府在信息公開上的職能和服務(wù)意識

2.2.1 明確信息公開管理機(jī)構(gòu)及職能，保障信息源頭暢通

要想真正地做到政府透明、信息公開就必須明確政府信息公開的主管機(jī)構(gòu)及其職能，保障信息公開源頭暢通。完善信息公開管理機(jī)制，保障政府行政行為過程公開。當(dāng)前，政府信息公開的重點(diǎn)主要集中于對相關(guān)結(jié)果和程序的公開，對于過程方面的公開卻基本上很少涉及，使得信息公開在大多數(shù)情況下流于表面。不能適應(yīng)社會公眾對信息，如官員重特大事故、自然災(zāi)害、財(cái)產(chǎn)情況、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等的公開需求。

2.2.2 完善政府新聞發(fā)言人制度，及時(shí)公開相關(guān)政府信息

現(xiàn)代的民主國家都將新聞媒體作為第四種權(quán)力，即立法、行政、司法之外的“第四權(quán)”，將其視為民主政治的保護(hù)神。為了適應(yīng)這樣的要求，建立和完善新聞發(fā)言人制度顯得非常重要。這樣做既可以保障媒體和公眾的知情權(quán)，同時(shí)也促進(jìn)了政府工作的透明度。建立和完善新聞發(fā)言人制度的要點(diǎn)主要有：設(shè)置專職人員，及時(shí)披露準(zhǔn)確性、全面性和權(quán)威性的信息，以便社會各界做好相應(yīng)準(zhǔn)備；完善新聞發(fā)布會的程序；提升新聞發(fā)言人的素質(zhì)等。

2.2.3 重視政務(wù)電子化建設(shè)，順應(yīng)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的需求

傳統(tǒng)的政治宣傳工具在當(dāng)今電子化和網(wǎng)絡(luò)化的社會中已經(jīng)顯得有一定的落伍，當(dāng)代人利用網(wǎng)絡(luò)傳遞、了解、評價(jià)和利用信息的手段較之以前有了巨大的變化。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國現(xiàn)今每天使用博客、微博、微信等及時(shí)通訊的人已經(jīng)超過閱讀出版物、報(bào)紙等傳統(tǒng)的人數(shù)，網(wǎng)絡(luò)在人們生活中已經(jīng)占據(jù)了無可替代的位置。政府在管理國家和社會過程中如果無法有效利用好網(wǎng)絡(luò)，則會失去大量的機(jī)會來影響更多的年輕人。而各級政府在具體行政過程中仍然不能擺脫“官老爺”的思維，不能適應(yīng)新的變化，不能利用先進(jìn)的有效的工具。雖然很多政府及其機(jī)關(guān)都有自己的網(wǎng)站等平臺，但大多都是虛置的、空洞的或者是睡眠的，基本上起不到信息公開的渠道的作用。

2.3 在司法方面，主要是完善信息公開救濟(jì)制度

在憲政社會必須遵守的原則是有權(quán)利必有救濟(jì)，救濟(jì)機(jī)制的設(shè)立目的是為信息公開的實(shí)現(xiàn)提供保障，否則行政機(jī)關(guān)就可以隨意剝奪公民獲取信息的權(quán)利而得不到糾正和制約，公民的知情權(quán)就無法真正的實(shí)現(xiàn)。所以，應(yīng)完善政府信息公開的救濟(jì)制度，即讓公民可以通過提起行政復(fù)議和行政訴訟，為在政府信息公開工作中合法權(quán)效益受到行政機(jī)關(guān)侵害的行為提供救濟(jì)的渠道。

2.4 加強(qiáng)公眾對信息公開的參與

新聞媒體是當(dāng)今最受關(guān)注和每個(gè)人每天都無法離開的。利用新聞媒體，實(shí)現(xiàn)輿論監(jiān)督是公眾接近國家、接近政府活動的重要通道，這樣就克服了公權(quán)力活動中的神秘性，使得國家機(jī)關(guān)和公務(wù)員很難進(jìn)行所謂的暗箱操作，它是政府信息公開不可缺少的監(jiān)督力量。

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