政府購買服務(wù)的破解之道
—— 湖北省宜昌市夷陵區(qū)試點(diǎn)調(diào)查

《支點(diǎn)》記者 楊 萍

政府購買服務(wù)的破解之道
—— 湖北省宜昌市夷陵區(qū)試點(diǎn)調(diào)查

《支點(diǎn)》記者 楊 萍

編者按

黨的十八屆三中全會吹響了全面深化改革的號角，特別強(qiáng)調(diào)要加快轉(zhuǎn)變政府職能，并提出要推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買。隨后，“政府購買服務(wù)”成為熱點(diǎn)話題，很多地方紛紛開始探索。本刊記者通過對湖北省宜昌市夷陵區(qū)的試點(diǎn)工作，來研究當(dāng)前政府購買服務(wù)存在的難點(diǎn)，并尋求解決之道。

張玉紅徹底被感動了——那個在學(xué)校從不跟人講話的小男孩，終于跟她說話了。

她一遍遍回憶當(dāng)時的情景：那天，她跟孩子們做完游戲后，臨走前，她蹲下來抱著那個男孩問：“告訴張老師，下周你還來參加游戲嗎？”“來！”孩子的一句話讓她幾乎熱淚盈眶。老師們更是驚訝，這個孩子自入學(xué)以來，不跟任何人講話，老師們使出渾身解數(shù)，絲毫不起作用。然而，張玉紅發(fā)現(xiàn)，在她精心設(shè)計(jì)的游戲里，這個內(nèi)向沉默的小男孩，笑得非常開心。張玉紅對自己的工作充滿信心。

張玉紅是宜昌市夷陵區(qū)社會工作服務(wù)中心（以下簡稱中心）的主任，每周她都和搭檔一起，來到黃花鄉(xiāng)小學(xué)，給1-6年級的留守兒童開展各種有趣的活動。這是她操作的一個服務(wù)留守兒童的項(xiàng)目，該項(xiàng)目在2013年被夷陵區(qū)政府以13萬元的價格購買。

一個人的服務(wù)中心

張玉紅原本是一所培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的執(zhí)行校長，長期的學(xué)生工作讓她發(fā)現(xiàn)，學(xué)生的很多問題源于家庭，為了解決這些問題，她去考了心理咨詢師資格證。后來發(fā)現(xiàn)，心理咨詢是一對一的服務(wù)，并不能徹底解決家庭問題。她想幫助更多的弱勢群體，但這一切，張玉紅不知從何入手。

“你所熱衷的事情應(yīng)該是社會工作。”一次偶然的機(jī)會，她被一位專家點(diǎn)醒了。在深入了解了社會工作之后，張玉紅找到了新的人生方向。

2009年，夷陵區(qū)被確定為全國第二批社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)試點(diǎn)區(qū)，全區(qū)對社工人才的培訓(xùn)空前重視。2010年，由區(qū)民政局牽頭，區(qū)委、區(qū)政府成立了社會工作者協(xié)會，服務(wù)內(nèi)容涉及文化、教育、衛(wèi)生、養(yǎng)老、司法等所有領(lǐng)域。為了培養(yǎng)更多的社會工作人才，夷陵區(qū)政府出臺了《關(guān)于加強(qiáng)社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》，對參加全國社會工作職業(yè)水平考試的從業(yè)人員、志愿者的報名費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)和資料費(fèi)進(jìn)行補(bǔ)貼，對于通過考試取得國家社會工作職業(yè)水平資格證的人員，一次性給予1000—5000元獎勵。

張玉紅趕上了好時候。她順利拿到了社會工作師資格證，并于2011年7月成立了宜昌市夷陵區(qū)社會工作服務(wù)中心。雖然中心只有她一個專業(yè)社工，但她依然滿心歡喜，在幫助弱勢群體的過程中，她找到了自身價值。

張玉紅所在的中心是有獨(dú)立法人的社會組織，但該中心自成立起，就與普通的民間社會組織不太一樣。中心辦公地點(diǎn)設(shè)在民政局六樓，張玉紅的工資也是由地方財政來支付。跟需要租房、購買辦公設(shè)備、擔(dān)負(fù)水電費(fèi)及人員工資的一般社會組織相比，該中心似乎更像是政府的下屬機(jī)構(gòu)。

因此，該中心申報的服務(wù)留守兒童項(xiàng)目，不僅迅速獲批，而且13萬元購買資金一次性下?lián)?。張玉紅對此的解釋是：“如果我只是等著政府購買項(xiàng)目，是無法生存的?，F(xiàn)在區(qū)政府購買了6個社工崗位，我是其中一個。這13萬元項(xiàng)目資金雖然不多，卻是全區(qū)對政府購買服務(wù)的扶持和探索。”

社工生存狀況堪憂

在外人看來，背靠夷陵區(qū)民政局這棵大樹，張玉紅的社會服務(wù)工作應(yīng)該順風(fēng)順?biāo)?。然而，?dāng)談到遭遇的困境時，張玉紅大吐苦水?！艾F(xiàn)在大家對社工的認(rèn)識太少了，剛開始跟某些部門談社工服務(wù)時，他們很驚訝地說，義工不是免費(fèi)服務(wù)嗎，你們?yōu)槭裁催€要錢呢？我只能一遍遍解釋，我們是社工，不是義工。社工是利用專業(yè)知識和專業(yè)理念，提供專業(yè)服務(wù)的工作者?！?/p>

除了眾多誤解，擺在社工面前的最大阻礙是待遇太低，甚至難以維持生計(jì)。華中師范大學(xué)社會學(xué)院一名社工專業(yè)的畢業(yè)生，曾經(jīng)很心酸地告訴母校的老師：“我確實(shí)很喜歡為社區(qū)的人提供服務(wù)，但是我現(xiàn)在還在向家里伸手要錢。租房、交通費(fèi)、吃飯都需要花錢，而我一個月的收入只有一千多元?！?/p>

正因如此，大多數(shù)社工專業(yè)的畢業(yè)生不愿意從事社會工作。即便是做社工，他們也更愿意選擇去南方。一位深圳在職社工告訴記者，目前當(dāng)?shù)匾幻绻さ脑滦皆谒奈迩г笥?，而和他一同畢業(yè)從事其他崗位的同學(xué)，月薪通常在八千元以上，有的甚至一萬多元。

張玉紅也向記者坦言：“我現(xiàn)在的工資相當(dāng)于自己十年前的水平，目前養(yǎng)家的壓力完全轉(zhuǎn)移到老公身上。支撐我堅(jiān)持的動力，是那些留守兒童的笑臉，以及殘障兒童家長們感動的淚水，在服務(wù)對象那里，我看到了自己的價值?！?/p>

除此外，社工的職業(yè)發(fā)展通道還非常不完善。談到這個問題，華中師范大學(xué)社會學(xué)院副院長萬仁德舉例說：“我們學(xué)校如果招一名實(shí)驗(yàn)員，開始工資并不高，但是他只要努力，就可以一步步晉升為實(shí)驗(yàn)師、高級實(shí)驗(yàn)師、研究員，只要進(jìn)入這個系統(tǒng)，就可以一步步向上發(fā)展。然而在公共服務(wù)領(lǐng)域，卻缺乏這套發(fā)展機(jī)制?！?/p>

萬仁德說，優(yōu)秀的社工剛開始都是靠服務(wù)社會的價值理念支撐，但如果沒有相應(yīng)的職稱發(fā)展和機(jī)制配套，這些專業(yè)社工看不到未來的發(fā)展前景，迫于生存壓力，他們在這個領(lǐng)域就很難長期發(fā)展。

社工生存狀況堪憂，社會組織更是如此。華中師范大學(xué)社會學(xué)院成立的武漢博雅社會工作服務(wù)中心，是武漢市民政局批準(zhǔn)成立的全市首批民辦非營利性社工機(jī)構(gòu)之一，現(xiàn)在仍虧本運(yùn)營。

萬仁德坦言：“所有運(yùn)營經(jīng)費(fèi)由學(xué)院來支撐，因?yàn)閷W(xué)院需要這樣的機(jī)構(gòu)作為人才培養(yǎng)實(shí)踐基地。但是社會上很多草根組織，他們的生存狀況更糟糕。尤其是普通民眾，面臨實(shí)實(shí)在在的生存壓力，很難長期在這個領(lǐng)域做下去。即便是有資金實(shí)力的企業(yè)和公益人士，也只能是短期投入。”

政府向誰購買服務(wù)

雖然中央政府在積極推動政府購買服務(wù)，然而種種現(xiàn)實(shí)問題造成國內(nèi)社會組織發(fā)展非常緩慢，眾多專家認(rèn)為，在社工組織發(fā)展羸弱和匱乏的情況下，政府在初期應(yīng)該出臺一些政策來支持和孵化社會組織的發(fā)展。

美國伊利諾伊州立大學(xué)終身教授、武漢大學(xué)社會學(xué)系主任林曾在接受《支點(diǎn)》采訪時表示：“政府購買服務(wù)的前提是要有大量非營利組織存在，所以孵化、幫助非營利組織的成長和發(fā)展是政府購買服務(wù)前期要做的事。否則，政府向誰去購買？”

在《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》中，明確承接政府購買服務(wù)的主體，包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會力量。

然而，現(xiàn)在社會組織服務(wù)質(zhì)量參差不齊，符合標(biāo)準(zhǔn)的寥寥無幾。萬仁德認(rèn)為，民辦社會組織發(fā)展不足，需要一個培育過程。就像當(dāng)初經(jīng)濟(jì)體制改革啟動，政府鼓勵民營企業(yè)發(fā)展一樣，政府要出臺一些政策，給社會組織一定的發(fā)展期，鼓勵、支持和孵化社會組織發(fā)展。

目前，廣東省和上海市已經(jīng)出現(xiàn)一些“社會組織孵化基地”。政府投入一座大樓作為孵化基地，按照要求進(jìn)行裝修，社會組織可以1元入駐，進(jìn)入基地接受孵化和發(fā)展。

在對社會組織的培育過程中，高校的作用不可小覷?！案咝Ｉ鐣W(xué)系研究組織的成立和發(fā)展，對發(fā)展社會組織起到一定的幫扶作用。所以，政府可以通過學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，來幫助培養(yǎng)非營利機(jī)構(gòu)的孵化和發(fā)展?！绷衷f。

他認(rèn)為，高校、政府和社會組織，三方應(yīng)實(shí)現(xiàn)良性互動。在初期，政府可以給高校一些投標(biāo)的機(jī)會，來幫助地方培育和發(fā)展社會組織。待社會組織發(fā)展成熟以后，政府就可以對社會組織提供購買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)幫助弱勢群體、提高公共服務(wù)的目標(biāo)。

作為試點(diǎn)，夷陵區(qū)政府給予了足夠的重視和扶持。該區(qū)民政局副局長郭正龍稱，夷陵區(qū)的社會工作探索是全區(qū)整體推進(jìn)，城市和農(nóng)村的社區(qū)一起推，而且是八九個行業(yè)和部門之間實(shí)現(xiàn)聯(lián)動。

為便于整體推進(jìn)，夷陵區(qū)建立了五級組織網(wǎng)絡(luò)，分別成立了區(qū)社會工作者協(xié)會、區(qū)社會工作者人才服務(wù)中心，各鄉(xiāng)還成立了社會工作服務(wù)站及工作室。此外，民政、教育、衛(wèi)生等相關(guān)單位專門設(shè)立社會工作崗位，當(dāng)前全區(qū)共設(shè)立50多個社會工作崗位。

雖然張玉紅所在的社工機(jī)構(gòu)只有她一人，但由于該區(qū)形成了“協(xié)會+中心+站+室+崗”五級工作網(wǎng)絡(luò)，而且全區(qū)各領(lǐng)域已經(jīng)獲得社工師資格證的有44人，所以，張玉紅可以與夷陵區(qū)不同領(lǐng)域的社工從業(yè)人員建立連接，并撬動這些資源。

然而，目前擺在她面前的難題是，如何撬動并打通這些資源？“以我個人的力量，很難做到，需要政府來統(tǒng)籌。”張玉紅坦言。

亟待健全經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

《支點(diǎn)》記者深入社區(qū)走訪發(fā)現(xiàn)，社區(qū)居民對社會工作服務(wù)的需求非常大。一個顯而易見的問題是，要滿足這些需求，一要有專業(yè)社工提供服務(wù)，二要有充足的經(jīng)費(fèi)作保障。

興安社區(qū)有個居民叫張霞（化名），今年38歲，高中畢業(yè)時患了癲癇病。原本，張霞就是抱養(yǎng)的孩子，父親去世后，養(yǎng)母迫于生活壓力，也選擇了離開。養(yǎng)母離開后，張霞徹底成了孤兒。一犯病，誰都不認(rèn)識，精神疾病越來越嚴(yán)重，后來她開始四處流浪。

有一次，張霞流浪到了武漢，由于隨身帶的身份證上有家庭住址，被人發(fā)現(xiàn)后，打電話通知夷陵區(qū)民政局，民政局派人把她接回來后，安排在她所在的興安社區(qū)。面對這個沒有家人的精神病患者，興安社區(qū)黨總支書記王學(xué)林犯了愁：“如果把她送回家，因?yàn)闆]有監(jiān)護(hù)人，她可能會再次流失，這可怎么辦？”

后來，社區(qū)了解到民政局有重大精神病人救助項(xiàng)目，政府針對重度精神病人出臺了救助管理辦法，于是社區(qū)決定把她送往宜昌市優(yōu)撫醫(yī)院。張霞住院兩年，全部費(fèi)用都得以報銷。

有一次，王學(xué)林和社區(qū)工作人員去醫(yī)院探望她時，她簡直變了一個人，“她剛被接回來時像乞丐一樣，渾身臟兮兮的，又黑又瘦?，F(xiàn)在人也長胖了，而且看到我后，居然還認(rèn)得我?！贬t(yī)院介紹，張霞接受治療以后，還幫助醫(yī)護(hù)人員管理其他病人。

王學(xué)林告訴記者，雖然社區(qū)給弱勢群體提供了一些幫助，但如果沒有政府的政策保障和資金支持，是很難做下去的。像張霞這種情況，光是醫(yī)療費(fèi)每年就需要2萬多元。

在興安社區(qū)，開展的社會工作服務(wù)包括社會救助、養(yǎng)老、兒童托管、社區(qū)矯正和禁毒、矛盾調(diào)解及志愿者服務(wù)等。其中，社區(qū)兒童托管中心獲2013年首屆全國優(yōu)秀志愿服務(wù)項(xiàng)目三等獎。

如此多的服務(wù)項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)怎么解決？王學(xué)林透露，從2010年開始，政府每年給社區(qū)撥款7萬元經(jīng)費(fèi)。到2012年，經(jīng)費(fèi)增加到了30萬-40萬元。

該區(qū)民政局社工科科長袁昌柱說，宜昌把社會工作及社會工作人才隊(duì)伍建設(shè)所需經(jīng)費(fèi)列入了財政預(yù)算。在推進(jìn)試點(diǎn)工作的過程中，不斷拓展經(jīng)費(fèi)來源，區(qū)民政局、殘聯(lián)、婦聯(lián)、人力資源和社會保障局、政法委等成員單位在開發(fā)村（社區(qū)）社會工作崗位的實(shí)踐過程中，探索出由就業(yè)基金和財政資金共同投入的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，豐富了政府購買服務(wù)的內(nèi)涵。

另外，社會資金開始通過公益慈善渠道流向疾病救助、關(guān)愛兒童、心理輔導(dǎo)、養(yǎng)老等領(lǐng)域。袁昌柱稱，未來將努力建立起以公共財政支持為主、社會資金支持為輔的經(jīng)費(fèi)保障體系，并逐步擴(kuò)大社會資金支持社會工作的比重。2013年，夷陵區(qū)政府購買社工崗位經(jīng)費(fèi)45萬元，購買社工服務(wù)經(jīng)費(fèi)90萬元。

“他們表達(dá)的是社會的良心”

在夷陵區(qū)民政局采訪期間，記者還見到了剛從深圳引進(jìn)的專業(yè)社工孔令燕。這位南昌大學(xué)社會工作專業(yè)的畢業(yè)生，經(jīng)過3年努力，成長為深圳知名社工機(jī)構(gòu)的優(yōu)秀人才。此時她已經(jīng)在夷陵區(qū)工作了近5個月，區(qū)政府為她提供了事業(yè)編制和住宿。如今，她負(fù)責(zé)全區(qū)的社會工作督導(dǎo)，并參與部分項(xiàng)目的實(shí)施。

她和張玉紅一樣，深深熱愛社會服務(wù)工作，盡管人手嚴(yán)重不足，工作繁雜瑣碎，但孩子們的歡笑、老人們的稱贊，讓她獲得了極大滿足。

林曾呼吁：“從長遠(yuǎn)看，中國從生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，社會服務(wù)必不可少。希望未來政府和國家給予社會工作者更好的待遇，希望社會能夠熱愛和尊敬從事社會工作的人們。實(shí)際上，他們表達(dá)的是社會的良心，他們扶持的是一個和諧的社會?！?/p>

目前，廣東、北京、上海等地政府購買服務(wù)發(fā)展較快，但整體處于探索階段。專家們呼吁，媒體要加強(qiáng)宣傳，要給予社工人員和社工組織足夠的尊重和重視，因?yàn)?，他們拿著微薄的工資，卻把大愛奉獻(xiàn)給了最需要幫助的弱勢人群。

資料來源：南方日報

“小政府、大社會”模式

與中國相比，發(fā)達(dá)國家的政府購買服務(wù)模式較為完善，值得借鑒。

2013年8月，華中師范大學(xué)社會學(xué)院老師到美國考察社會服務(wù)機(jī)構(gòu)時，走訪了匹茲堡大學(xué)的一個教授，該教授是殘疾人領(lǐng)域的知名專家，并擁有一個殘疾人服務(wù)中心，他是法人代表。

該殘疾人服務(wù)中心就建在社區(qū)里，有4層樓，聘請了30名專業(yè)社工，可同時為40名社區(qū)的殘疾人提供服務(wù)。

接受服務(wù)的殘疾人平時并不住在中心，而是社區(qū)里。早上，由家屬負(fù)責(zé)把他們送到中心，晚上再接回去。沒有家屬的殘疾人，中心會派人接送?？疾烊藛T發(fā)現(xiàn)，那里像學(xué)校一樣，每天由專業(yè)人員教他們學(xué)電腦、畫畫、折紙等，屋頂還有個小蔬菜園，社工協(xié)助殘疾人一起種蔬菜，來體現(xiàn)他們的價值。所有項(xiàng)目和活動均由專業(yè)人員設(shè)計(jì)，社區(qū)志愿者協(xié)助社工共同實(shí)施。

當(dāng)?shù)卣徺I了該中心的服務(wù)，其具體模式是，該中心把殘疾人人數(shù)及服務(wù)內(nèi)容做成報表，上報政府相關(guān)部門，政府審核通過后進(jìn)行撥錢。值得一提的是，該中心擁有先進(jìn)的社工管理系統(tǒng)，社工每天提供服務(wù)的詳細(xì)情況，在系統(tǒng)上均能查閱。這套系統(tǒng)已運(yùn)行好幾年，在美國受到推崇。

一位老人若住在福利院，政府每個月需要為他支付8千美元的養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)。而如果政府通過購買養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)，讓老人回歸社區(qū)進(jìn)行居家養(yǎng)老，通過養(yǎng)老機(jī)構(gòu)派社工上門服務(wù)，1個月的費(fèi)用僅為4千美元。這個方法大大減輕了政府的財政負(fù)擔(dān)。在美國，無論是養(yǎng)老服務(wù)，還是對殘疾人提供服務(wù)，都是由民間社會組織來承擔(dān)。

在美國工作生活了25年的林曾教授介紹，美國提倡“小政府、大社會”模式，志愿組織、行業(yè)組織、協(xié)會組織等在美國都很發(fā)達(dá)。政府每年把需要提供的公共服務(wù)設(shè)計(jì)成不同項(xiàng)目，然后公開招標(biāo)，符合條件的社會組織都可以申請。政府通過專業(yè)評估機(jī)構(gòu)，選擇最合適的一家購買其服務(wù)。項(xiàng)目完成后，政府委托第三方機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目進(jìn)行評估和驗(yàn)收。