美國政府、社會與社區(qū)學(xué)院的關(guān)系研究及啟示

邵 寧

一、美國政府宏觀指引社區(qū)學(xué)院的發(fā)展

（一）美國政府制定政策引導(dǎo)社區(qū)學(xué)院的發(fā)展

政策法規(guī)對美國社區(qū)學(xué)院的發(fā)展起到了重要的作用，它們是社區(qū)學(xué)院發(fā)展的基礎(chǔ)，引導(dǎo)、規(guī)范和保障社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。1862年，美國政府頒布的《莫里爾法案》規(guī)定，聯(lián)邦政府增地給各州，各州可以出售這些土地，所得的錢用來創(chuàng)建社區(qū)學(xué)院。1917年，美國政府頒布《史密斯-休斯法案》，該法案提出向更多的民眾提供知識技術(shù)的教育，并提供夜間上課的學(xué)習(xí)機(jī)會，推動了社區(qū)學(xué)院的發(fā)展[1]。1944年美國政府頒布的《退伍軍人權(quán)利法》，為二戰(zhàn)退伍軍人提供資助，符合規(guī)定的退伍軍人都有權(quán)在一所獲批的教育或訓(xùn)練機(jī)構(gòu)得到教育或訓(xùn)練。很多退伍軍人的文化水平較低，往往選擇入學(xué)門檻低、學(xué)制短、實(shí)用性強(qiáng)的社區(qū)學(xué)院接受教育，這給社區(qū)學(xué)院帶來了大量生源和經(jīng)費(fèi)[2]。1963年美國政府頒布的《職業(yè)教育法》拓寬了職業(yè)教育的對象、經(jīng)費(fèi)和時(shí)間安排，為社區(qū)學(xué)院的快速發(fā)展創(chuàng)造了條件[3]。

近些年來，美國政府依然大力支持社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。1990年，聯(lián)邦政府頒布了《卡爾.D.波金斯職業(yè)教育法案Ⅱ》。法案規(guī)定開發(fā)技術(shù)預(yù)科課程，整合學(xué)術(shù)教育和職業(yè)技術(shù)教育的課程方案，開發(fā)與職業(yè)相關(guān)的課程方案并給予資金資助，授權(quán)聯(lián)邦政府每年向各州和地方的培訓(xùn)計(jì)劃投資16億美元以提高美國技術(shù)的競爭力[4]。同年，布什總統(tǒng)簽署了《1990年國家和社區(qū)服務(wù)法案》，主要向美國民眾強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)的理念?？肆诸D總統(tǒng)曾提出的“教育行動綱領(lǐng)”明確規(guī)定“讓每一個(gè)18歲青年能上大學(xué)，每一個(gè)美國成年人能夠進(jìn)行終身學(xué)習(xí)?！?010年，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《醫(yī)保與教育協(xié)調(diào)法》，計(jì)劃在4年內(nèi)為社區(qū)學(xué)院投資20億美元，資助社區(qū)學(xué)院等機(jī)構(gòu)建設(shè)更加適用的教育和職業(yè)培訓(xùn)方案，更好地幫助有需要的人們及時(shí)掌握新技能或?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)[5]。

（二）美國政府為社區(qū)學(xué)院的發(fā)展提供財(cái)力支持

20世紀(jì)初，公立初級學(xué)院（即社區(qū)學(xué)院，初級學(xué)院是早期的稱呼）剛開始發(fā)展時(shí)，學(xué)院經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)囟愂仗峁?。?dāng)?shù)卣丛谛W(xué)生人數(shù)劃撥固定的經(jīng)費(fèi)，州政府對各地公立初級學(xué)院再給予數(shù)額不等的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。稅收較高的地區(qū)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助較少，反之則經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助較多，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同地區(qū)的公立初級學(xué)院的教育經(jīng)費(fèi)大致相等。這段時(shí)期美國社區(qū)學(xué)院辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的主要承擔(dān)者是地方政府。隨后，美國各州政府對社區(qū)學(xué)院的撥款逐年提高，州政府撥款成為社區(qū)學(xué)院資金的主要來源。一般說來，哪個(gè)州政府的投入多，哪個(gè)州社區(qū)學(xué)院的學(xué)費(fèi)就低。聯(lián)邦政府給社區(qū)學(xué)院的撥款逐年減少，但是聯(lián)邦政府對社區(qū)學(xué)院的資助和合同金額增加了。

隨著美國社區(qū)學(xué)院數(shù)目和在校生人數(shù)急劇增加，美國聯(lián)邦政府、州政府和地方政府對社區(qū)學(xué)院的資金支持不斷加大。美國政府也連續(xù)出臺了一系列政策法規(guī)，除了增加對社區(qū)學(xué)院的撥款，還通過對經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生以及軍人發(fā)放生活補(bǔ)貼、獎(jiǎng)學(xué)金和低息貸款等手段加以資助。20世紀(jì)60年代，州政府撥款和地方稅收占社區(qū)學(xué)院辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的75%—80%。70年代初至90年代中期，美國各級政府繼續(xù)大力投資社區(qū)學(xué)院，社區(qū)學(xué)院的數(shù)量大幅增加，其職能從側(cè)重于轉(zhuǎn)學(xué)教育向職業(yè)教育轉(zhuǎn)變。1983年美國國會通過的《職業(yè)技術(shù)教育法案》明確規(guī)定，聯(lián)邦政府撥款給社區(qū)學(xué)院，各州政府也大力支持社區(qū)學(xué)院的發(fā)展[6]。

20世紀(jì)90年代美國多數(shù)州政府再次加大對社區(qū)學(xué)院的投入，其經(jīng)費(fèi)投入比例比本科院校還高。1993年，美國聯(lián)邦政府頒布了《美國2000年教育目標(biāo)法案》，明確表示要撥款給各州社區(qū)學(xué)院，使更多民眾有機(jī)會獲得高等教育，以應(yīng)對經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展變化[7]。為應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)，2009年奧巴馬總統(tǒng)宣布了“美國人畢業(yè)倡議”的資助計(jì)劃。該計(jì)劃在今后10年將投入20億美元，資助全美社區(qū)學(xué)院，鼓勵(lì)更多失業(yè)者進(jìn)入社區(qū)學(xué)院學(xué)習(xí)，為再就業(yè)做準(zhǔn)備。這項(xiàng)倡議使全美社區(qū)學(xué)院在校人數(shù)增加500萬名，達(dá)到1100萬人左右[8]。

（三）美國各級政府參與社區(qū)學(xué)院管理

20世紀(jì)20年代以前，美國聯(lián)邦政府和州政府較少介入各州社區(qū)學(xué)院的管理。當(dāng)時(shí)，社區(qū)學(xué)院由當(dāng)?shù)刂行W(xué)教育委員會管理，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)少，師資素質(zhì)低，因而這時(shí)的社區(qū)學(xué)院教育質(zhì)量差，發(fā)展速度緩慢，不能適應(yīng)美國經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展的要求。自20年代起，美國聯(lián)邦政府和州政府間接地干預(yù)社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。美國社區(qū)學(xué)院體系實(shí)行聯(lián)邦政府引導(dǎo)、學(xué)校微觀管理以及社會監(jiān)控管理等多元管理體制。

美國聯(lián)邦政府對社區(qū)學(xué)院起到了宏觀調(diào)控的作用。社區(qū)學(xué)院將招生、教學(xué)和經(jīng)費(fèi)使用等情況定期向聯(lián)邦政府匯報(bào)，并要接受聯(lián)邦政府派遣的專家委員會的監(jiān)督。聯(lián)邦政府通過立法和撥款相結(jié)合的手段，促進(jìn)社區(qū)學(xué)院按照國家的利益調(diào)整專業(yè)設(shè)置和課程安排，為國家的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)。各州政府除了通過立法和撥款的手段間接調(diào)控社區(qū)學(xué)院之外，也對社區(qū)學(xué)院的管理實(shí)行直接干預(yù)，不斷提高社區(qū)學(xué)院的辦學(xué)質(zhì)量，使其順應(yīng)各州的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展。美國各級政府參與社區(qū)學(xué)院的治理方式是分權(quán)制：聯(lián)邦政府不直接管理社區(qū)學(xué)院，管理權(quán)歸州政府；聯(lián)邦和州政府及社區(qū)學(xué)院之間不存在上下級的從屬關(guān)系，社區(qū)學(xué)院直接向教育對象負(fù)責(zé)。美國沒有社區(qū)學(xué)院的統(tǒng)一管理體系，由各州政府和地方政府分別管理，但因各州及地方教育部門的管理方法不同，各社區(qū)學(xué)院的辦學(xué)思路和方式也存在差異。

二、社會力量積極參與美國社區(qū)學(xué)院的發(fā)展

（一）美國社區(qū)學(xué)院的開創(chuàng)、發(fā)展源于社區(qū)的需要

從內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束到19世紀(jì)末20世紀(jì)初美國經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展引發(fā)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，城市人口大量增加，新興行業(yè)不斷涌現(xiàn)，對勞動人口素質(zhì)提出了新的要求，這需要改革原有的高等教育結(jié)構(gòu)，建立一種靈活多樣的高等教育體制，以培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會生活所需的勞動力。這個(gè)時(shí)期經(jīng)濟(jì)和社會對勞動力素質(zhì)提出的新要求，是美國社區(qū)學(xué)院萌芽的外在動力，同時(shí)美國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和國民財(cái)富的急劇增加，又為社區(qū)學(xué)院的創(chuàng)立奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。當(dāng)時(shí)美國的經(jīng)濟(jì)和社會形勢催生了社區(qū)學(xué)院。

社區(qū)學(xué)院的教育服務(wù)以社區(qū)為中心，著眼于社區(qū)需要，為社區(qū)納稅人服務(wù)，實(shí)現(xiàn)“教育社區(qū)化”和“社區(qū)教育化”。美國社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)主要由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的稅收承擔(dān)，因此社區(qū)學(xué)院具有很強(qiáng)的社區(qū)性，即社區(qū)教育對象是社區(qū)居民，根據(jù)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、地理、文化傳統(tǒng)和社區(qū)居民的實(shí)際需要開設(shè)課程，以便有效地促進(jìn)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。為獲得政府和社會的支持，社區(qū)學(xué)院也必須致力于滿足所在社區(qū)對教育的需求，爭取讓更多社區(qū)居民獲得受教育的機(jī)會。社區(qū)通過參與、提供資金、入學(xué)、雇傭等方式影響社區(qū)學(xué)院，引導(dǎo)社區(qū)學(xué)院扎根社區(qū)，更好地服務(wù)社區(qū)。

美國社區(qū)學(xué)院的一個(gè)重要職能是職業(yè)教育，它的顯著特點(diǎn)就是企業(yè)對職業(yè)教育的廣泛、深入地參與和支持?；旧仙鐓^(qū)學(xué)院的所有專業(yè)都有企業(yè)的參與。當(dāng)然，企業(yè)參與主要是考慮到自身所需，而能否在社區(qū)學(xué)院里找到企業(yè)所需要的項(xiàng)目則取決于社區(qū)學(xué)院的辦學(xué)理念，社區(qū)學(xué)院在人才培養(yǎng)、專業(yè)設(shè)置、課程體系建立等方面要與企業(yè)實(shí)際需求相關(guān)聯(lián)。在這種共同利益的基礎(chǔ)上，學(xué)校與企業(yè)建立了密切的合作關(guān)系，既能夠滿足社區(qū)企業(yè)發(fā)展的要求，又能使社區(qū)學(xué)院在為社區(qū)企業(yè)服務(wù)的過程中獲得企業(yè)的認(rèn)可和支持，從而促進(jìn)自身的不斷完善和發(fā)展。

（二）美國社會各方參與社區(qū)學(xué)院管理

美國社區(qū)學(xué)院享有很大的自治權(quán)利，較少受到政府的行政干預(yù)。社區(qū)學(xué)院形成了自己的學(xué)區(qū)體系，并建立了社區(qū)董事會。學(xué)區(qū)董事會一般有5到7名成員，具體數(shù)目因?qū)W區(qū)內(nèi)社區(qū)學(xué)院數(shù)量而有所變化，但最多不超過7名。董事會成員有社會名流、學(xué)校管理者、學(xué)生、社區(qū)居民等，由學(xué)區(qū)的選民選舉產(chǎn)生。不同背景的社會成員代表社會對學(xué)院的長遠(yuǎn)發(fā)展進(jìn)行指導(dǎo)。社區(qū)學(xué)院董事會成員的性質(zhì)決定了他們在社區(qū)學(xué)院的管理過程中，能公正客觀地做出決策，保證社區(qū)學(xué)院健康發(fā)展。對外，社區(qū)學(xué)院董事會協(xié)調(diào)學(xué)院與政府、社區(qū)、校友、企業(yè)等之間的關(guān)系，向他們尋求資源支持社區(qū)學(xué)院的發(fā)展；對內(nèi)，作為權(quán)力機(jī)關(guān)和決策機(jī)構(gòu)，社區(qū)學(xué)院董事會承擔(dān)的職能包括任命董事長和學(xué)院校長；確定教師的薪酬待遇和工作條件；制定學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃；了解和反饋學(xué)生、家長和社區(qū)對學(xué)院教育、管理等方面的意見，對學(xué)院的教學(xué)質(zhì)量和社會反響做出評估。

社會組織參與社區(qū)學(xué)院管理，受到政府、社會、學(xué)校的認(rèn)可。社會組織通過調(diào)查、研究、咨詢等形式為社區(qū)學(xué)院提供幫助，影響社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。美國社區(qū)學(xué)院協(xié)會通過資料收集、分析和發(fā)布信息等多種方式，提高社區(qū)學(xué)院的社會地位，影響政策法規(guī)的制定，為社區(qū)學(xué)院爭取各種權(quán)益。美國大學(xué)和學(xué)院受托人委員會協(xié)會為社區(qū)學(xué)院提供政策評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，還為受托人提供培訓(xùn)，提高受托人管理社區(qū)學(xué)院的水平。各類行業(yè)協(xié)會和評估機(jī)構(gòu)以評估報(bào)告的形式影響各級政府對社區(qū)學(xué)院的資金投入，評估社區(qū)學(xué)院辦學(xué)水平，監(jiān)督學(xué)校方針政策的制定和具體舉措的開展情況[9]。

（三）美國社區(qū)學(xué)院教育資金來源多元化

資金的多方來源奠定了美國社區(qū)學(xué)院發(fā)展的基礎(chǔ)。2000年，美國社區(qū)學(xué)院的經(jīng)費(fèi)來源比例是：學(xué)費(fèi)占20%，聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)占6%，州政府經(jīng)費(fèi)占45%，地方經(jīng)費(fèi)占19%，私人捐贈占1%，服務(wù)收入占5%，其他占 4%[10]。

社區(qū)學(xué)院應(yīng)社會需要產(chǎn)生和發(fā)展，為社會提供了不同的教育服務(wù)，因此社區(qū)學(xué)院除了政府資助外，還獲得大量社會資金。1973年中東戰(zhàn)爭引發(fā)的世界性能源危機(jī)對美國經(jīng)濟(jì)的打擊相當(dāng)嚴(yán)重，使美國經(jīng)濟(jì)長期陷入衰退之中。經(jīng)濟(jì)不景氣造成美國聯(lián)邦政府和州政府對各教育機(jī)構(gòu)的投資增長明顯減慢，迫使社區(qū)學(xué)院通過為當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開展付費(fèi)服務(wù)來爭取社區(qū)企業(yè)的資金。社區(qū)企業(yè)捐款給社區(qū)學(xué)院，其捐助部分可享受稅收減免。社區(qū)學(xué)院教學(xué)實(shí)踐所用的一些設(shè)備，如汽車、機(jī)床等，也由社區(qū)企業(yè)提供。社區(qū)企業(yè)還通過提供生源、委托培訓(xùn)等形式向社區(qū)學(xué)院支付學(xué)費(fèi)。社區(qū)企業(yè)對社區(qū)學(xué)院的投入與參與使社區(qū)學(xué)院的教學(xué)活動能更緊密地結(jié)合社會和市場的實(shí)際需求并及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。美國的社區(qū)學(xué)院與社區(qū)企業(yè)互利互惠，共同推動美國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會建設(shè)。

四、政府、社會與社區(qū)學(xué)院的關(guān)系對我國社區(qū)學(xué)院發(fā)展的啟示

（一）我國政府應(yīng)為社區(qū)學(xué)院的發(fā)展提供宏觀的政策指導(dǎo)和資金支持

美國聯(lián)邦政府和州政府對各州社區(qū)學(xué)院進(jìn)行政策引導(dǎo)，確保社區(qū)學(xué)院在聯(lián)邦政府、州政府的政策指導(dǎo)下自主辦學(xué)，保證各級政府頒布的政策得以貫徹執(zhí)行，同時(shí)還為社區(qū)學(xué)院的發(fā)展提供強(qiáng)大的財(cái)力支持，因而有效地促進(jìn)了美國各州社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。

目前，我國仍未出臺關(guān)于社區(qū)學(xué)院建設(shè)和管理的政策法規(guī)，這意味著社區(qū)學(xué)院的建設(shè)和發(fā)展還未真正納入政府行為的范疇，我國社區(qū)學(xué)院的發(fā)展仍處于無法可依的狀態(tài)。中國中央和地方政府應(yīng)逐漸完善政策法規(guī)，為社區(qū)學(xué)院持續(xù)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

我國社區(qū)學(xué)院的教育經(jīng)費(fèi)主要來源于政府財(cái)政，此外還有學(xué)院董事會的捐資和學(xué)生的學(xué)費(fèi)。但是，政府投入和社會捐贈十分有限，經(jīng)費(fèi)不足難以支持社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。社區(qū)學(xué)院還通過臨時(shí)籌集、企事業(yè)單位的贊助以及利用教學(xué)設(shè)施等手段維持運(yùn)轉(zhuǎn)，而這些資金來源不穩(wěn)定，不利于社區(qū)學(xué)院使用和管理這些資金。我國社區(qū)學(xué)院應(yīng)堅(jiān)定立足社區(qū)、面向社會的方針，與社會聯(lián)合辦學(xué)，充分利用社會資源，形成政府、企業(yè)、團(tuán)體、個(gè)人四方的多元資金來源模式，更好地支持社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。

（二）我國社區(qū)學(xué)院應(yīng)立足于社區(qū)需要，服務(wù)社區(qū)，與社區(qū)形成良好的互動

社區(qū)民眾的需要是美國社區(qū)學(xué)院產(chǎn)生的基礎(chǔ)，也是它持續(xù)發(fā)展并廣受社會歡迎的主要原因。社區(qū)不僅享受社區(qū)學(xué)院提供的教育服務(wù)，且要積極支持社區(qū)學(xué)院的建設(shè)和發(fā)展。以政府撥款為主的單一資金來源致使我國社區(qū)學(xué)院提供的教育服務(wù)與社會需求聯(lián)系不夠緊密。社區(qū)學(xué)院為了擴(kuò)大生源，降低辦學(xué)成本，同其他高等院校一樣設(shè)置社會上的熱門專業(yè)，專業(yè)重復(fù)設(shè)置導(dǎo)致了社區(qū)教育資源的浪費(fèi)。我國社區(qū)學(xué)院定位不夠明確，故長時(shí)期得不到社會的認(rèn)可。

我國社區(qū)學(xué)院無法對社會需求的變化做出及時(shí)的反應(yīng)，提供讓社區(qū)民眾滿意的教育產(chǎn)品。滿足社區(qū)需要、服務(wù)社區(qū)應(yīng)是我國社區(qū)學(xué)院的基本定位。社區(qū)學(xué)院為滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枨蠖O(shè)立，應(yīng)根據(jù)他們的切實(shí)需要提供相應(yīng)的教育服務(wù)。社區(qū)學(xué)院要充分了解社區(qū)居民、企業(yè)、行業(yè)的需求，為它們提供合適的教育服務(wù)，進(jìn)而，社區(qū)學(xué)院才能獲得社會認(rèn)可和支持，促進(jìn)自身的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）我國政府和社會應(yīng)適當(dāng)介入社區(qū)學(xué)院的管理

美國社區(qū)學(xué)院由各州政府和地方政府直接管理。由于各州社區(qū)學(xué)院分屬各州和地方教育部門管理，對社區(qū)學(xué)院的具體管理方法存在差異。美國社會各界也積極參與社區(qū)學(xué)院的管理，為社區(qū)學(xué)院的有效運(yùn)轉(zhuǎn)做出了很大貢獻(xiàn)。我國社區(qū)學(xué)院的資金依賴于地方政府財(cái)政，由地方政府直接進(jìn)行管理。社區(qū)學(xué)院按照政府的規(guī)定和指示開展教學(xué)活動。這種管理體制使得社區(qū)學(xué)院圍繞政府的指揮棒而不是社區(qū)需要來開展教學(xué)活動，使社區(qū)學(xué)院不能發(fā)揮它的開放、靈活和適應(yīng)社區(qū)的優(yōu)勢，阻礙了社區(qū)學(xué)院的發(fā)展。我國中央和地方政府應(yīng)給予社區(qū)學(xué)院宏觀政策的指導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)的支持，并聯(lián)合社會力量對社區(qū)學(xué)院進(jìn)行管理，不僅使社區(qū)學(xué)院及時(shí)充分地反映社會的意愿，且通過社會力量的參與，管理、引導(dǎo)社區(qū)學(xué)院的運(yùn)作。社區(qū)學(xué)院的董事會應(yīng)該積極調(diào)整管理結(jié)構(gòu)，定期召開社區(qū)學(xué)院會議和積極引進(jìn)社會資源，對社區(qū)學(xué)院的發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行指導(dǎo)和制度上的監(jiān)控，引導(dǎo)社區(qū)學(xué)院健康平穩(wěn)地發(fā)展。

[1]M.Trow.American Perspectives on British Higher Education under Thatcher and Major[M].Oxford Review of Education,winter 1998.

[2]The Reader’s Digest.Family Encyclopedia of American History[Z].N.Y.:The Reader’s Digest Association,Inc.,1975.

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