授權(quán)立法的合法性監(jiān)督比較研究

呂穎鋒

(華東政法大學(xué)，上海200042)

授權(quán)立法的合法性監(jiān)督比較研究

呂穎鋒

(華東政法大學(xué)，上海200042)

對授權(quán)立法進(jìn)行合法性規(guī)制，除了以“授權(quán)明確性”原則進(jìn)行初步制約外，行政機(jī)關(guān)經(jīng)授權(quán)制定之法規(guī)范，尚需其他監(jiān)督機(jī)制，以避免行政機(jī)關(guān)的恣意濫權(quán)。這主要包括立法機(jī)關(guān)對授權(quán)立法的監(jiān)督以及司法機(jī)關(guān)對授權(quán)立法的審查。通過比較法視野的研究，可以完善我國對授權(quán)立法的立法監(jiān)督和司法審查機(jī)制，使我國授權(quán)立法更好地發(fā)揮作用。

授權(quán)立法；立法監(jiān)督；司法監(jiān)督

一、對授權(quán)立法監(jiān)督的概述

現(xiàn)代社會(huì)，專業(yè)分工巨細(xì)，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)本身時(shí)間上、專業(yè)技術(shù)上的限制，不得不將某些事項(xiàng)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定一般之抽象法規(guī)范，即為本文所言的授權(quán)立法，在其他國家和地區(qū)也被稱為委任立法、法規(guī)命令。立法機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定相關(guān)法規(guī)，雖有現(xiàn)實(shí)需要的考量，但若漫無限制，又無法對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行有效的控制或監(jiān)督，則可能使得行政機(jī)關(guān)猶如脫韁之野馬狂奔，造成對人民合法權(quán)益的肆意踐踏。從比較法的視野觀察，立法機(jī)關(guān)應(yīng)依“授權(quán)明確性”原則即授權(quán)的目的、范圍與內(nèi)容應(yīng)當(dāng)明確，符合學(xué)者所歸納之“可預(yù)見性公式”、“自行決定公式”與“方針公式”[1]進(jìn)行授權(quán)，使行政機(jī)關(guān)依照立法機(jī)關(guān)之指示、方針與政策，制定法規(guī)范對法律進(jìn)行具體的補(bǔ)充。

授權(quán)立法位于立法與行政的交界地帶，它既是法律的執(zhí)行也是一種立法。倘若授權(quán)立法缺乏有效監(jiān)督，使行政權(quán)逾越其應(yīng)有的界限，就會(huì)發(fā)生立法權(quán)被行政權(quán)大量侵蝕的情形，將使憲法上的權(quán)力分立原則名存實(shí)亡。因此，為維護(hù)憲法上之權(quán)力分立原則、法律保留原則以及法安定性之原則，應(yīng)當(dāng)對行政機(jī)關(guān)制定的授權(quán)立法進(jìn)行監(jiān)督審查。對授權(quán)立法進(jìn)行規(guī)制的意義主要體現(xiàn)在：1.抑制行政權(quán)力的膨脹，保障公民權(quán)利；2.保障國家法制的統(tǒng)一，維護(hù)法律秩序；3.保障憲法權(quán)威，建設(shè)憲政國家。[2]具體的監(jiān)督審查方式主要有立法監(jiān)督與司法審查兩種方式。

二、立法監(jiān)督

目前，英國議會(huì)對委任立法的主要監(jiān)督方式是：1.規(guī)定政府制定行政管理法規(guī)必須提交議會(huì)備查，授權(quán)法中有時(shí)規(guī)定政府所制定的行政管理法規(guī)必須在一定時(shí)間以內(nèi)提交議會(huì)審查。提交的方式和議會(huì)審查的方式依授權(quán)法的規(guī)定而不同，使用最多的方式是行政管理法規(guī)在議會(huì)否決后喪失效力；2.由兩院聯(lián)合委員會(huì)對行政管理法規(guī)提出報(bào)告。委員會(huì)的真正作用在督促政府提高警惕，妥當(dāng)?shù)匦惺刮瘟⒎?quán)力。不過，由于政黨政治的結(jié)果，英國議會(huì)處在內(nèi)閣控制之下，很難對政府實(shí)行有效的監(jiān)督。[3]我們可以知道，英國議會(huì)對授權(quán)立法之監(jiān)督并無常例，依授權(quán)之事項(xiàng)的重要程度不同而有所差異。由兩院聯(lián)合委員會(huì)對行政管理法規(guī)提出報(bào)告，可以更好地督促行政機(jī)關(guān)妥善行使授權(quán)，不可恣意妄為。

德國基本法第八十條第二款規(guī)定聯(lián)邦政府訂定相關(guān)法規(guī)命令時(shí)，必須經(jīng)過聯(lián)邦參議院的同意。雖然基本上該條文主要源自德國聯(lián)邦體制，不過學(xué)者認(rèn)為該條款事實(shí)上已經(jīng)具有國會(huì)對行政命令進(jìn)行實(shí)際監(jiān)督的功能。[4]在德國法制中，主要是在授權(quán)立法生效之前，由參議院行使同意審查權(quán)，從而可以進(jìn)行立法監(jiān)督。德國并無用以統(tǒng)一規(guī)范國會(huì)對行政命令之監(jiān)督方式的法律存在，而任由立法者自行于個(gè)別授權(quán)母法中依個(gè)案需要設(shè)計(jì)不同的監(jiān)督方式，有學(xué)者總結(jié)歷年來其所采監(jiān)督模式大致有四，依控制效力之強(qiáng)弱依序分別是：“同意權(quán)之保留”、“廢棄請求權(quán)之保留”、“國會(huì)聽證權(quán)之保留”、“課予單純送置義務(wù)”。國會(huì)“是否”、“以何種方式”就行政命令之內(nèi)容加以監(jiān)督，純屬立法者本身之政策考量問題，基于憲法之觀點(diǎn)并無排除、限制國會(huì)監(jiān)督之充分理由。[5]德國立法者亦自行于個(gè)別授權(quán)條款中依個(gè)案需要設(shè)計(jì)不同的監(jiān)督方式，是立法機(jī)關(guān)行使“立法裁量”的結(jié)果，不必拘泥于一種監(jiān)督形式，可以提高效率，提升監(jiān)督的效果。

在我國臺(tái)灣地區(qū)，根據(jù)“中央法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法”第7條之規(guī)定，各機(jī)關(guān)基于法律授權(quán)訂定之命令，即送“立法院”。此處的送“立法院”，便具有報(bào)“立法院”備案的性質(zhì)，使立法機(jī)關(guān)可以知悉行政機(jī)關(guān)訂定之命令有無違反授權(quán)的目的、內(nèi)容與范圍。此處并未明確法規(guī)命令送“立法院”之后的程序以及監(jiān)督的效力。1999年1月25日公布的“立法院職權(quán)行使法”，其中第十章（第60條至第63條）第60條第1款規(guī)定：各機(jī)關(guān)依其職權(quán)或基于法律授權(quán)訂定之命令送達(dá)“立法院”后，應(yīng)提報(bào)“立法院”會(huì)議。該條規(guī)定系前述“中央法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)法”第7條“送置義務(wù)條款”的銜接性規(guī)定。同時(shí)“該法”第60條第2款規(guī)定，出席委員對于前項(xiàng)命令，認(rèn)為有違反、變更或抵觸法律者，或應(yīng)以法律規(guī)定事項(xiàng)而以命令定之者，如有30人以上聯(lián)署或附議，即交付有關(guān)委員會(huì)審查。指出“立法院”對法規(guī)命令監(jiān)督的規(guī)范重點(diǎn)是：有關(guān)行政命令內(nèi)容是否違反、變更或抵觸法律？有無應(yīng)法律規(guī)定事項(xiàng)卻以命令定之者？委員會(huì)審查結(jié)果，確認(rèn)有上述抵觸法律等情形時(shí)，應(yīng)提報(bào)“院會(huì)”，經(jīng)議決后，通知原訂頒之機(jī)關(guān)更正或廢止之（第62條第1款）。經(jīng)通知更正或廢止之命令，原訂頒機(jī)關(guān)應(yīng)于2個(gè)月內(nèi)更正或廢止，逾期未為更正或廢止者，該命令失效（第62條第3款）。這些規(guī)定使得作為立法機(jī)關(guān)對法規(guī)命令的審查具有了實(shí)質(zhì)的規(guī)范效力，不再只是空洞的口號宣示，而具有可操作性了。

我國關(guān)于授權(quán)立法的立法監(jiān)督主要規(guī)定在《立法法》第90、91條，其中規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人大常委會(huì)書面提出審查要求，由常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見。前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織以及公民可以提出建議，必要時(shí)，進(jìn)行審查、提出意見。全國人大專門委員會(huì)在審查中認(rèn)為行政法規(guī)同憲法、法律相抵觸的，可以向制定機(jī)關(guān)提出書面意見；也可以由法律委員會(huì)與有關(guān)的專門委員會(huì)召開聯(lián)合審查會(huì)議，要求制定機(jī)關(guān)到會(huì)說明情況，再向制定機(jī)關(guān)提出書面審查意見。制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在兩個(gè)月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)反饋。全國人大法律委員會(huì)和有關(guān)的專門委員會(huì)審查認(rèn)為行政法規(guī)同憲法或者法律相抵觸而制定機(jī)關(guān)不予修改的，可以向委員長會(huì)議提出書面審查意見或予以撤銷的議案，由委員長會(huì)議決定是否提請常委會(huì)會(huì)議審議決定?？傮w來說，相比較其他國家和地區(qū)，筆者認(rèn)為，我國立法機(jī)關(guān)審查包括授權(quán)立法在內(nèi)的行政法規(guī)存在以下不足之處。

1.提出審查主體狹窄

我國有權(quán)對授權(quán)立法提出審查要求的，僅限上述特定國家機(jī)關(guān)，層級高、數(shù)量少。雖然包括一個(gè)代表團(tuán)或者30人以上的人大代表可以聯(lián)名向全國人大，10人以上常委會(huì)組成人員可以聯(lián)名向全國人大常委會(huì)提出法律案，理論上也包括審查授權(quán)立法合法性的法律案。但由于全國人大及其常委會(huì)會(huì)期短、任務(wù)重，提出的一般性的議案難以進(jìn)入議事日程便胎死腹中。法律雖也給予除上述特定國家機(jī)關(guān)外的一般國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和公民提出審查建議之權(quán)，但并無強(qiáng)制全國人大常委會(huì)回復(fù)或答復(fù)之義務(wù)。仔細(xì)考慮之下，亦無針對每個(gè)建議回復(fù)或答復(fù)之必要。但在現(xiàn)實(shí)中，根據(jù)新聞公開報(bào)道已有公民就授權(quán)立法提出審查建議，但都石沉大海，全國人大常委會(huì)不予回復(fù)或答復(fù)，確實(shí)難以啟動(dòng)對授權(quán)立法的審查程序。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)放寬對授權(quán)立法提出合法性審查要求的主體，擴(kuò)大至每位全國人大常委會(huì)的組成人員均可就授權(quán)立法提出合法性審查。對于公民等提出的審查建議，全國人大常委會(huì)都應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待，謹(jǐn)慎處理，盡量及時(shí)予以答復(fù)。

2.審查程序繁瑣

全國人大常委會(huì)面對審查要求或者建議，交由法律委員會(huì)以及其他的專門委員會(huì)進(jìn)行審議，提出意見。是基于各專門委員會(huì)的專業(yè)考量，自無不可。然而，全國人大專門委員會(huì)在審查中認(rèn)為授權(quán)立法同憲法或者法律相抵觸時(shí)，向制定機(jī)關(guān)提出書面意見，便有待商榷。全國人大及其常委會(huì)是法定的國家立法機(jī)關(guān)，但全國人大各專門委員會(huì)只是輔助全國人大及其常委會(huì)行使職權(quán)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)，不宜對外直接行文。況且全國人大各專門委員會(huì)權(quán)威性不足，授權(quán)立法的制定機(jī)關(guān)往往不予理會(huì)。全國人大專門委員會(huì)提出意見后，制定機(jī)關(guān)要在2個(gè)月內(nèi)提出是否修改的意見，專門委員會(huì)在制定機(jī)關(guān)不予修改的情況下，才可向委員長會(huì)議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會(huì)議決定是否提請常委會(huì)會(huì)議審議決定。全國人大的專門委員會(huì)提出的就授權(quán)立法進(jìn)行合法性審查的議案，還需要由委員長會(huì)議決定是否提請常委會(huì)會(huì)議審議決定。與先進(jìn)法治國家和地區(qū)相比較而言，我國立法機(jī)關(guān)對授權(quán)立法的審查程序顯得十分繁瑣，進(jìn)行審查，耗費(fèi)時(shí)日巨大，不利于審查效果的發(fā)揮。因此，應(yīng)當(dāng)簡化對授權(quán)立法的審查程序。

3.審查模式不強(qiáng)

根據(jù)《立法法》以及行政法規(guī)制定程序條例的相關(guān)規(guī)定，行政法規(guī)在公布后的30日內(nèi)由國務(wù)院辦公廳報(bào)全國人大常委會(huì)備案。因此，我國對授權(quán)立法的審查模式大體屬于“課予單純送置義務(wù)”模式。課予單純送置義務(wù)系所有監(jiān)督模式中控制效力最弱者。授權(quán)立法無須立法者的同意或?qū)彶榧纯缮?，此模式有助于提升效率，唯不利于對授?quán)立法進(jìn)行合法性監(jiān)督控制。多年以來，全國人大常委會(huì)沒有公開審查過一例授權(quán)立法。其審查效果不彰由此可見。有學(xué)者指出，國會(huì)監(jiān)督的主要困難，是國會(huì)專業(yè)能力以及時(shí)間的有限性，此種結(jié)構(gòu)上的限制，使得國會(huì)對行政命令做全面性、實(shí)質(zhì)的監(jiān)督，只是一種理想典型。還有可能受到來自其他利益團(tuán)體的強(qiáng)力干預(yù)等的負(fù)面影響。[6]

立法機(jī)關(guān)本身對授權(quán)立法的監(jiān)督，可以在授權(quán)條款中控制。因此，監(jiān)督的主導(dǎo)權(quán)仍操之于立法者手中，可以運(yùn)用制度設(shè)計(jì)上的彈性，對不同領(lǐng)域的授權(quán)立法，施行不同模式的監(jiān)督要求。可適當(dāng)借鑒采取“同意權(quán)之保留”與“廢棄請求權(quán)之保留”等監(jiān)督模式，避免單一“課予單純送置義務(wù)”模式監(jiān)督不周之缺點(diǎn)。立法機(jī)關(guān)欲提升立法品質(zhì)，有效監(jiān)督授權(quán)立法，就要做到在授權(quán)母法之中明確授權(quán)目的、內(nèi)容與范圍，使行政機(jī)關(guān)依立法機(jī)關(guān)所定之方針政策立法，不至于有所偏廢。事后，立法機(jī)關(guān)亦應(yīng)負(fù)起相當(dāng)之政治責(zé)任，對行政機(jī)關(guān)的授權(quán)立法進(jìn)行積極的監(jiān)督和控制，超越授權(quán)范圍的，同憲法、法律相抵觸的授權(quán)立法，應(yīng)及時(shí)予以撤銷，以維護(hù)授權(quán)立法的合法性與規(guī)范性。

三、司法審查

司法機(jī)關(guān)作為適用法律、解釋法律之機(jī)關(guān)，對授權(quán)立法的合法性，司法機(jī)關(guān)享有審查適用之權(quán)。有學(xué)者認(rèn)為，司法權(quán)功能的轉(zhuǎn)變，為現(xiàn)代憲政國家之一重大發(fā)展趨勢。時(shí)至今日，法官享有廣泛的法規(guī)審查權(quán)，已屬常態(tài)。此蓋由于法官基于其超然于政治力之第三者立場及受憲法保障之獨(dú)立性，故屬最適合作為規(guī)范審查之最終決定者。[7]在英國，委任立法的權(quán)力既然由法律所授予，因此行政機(jī)關(guān)所制定的法規(guī)如果不在法律授權(quán)范圍以內(nèi)就是越權(quán)的行為，這種行政管理法規(guī)將被法院宣告為無效。越權(quán)原則是英國法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)委任立法的根據(jù)。所謂越權(quán)有兩種意義：一為實(shí)質(zhì)的越權(quán)，二為程序上的越權(quán)。行政管理法規(guī)的內(nèi)容越過授權(quán)法的范圍是實(shí)質(zhì)的越權(quán)。行政機(jī)關(guān)在制定行政管理法規(guī)時(shí)，沒有遵守法律所規(guī)定的必要程序，是程序上的越權(quán)。[8]英國以“越權(quán)無效”為原則對授權(quán)立法進(jìn)行合法性審查。

在我國臺(tái)灣地區(qū)，依照“憲法”第78條、“司法院組織法”第3條第1款的規(guī)定，大法官職權(quán)主要有“憲法”解釋及法律命令的統(tǒng)一解釋。大法官身為“憲法”的維護(hù)者，應(yīng)有權(quán)對法律及行政命令作是否“違憲”的審理。大法官在對包括法規(guī)命令在內(nèi)的行政命令的審查上，無論在法源的依據(jù)、抑或案件的來源上，扮演對法規(guī)命令審查的重要審查機(jī)關(guān)的角色。由于司法審查的主要目的，并非在代替行政機(jī)關(guān)做決策，也并非在審查行政機(jī)關(guān)的實(shí)質(zhì)決定，而是確保行政機(jī)關(guān)的行為與國會(huì)所設(shè)定的政策一致，而且不逾越國會(huì)所設(shè)置的范圍，因此，司法機(jī)關(guān)對行政行為的審查上，主要從事實(shí)認(rèn)定、法令解釋以及理由構(gòu)成等三方面程序上進(jìn)行。[6]近年來，大法官對法規(guī)命令的審查趨于和緩，盡量尊重行政機(jī)關(guān)基于授權(quán)所訂定之命令，寬松地適用授權(quán)明確性原則。大法官審查法規(guī)命令超越授權(quán)或抵觸“憲法”、“法律”，從定期失效到如今大多直接表明“應(yīng)不予適用”。除了“司法院”大法官對授權(quán)立法進(jìn)行“違憲”或違法的審查外，普通法院的法官（包含“行政法院”的評事）是否得對授權(quán)立法進(jìn)行審查，這是需要認(rèn)真思考的問題。普通法院對授權(quán)立法的審查，并不能直接進(jìn)行，只能在個(gè)案訴訟程序中，附帶對所適用的行政命令加以審查。有學(xué)者認(rèn)為，基于法官依據(jù)法律獨(dú)立審判之精神析論，普通法院法官在適用法律之際，就違法之命令（包括法規(guī)命令）徑行排斥而不用，此不僅為法理上當(dāng)然之解釋，亦成為實(shí)務(wù)界共同之認(rèn)識。[9]由此，普通法院法官對法規(guī)命令具有個(gè)案審查權(quán)。如發(fā)現(xiàn)法規(guī)命令有無效之情形者，得在該案審判中予以排斥不用。不過，對普通法院是否具有授權(quán)命令“違憲”審查權(quán)，則有相當(dāng)之爭議。按“憲法”已將“釋憲權(quán)”授予“司法院”大法官，普通法院是否仍有對法規(guī)命令“違憲”個(gè)案效力的審查權(quán)限。在釋字第三七一號解釋文指出：

“憲法”為國家最高規(guī)范，法律抵觸憲法者無效，法律與憲法有無抵觸發(fā)生疑義而須予以解釋時(shí)，由“司法院”大法官掌理，此“憲法”規(guī)定甚明。又法官依據(jù)法律獨(dú)立審判，“憲法”第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應(yīng)以其為審判之依據(jù)，不得認(rèn)定法律為違憲而徑行拒絕適用。惟憲法之效力既高于法律，法官有優(yōu)先遵守之義務(wù)，法官于審理案件時(shí)，對于應(yīng)適用之法律，依其合理之確信，認(rèn)為有抵觸憲法之疑義者，自應(yīng)許其先行聲請解釋憲法，以求解決。

行政機(jī)關(guān)制定之授權(quán)立法——法規(guī)命令一般僅發(fā)生有無抵觸法律之問題，普通法院的法官僅對法規(guī)命令進(jìn)行合法性審查即可，當(dāng)不發(fā)生違憲與否之問題。如若確認(rèn)發(fā)生法規(guī)命令與“憲法”相抵觸，則該法規(guī)命令不具有合憲性以及合法性，法官自可于該案裁判中排斥不用，不必聲請大法官釋憲。上述釋字第三七一號解釋，筆者同意翁岳生先生的觀點(diǎn)，所指稱的法律，僅為形式意義的法律，并不包括法規(guī)命令。筆者認(rèn)為，根據(jù)釋字第二一六號之解釋，各機(jī)關(guān)依其執(zhí)掌就有關(guān)法規(guī)為釋示之行政命令，法官于審判案件時(shí)，故可以引用，但仍得根據(jù)法律，表示適當(dāng)之不同見解，并不受其拘束之精神，行政釋示雖為職權(quán)命令之一種類型，只能拘束行政內(nèi)部，然法院進(jìn)行審判的依據(jù)是法律，基于權(quán)力分立之原理，行政機(jī)關(guān)雖得立法機(jī)關(guān)之授權(quán)訂定法規(guī)命令，其意志主要依舊是來自行政機(jī)關(guān)，故對法官不具有如法律般的拘束力。正如學(xué)者所言，命令并不因事前曾經(jīng)國會(huì)之同意或聽證而擢升至法律之地位，即表示不會(huì)出現(xiàn)違法之瑕疵，且業(yè)已生效之違法命令亦不因經(jīng)國會(huì)之事后審查且未遭廢棄即表示該違法之瑕疵已經(jīng)“治愈”，司法機(jī)關(guān)擁有之命令審查權(quán)并不因命令內(nèi)容事前曾遭國會(huì)之“協(xié)力”而受影響。[5]

在我國，憲法第126條規(guī)定，人民法院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。此處所指的法律規(guī)定究竟是實(shí)質(zhì)意義上的法律規(guī)范，抑或僅是形式意義上的法律，爭議不斷。筆者認(rèn)為，似乎應(yīng)以實(shí)質(zhì)意義上的法律規(guī)范較為恰當(dāng)。首先根據(jù)該條款，在理論上，人民法院行使審判權(quán)主要以法律為準(zhǔn)，其他合法有效之法律規(guī)范亦可作為審理案件之依據(jù)。但能否推導(dǎo)出人民法院有權(quán)對法律以下之法律規(guī)范進(jìn)行合法性審查，學(xué)界尚未取得統(tǒng)一意見。筆者對此持贊同觀點(diǎn)。其次，如果人民法院不能對行政機(jī)關(guān)制定的行政法規(guī)進(jìn)行合法性審查，那就表明行政機(jī)關(guān)的行政法規(guī)對人民法院有直接適用之效力。此舉將違反法治國憲法之權(quán)力分立原則和司法機(jī)關(guān)獨(dú)立審判之原則，司法不能成為爭議之最終有效裁判者，人民之合法權(quán)益便無法保障，法治國家便永無建成之日。然而，根據(jù)行政訴訟法第52、53條規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。因此在我國，人民法院無法對行政法規(guī)和地方性法規(guī)進(jìn)行合法性審查，從而將與法律相抵觸的行政法規(guī)和地方性法規(guī)予以排除適用。在實(shí)務(wù)中，人民法院為了維護(hù)法律適用的統(tǒng)一性，已經(jīng)將與法律相抵觸的地方性法規(guī)視而不見，直接適用上位法律規(guī)范包括法律和行政法規(guī)，但尚未發(fā)展到對國務(wù)院制定的行政法規(guī)進(jìn)行合法性審查。這種法律規(guī)范的適用方式，可謂是進(jìn)行合法性審查只可做不可說，由此可見我國司法權(quán)的孱弱。通過比較法的視野可以發(fā)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)通過一系列的法制改革，加強(qiáng)司法權(quán)威，應(yīng)當(dāng)使司法機(jī)關(guān)真正以立法機(jī)關(guān)制定之法律作為最終之審判依據(jù)，其他法律規(guī)范，經(jīng)審查合法有效的，予以適用，但對司法機(jī)關(guān)并不具有如法律般拘束力，方符合權(quán)力分立原則以及司法權(quán)維護(hù)公平正義的根本屬性。

四、小結(jié)

現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展迅速，國家必須處理的公共事務(wù)，其分工也日趨齊全與專業(yè)化，立法機(jī)關(guān)已難勝任龐雜之立法任務(wù)。立法機(jī)關(guān)不得不授權(quán)行政機(jī)關(guān)以行政命令為法律之補(bǔ)充，然行政機(jī)關(guān)畢竟與立法機(jī)關(guān)有別，其民主正當(dāng)性弱于立法機(jī)關(guān)，因此，立法機(jī)關(guān)雖可授權(quán)行政立法，其授權(quán)之目的、內(nèi)容與范圍必須具體明確，不僅方便立法機(jī)關(guān)于事后進(jìn)行監(jiān)督，亦可方便司法機(jī)關(guān)于法律適用之時(shí)，審查授權(quán)立法之合法性，為正確適當(dāng)之審判，方能在尊重行政機(jī)關(guān)政策制定與形成之際，全面保障公民的基本權(quán)利。法治發(fā)達(dá)之國家或地區(qū)，對授權(quán)立法的規(guī)制問題探討深入，且形成法律或者判例，其合理成分，值得我們國家學(xué)習(xí)借鑒。

我國授權(quán)立法的規(guī)制問題，于實(shí)務(wù)界探討不多。但作為立法者的全國人大及其常委會(huì)由于會(huì)期短、任務(wù)重、人員組成廣泛等原因，使授權(quán)立法在我國方興未艾，但授權(quán)立法的規(guī)制尚不到位，空白授權(quán)或者概括授權(quán)等不符合授權(quán)明確性要求之授權(quán)依然存在，授權(quán)之后缺乏對授權(quán)制定之行政法規(guī)的后續(xù)有效監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)權(quán)威性不足，尚不能對授權(quán)之行政法規(guī)進(jìn)行合法性審查，更遑論合憲性審查。當(dāng)前，全國人大及其常委會(huì)于授權(quán)之初即應(yīng)嚴(yán)格遵守授權(quán)明確性之要求，對行政機(jī)關(guān)作有效合理的指示，事后對授權(quán)制定之行政法規(guī)及時(shí)進(jìn)行審查，提升司法權(quán)威性，將授權(quán)立法的合法性審查納入司法審查的范圍，依法治國之原則才可落實(shí)。這與當(dāng)下時(shí)興的“國家治理模式”以真正的法治主導(dǎo)治理國家可謂不謀而合。

[1]許宗力.行政命令授權(quán)明確性問題之研究[A].法與國家權(quán)力[C].臺(tái)灣：元照出版公司，1999.250-254.

[2]劉曉冰.論我國授權(quán)立法的憲法規(guī)制[D].蘇州：蘇州大學(xué)，2013.

[3]王名揚(yáng).英國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1987. 117-119.

[4]黃錦堂.環(huán)境保護(hù)與私法自治[A].臺(tái)灣地區(qū)環(huán)境法之研究[C].臺(tái)灣：月旦出版社，1994.222-223.

[5]許宗力.論國會(huì)對行政命令之監(jiān)督[A].法與國家權(quán)力[C].臺(tái)灣：元照出版公司，1999.275-285，280-281.

[6]葉俊榮.行政命令[A].翁岳生.行政法[M].北京：中國法制出版社，2009.542，582.

[7]翁岳生.論法官之法規(guī)審查權(quán)[J].臺(tái)大法學(xué)論叢，1995.87-110.

[8]王名揚(yáng).英國行政法[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，1987.120.

[9]翁岳生.論命令違法之審查[J].臺(tái)大法學(xué)論叢（二）,1990. 115-122.

（責(zé)任編輯：徐國紅）

A Comparative Study of the Legitimacy Supervision of Authorized Legislation

LV Ying-feng
(East China University of Political Science and Law,Shanghai 200042,China)

There should be many other ways to regulate the authorized legislation made by administrative organs besides the principle of“explicit authorization”,to prevent the authorized agency abusing of power.It main includes the legislative supervision and judicial review.Throughthe study of comparativelawperspective,we canimproveourlegislative supervision andjudicialreviewofthe authorized legislation.Only in this way,can our authorized legislation play a role of developing of our society.

authorized legislation;legislative supervision;judicial review

DF01

A

1009-3583（2014）-0023-05

2014-05-20

呂穎鋒，男，安徽淮北人，華東政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)研究生，主要研究方向：立法學(xué)、行政法學(xué)。