建立生態(tài)治理補(bǔ)償金制度的思考

臨安市國土資源局 張 果

建立生態(tài)治理補(bǔ)償金制度的思考

臨安市國土資源局 張 果

浙江省是全國最早實(shí)行生態(tài)治理備用金制度的地區(qū)，2001年浙江省人民政府通過《關(guān)于礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金收取管理辦法的通知》（浙政發(fā)〔2001〕81號(hào)）文件（以下簡(jiǎn)稱81號(hào)文）的形式對(duì)礦山生態(tài)治理政策進(jìn)行了規(guī)定，2004年省人大通過修改《浙江省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》第24、36條，在法規(guī)層面上對(duì)礦山生態(tài)治理備用金的征收和使用進(jìn)行了規(guī)定。國土資源部2009年出臺(tái)了44號(hào)部長(zhǎng)令《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)規(guī)定》，從部門規(guī)章的角度對(duì)礦山生態(tài)治理備用金的有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了規(guī)定。浙江省從實(shí)施該項(xiàng)政策以來已征收了生態(tài)治理備用金12億元，使企業(yè)在破壞環(huán)境的同時(shí)也付出了一定的代價(jià)。但是隨著生態(tài)治理備用金數(shù)額的迅速增長(zhǎng)，生態(tài)治理備用金的動(dòng)用率卻嚴(yán)重偏低，生態(tài)治理備用金雖然對(duì)礦主和礦業(yè)投資人造成了一定的資金壓力，但對(duì)生態(tài)本身的治理效果卻偏低。基于以上問題，筆者試著以物權(quán)為基礎(chǔ)做一定的研究，并提出個(gè)人的看法供方家斧正。

一、生態(tài)治理備用金的定義及價(jià)值分析

按照81號(hào)文的規(guī)定，生態(tài)治理備用金是指采礦權(quán)人在開采礦產(chǎn)資源過程中及其在閉坑、停辦、關(guān)閉礦山后為保護(hù)礦山自然生態(tài)環(huán)境，防治地質(zhì)災(zāi)害和水土流失、恢復(fù)植被等工作應(yīng)繳納的備用治理費(fèi)。

設(shè)立備用金的目的在于約束采礦權(quán)人，使其在采礦過程中履行治理礦山環(huán)境的義務(wù)。但是由于生態(tài)治理備用金針對(duì)的是礦山的后期治理，所以礦山開發(fā)過程中的生態(tài)環(huán)境破壞并沒有引起足夠的重視，在礦山開發(fā)過程中遭受的生態(tài)影響并不會(huì)得到很好的補(bǔ)償，受影響的居民只能吃啞巴虧。

按照《浙江省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例》和81號(hào)文的規(guī)定，生態(tài)治理備用金從定義上看是一種押金，所有權(quán)權(quán)屬屬于采礦權(quán)人。這種制度制定的初衷是為防止采礦權(quán)人不履行生態(tài)治理義務(wù)采取的強(qiáng)制性措施，它的數(shù)額大小決定了采礦權(quán)人對(duì)生態(tài)治理工作的態(tài)度。在實(shí)際工作中，國土部門也在積極研究如何提高生態(tài)治理備用金的征收標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上近年來各地生態(tài)治理備用金征收標(biāo)準(zhǔn)一直在緊盯治理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)上漲。

雖然生態(tài)治理備用金的征收額在不斷上漲，但在生態(tài)治理備用金的處置上卻陷入了兩難，一方面由于物權(quán)權(quán)屬的問題，政府部門并未真正動(dòng)用生態(tài)治理備用金去治理廢棄礦山，另一方面由于廢棄礦山形成的生態(tài)問題始終存在，生態(tài)治理備用金又不能退回，資金的堰塞越積越大。另外一個(gè)比較隱蔽又容易被忽略的問題是資金的積壓?jiǎn)栴}，隨著近年來生態(tài)治理備用金的征收標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，部分礦山企業(yè)還沒有開始生產(chǎn)動(dòng)工就要支付動(dòng)輒三、五百萬的生態(tài)治理備用金，這筆錢閑置在政府部門指定的銀行賬戶里，一呆就是10年或者更長(zhǎng)，這筆錢一直躺在銀行里睡大覺，政府、公眾都得不到利益，企業(yè)大筆資金被占?jí)?，得利的只有銀行，得到大筆長(zhǎng)期的低息存款，這并不有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這筆資金不應(yīng)該這樣長(zhǎng)期的閑置，因?yàn)檫@筆資金對(duì)生態(tài)本身沒有什么幫助，同時(shí)資金自身也成為一個(gè)問題。

二、生態(tài)治理補(bǔ)償金的定義及其價(jià)值分析

黨的十八大三中全會(huì)會(huì)議提出，要“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制”。

針對(duì)生態(tài)治理備用金制度存在的問題，筆者提出生態(tài)治理補(bǔ)償金的概念，并試圖做相關(guān)的論證。

生態(tài)治理補(bǔ)償金是采礦權(quán)人為其對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞作出對(duì)等的補(bǔ)償費(fèi)用，是采礦權(quán)人為破壞環(huán)境付出的代價(jià)，生態(tài)治理補(bǔ)償金權(quán)屬屬于原生態(tài)環(huán)境享有者，即生態(tài)環(huán)境遭到破壞后的受害者包括村民、其他公眾和政府。

這個(gè)定義的核心是物權(quán)的轉(zhuǎn)移，由采礦權(quán)人轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)環(huán)境遭到破壞后的受害者?？梢愿淖儾傻V權(quán)人破壞了環(huán)境但卻只是繳納環(huán)境破壞押金，而且押金的所有權(quán)還歸他所有的情況。從更加廣闊的角度考慮生態(tài)治理問題，讓生態(tài)治理問題變成一個(gè)動(dòng)態(tài)的，與采礦權(quán)人破壞環(huán)境程度相適應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制問題，避免遵守環(huán)保要求和不遵守環(huán)保要求的采礦權(quán)人承擔(dān)相同生態(tài)治理備用金的問題，既使采礦權(quán)人付出相應(yīng)的代價(jià)又避免高額的資金閑置。

生態(tài)治理補(bǔ)償金要充分體現(xiàn)采礦權(quán)人對(duì)生態(tài)環(huán)境的實(shí)際破壞程度，破壞得重就要繳納更多的補(bǔ)償金，對(duì)周邊村民或者公眾要?jiǎng)討B(tài)地支付生態(tài)環(huán)境影響費(fèi)用，影響越大，補(bǔ)償費(fèi)用越高。要體現(xiàn)采礦權(quán)人對(duì)生態(tài)環(huán)境治理的成效而采取不同的征收政策，生態(tài)環(huán)境治理效果好，需要繳納的備用治理部分金額可以減少，治理得不好就要加重征收。

生態(tài)治理補(bǔ)償金要涵蓋預(yù)期治理費(fèi)用和公眾補(bǔ)償金，公眾補(bǔ)償金在公眾遭受環(huán)境惡化的期間就要進(jìn)行動(dòng)態(tài)收取和發(fā)放，預(yù)期治理費(fèi)用則根據(jù)礦山的生態(tài)恢復(fù)評(píng)估進(jìn)行征收，征收款所有權(quán)不屬于采礦權(quán)人，在采礦權(quán)人礦山到期后自然收歸國有，由政府根據(jù)礦山實(shí)際情況采取治理措施。

三、制定完整的政策體系實(shí)現(xiàn)以生態(tài)治理補(bǔ)償金對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境的管理

生態(tài)治理補(bǔ)償金是一種動(dòng)態(tài)的資金，需要?jiǎng)討B(tài)的管理，這需要改變目前靜態(tài)的生態(tài)治理恢復(fù)方案的方法。目前的礦山在設(shè)計(jì)之初編制一本生態(tài)治理恢復(fù)方案，作為礦山生態(tài)治理的指導(dǎo)性文件，但現(xiàn)實(shí)是礦山大多不會(huì)按照治理恢復(fù)方案施工，政府部門生態(tài)方案的管理由于缺乏強(qiáng)有力的手段，也只能做到在生態(tài)治理備用金征收上不失職，所以生態(tài)治理恢復(fù)方案是一本作用有限的方案。

實(shí)現(xiàn)生態(tài)治理補(bǔ)償金與生態(tài)環(huán)境之間的聯(lián)動(dòng)需要設(shè)計(jì)一套政策，筆者設(shè)想從生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)制度，礦山不同階段評(píng)價(jià)和動(dòng)態(tài)征收制度及后期資金全程動(dòng)態(tài)處置制度等政策實(shí)現(xiàn)管理。

1.在礦山的管理中采取礦山生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)制度，礦山開發(fā)之初對(duì)礦山進(jìn)行初期評(píng)估，對(duì)礦山開發(fā)基建期可能引發(fā)的生態(tài)影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，計(jì)算出對(duì)周邊公眾的補(bǔ)償額和對(duì)自然生態(tài)的破壞價(jià)值。礦山需要足額支付兩筆款項(xiàng)，即公眾補(bǔ)償金和國家治理備用金；對(duì)周邊公眾的補(bǔ)償額在周期內(nèi)及時(shí)發(fā)放到位，對(duì)自然生態(tài)環(huán)境破壞價(jià)值補(bǔ)償額作為國家治理備用金，權(quán)屬不屬于采礦權(quán)人。

2.在礦山達(dá)產(chǎn)后的穩(wěn)產(chǎn)期，采取兩年一次的評(píng)價(jià)，根據(jù)采礦權(quán)人對(duì)自然環(huán)境和周邊公眾的實(shí)際破壞影響程度進(jìn)行計(jì)算，對(duì)于周邊公眾的補(bǔ)償額再次征收，并及時(shí)發(fā)放給周邊公眾。對(duì)于自然生態(tài)環(huán)境破壞，如果沒有加大破壞或者雖然加大破壞但是對(duì)前期破壞進(jìn)行了有力的恢復(fù)，可以不加大國家治理備用金的征收額度，如果進(jìn)一步加大破壞則進(jìn)一步加大國家治理備用金征收額度。

3.在礦產(chǎn)資源枯竭期，為防止采礦權(quán)人掠奪和破壞性開采資源，其生態(tài)環(huán)境破壞要進(jìn)行年度評(píng)價(jià)，必要時(shí)實(shí)行季度評(píng)價(jià)，對(duì)此時(shí)采取掠奪性和破壞性開采，要加大處罰力度，同時(shí)要加重生態(tài)治理補(bǔ)償金的征收，征收額與其最大破壞可能值相當(dāng)。始終保證采礦權(quán)人從采礦行為獲利中支付足額生態(tài)治理責(zé)任費(fèi)用。

4.在礦山閉坑前，要進(jìn)行礦山終了生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)，如果礦山生態(tài)環(huán)境已經(jīng)達(dá)到良好或者恢復(fù)到開采前水平，可以考慮給予礦主適當(dāng)?shù)纳鷳B(tài)治理補(bǔ)償金獎(jiǎng)勵(lì)。礦山閉坑后，采礦權(quán)人的權(quán)力義務(wù)隨之結(jié)束，采礦權(quán)人不需要再履行生態(tài)治理責(zé)任，國家也不欠采礦權(quán)人生態(tài)治理備用金。

四、需要完備的法律和政策規(guī)定確保生態(tài)治理補(bǔ)償金制度的落實(shí)

從設(shè)想上看，這種制度能很好的杜絕采礦權(quán)人從自然資源的獲取中逃脫其應(yīng)負(fù)擔(dān)的生態(tài)治理責(zé)任。但在實(shí)際的操作中，如果沒有良好的政策體系制約，通過鉆政策空子的方法仍然可能逃脫應(yīng)有的責(zé)任。筆者建議從幾種方向?qū)Υ苏咦鞒鲆?guī)定。

1.建立自然資源生態(tài)價(jià)值評(píng)價(jià)體系。要向采礦權(quán)人征收生態(tài)治理補(bǔ)償金，需要準(zhǔn)確知道采礦權(quán)人應(yīng)該為生態(tài)治理責(zé)任付出多大的資金代價(jià)，所以需要制定比較完善的價(jià)值評(píng)價(jià)體系，對(duì)評(píng)價(jià)單位進(jìn)行資質(zhì)管理，評(píng)價(jià)人員進(jìn)行資格管理，評(píng)價(jià)程序和評(píng)價(jià)方法采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)化管理。

2.嚴(yán)格的政策實(shí)施制度。由于這項(xiàng)工作是動(dòng)態(tài)的工作，礦政管理需要有專門的人員負(fù)責(zé)及時(shí)的開展此項(xiàng)工作，在礦政管理的規(guī)定中，應(yīng)該對(duì)管理機(jī)關(guān)和管理人員的職能進(jìn)行規(guī)定，對(duì)于不配合的企業(yè)采取必要的管理手段，比如年檢不合格等方式方法，以使政策得以順利實(shí)施。

3.嚴(yán)厲的責(zé)任追究制度。為防止管理者和被管理者不能很好地配合和完成此項(xiàng)工作，要從工作瀆職等角度進(jìn)行有關(guān)的責(zé)任追究規(guī)定，讓被管理者不敢越雷池，讓管理者能夠有效地完成工作職責(zé)。

希望通過生態(tài)治理補(bǔ)償金的政策引導(dǎo)，使采礦權(quán)人在開展采礦活動(dòng)的過程中合理的履行其生態(tài)治理責(zé)任，讓采礦權(quán)人為采礦活動(dòng)造成的負(fù)外部性埋單，真正實(shí)現(xiàn)礦業(yè)與其他行業(yè)，礦山與周邊環(huán)境的和諧發(fā)展。