紹興市土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)踐與啟示

紹興市國(guó)土資源局 屠永坤 施奇標(biāo)

紹興市土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)踐與啟示

紹興市國(guó)土資源局 屠永坤 施奇標(biāo)

一、概述

規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)及信息系統(tǒng)建設(shè)是新一輪土地利用總體規(guī)劃的創(chuàng)新之舉，是提升規(guī)劃管理水平，提高管理效率，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)管的基礎(chǔ)與平臺(tái)。紹興市在2005年啟動(dòng)編制新一輪土地利用總體規(guī)劃時(shí)，就把規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)和信息系統(tǒng)作為一項(xiàng)重要內(nèi)容來(lái)抓?！笆昴ヒ粍Α?，經(jīng)過(guò)近十年的研發(fā)與實(shí)踐，紹興市土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)已通過(guò)省級(jí)專(zhuān)家的驗(yàn)收和第三方測(cè)試，并已在全市規(guī)劃管理工作中得到了全面應(yīng)用，2013年全市規(guī)劃局部修改方案全部通過(guò)系統(tǒng)上報(bào)、審查、變更。

二、系統(tǒng)架構(gòu)

紹興市土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)是根據(jù)近年來(lái)國(guó)土資源部、浙江省國(guó)土資源廳在土地利用規(guī)劃管理業(yè)務(wù)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)和要求，結(jié)合紹興市規(guī)劃管理工作的實(shí)際需要來(lái)設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)的。系統(tǒng)包括市級(jí)和縣級(jí)兩大子系統(tǒng)，設(shè)置了成果管理、圖形信息、業(yè)務(wù)管理、指標(biāo)管理四大窗口。

紹興市土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)技術(shù)架構(gòu)由網(wǎng)絡(luò)硬件層、數(shù)據(jù)層、支撐層、應(yīng)用層、用戶(hù)層五個(gè)部分組成，系統(tǒng)采用SOA設(shè)計(jì)理念，基于ARCGIS為平臺(tái)、NETFrameWork設(shè)計(jì)框架，遵行OpenGIS規(guī)范進(jìn)行設(shè)計(jì)研發(fā)，并通過(guò)統(tǒng)一身份認(rèn)證、工作流定制，實(shí)現(xiàn)對(duì)市、縣規(guī)劃數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理。系統(tǒng)體系架構(gòu)如圖1所示。

圖1 系統(tǒng)體系架構(gòu)

圖2 系統(tǒng)功能模塊

圖3 系統(tǒng)功能界面

三、功能模塊

紹興市土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)按照“能導(dǎo)、能查、能審、能算、能變、能批、能溯”等功能需求進(jìn)行設(shè)計(jì)，以市級(jí)數(shù)據(jù)中心為基礎(chǔ)，通過(guò)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)、工作流引擎、組件技術(shù)搭建，分為數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)、規(guī)劃實(shí)施管理子系統(tǒng)、規(guī)劃審查管理子系統(tǒng)和系統(tǒng)管理子系統(tǒng)等四大模塊。

系統(tǒng)功能模塊如圖2所示，系統(tǒng)功能界面如圖3所示。

1.數(shù)據(jù)交換子系統(tǒng)

從總體上講，規(guī)劃信息系統(tǒng)是整個(gè)國(guó)土管理信息系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)。因此，系統(tǒng)在設(shè)計(jì)時(shí)按照“能導(dǎo)”的目標(biāo)，非常注重與相關(guān)系統(tǒng)的銜接，既自成體系，又具有良好的開(kāi)放性。系統(tǒng)通過(guò)一套功能完善、靈活易用的數(shù)據(jù)調(diào)用接口（應(yīng)用接口，API），橫向上可以與電子政務(wù)平臺(tái)、建設(shè)用地報(bào)批系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)的導(dǎo)入、導(dǎo)出，縱向上為上下級(jí)規(guī)劃管理數(shù)據(jù)傳輸提供接口。

橫向上，市級(jí)規(guī)劃信息系統(tǒng)可以利用建設(shè)用地報(bào)批系統(tǒng)讀取農(nóng)轉(zhuǎn)用、預(yù)審等信息，通過(guò)數(shù)據(jù)共享，減輕了數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、交換、校核的壓力，降低了縣級(jí)規(guī)劃信息系統(tǒng)設(shè)計(jì)難度。同時(shí)，規(guī)劃信息系統(tǒng)產(chǎn)生的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，也可以應(yīng)用于電子政務(wù)等系統(tǒng)，為“一張圖”建設(shè)提供現(xiàn)勢(shì)規(guī)劃數(shù)據(jù)。

縱向上，規(guī)劃信息系統(tǒng)按照省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)規(guī)劃數(shù)據(jù)同步的理念設(shè)計(jì)。目前，縣級(jí)子系統(tǒng)已統(tǒng)一安裝到各個(gè)縣，用戶(hù)端可以安裝到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土所，通過(guò)縣級(jí)服務(wù)器的數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)縣、鄉(xiāng)規(guī)劃動(dòng)態(tài)管理；同時(shí)，縣級(jí)規(guī)劃信息系統(tǒng)可以將規(guī)劃實(shí)施、更新數(shù)據(jù)在線(xiàn)上報(bào)，市級(jí)子系統(tǒng)可以在線(xiàn)接收上報(bào)材料。在線(xiàn)上報(bào)可以采用兩方式，一是在國(guó)土網(wǎng)絡(luò)專(zhuān)線(xiàn)暢通的前提下，通過(guò)系統(tǒng)直接上傳；二是由縣級(jí)子系統(tǒng)導(dǎo)出加密的離線(xiàn)數(shù)據(jù)包，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)傳輸給市級(jí)，再導(dǎo)入到市級(jí)子系統(tǒng)。報(bào)批材料通過(guò)市級(jí)系統(tǒng)審查批準(zhǔn)后，市、縣兩級(jí)均可即時(shí)進(jìn)行規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)的執(zhí)行更新，保證規(guī)劃數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性。市級(jí)規(guī)劃信息系統(tǒng)預(yù)留了與省級(jí)規(guī)劃管理系統(tǒng)的接口，由于省級(jí)系統(tǒng)正在更新中，數(shù)據(jù)接口尚需對(duì)接完善。

2.規(guī)劃實(shí)施管理子系統(tǒng)

規(guī)劃實(shí)施管理子系統(tǒng)是紹興市土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的核心部分，主要包括選擇分析、建設(shè)用地預(yù)審、規(guī)劃局部調(diào)整方案審查、指標(biāo)管理、統(tǒng)計(jì)與分析、圖件管理分析、成果管理等子模塊，實(shí)現(xiàn)了“能查、能審、能算、能變”等功能。“能查”就是對(duì)規(guī)劃文本、圖件、項(xiàng)目信息等成果可以隨時(shí)調(diào)用查詢(xún)；“能審”就是系統(tǒng)對(duì)上報(bào)項(xiàng)目的格式、數(shù)據(jù)、合規(guī)性等進(jìn)行自檢，也可以用輔助審查菜單進(jìn)行檢查；“能算”就是能導(dǎo)入多種格式的項(xiàng)目坐標(biāo)，按照土地利用現(xiàn)狀、規(guī)劃用途、管制分區(qū)等不同類(lèi)型對(duì)面積進(jìn)行計(jì)算；“能變”就是對(duì)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行實(shí)時(shí)變更，將審批通過(guò)的項(xiàng)目納入規(guī)劃執(zhí)行、更新層。

3.規(guī)劃審查管理子系統(tǒng)

主要是對(duì)規(guī)劃實(shí)施管理中的審批流程進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)“能批”的功能。主要包括出圖審查、農(nóng)轉(zhuǎn)用規(guī)劃計(jì)劃審查、規(guī)劃局部修改審查等內(nèi)容，涵蓋了收件、退補(bǔ)件、流轉(zhuǎn)、批準(zhǔn)、上報(bào)、備案等環(huán)節(jié)。出圖審查是一項(xiàng)較新的管理流程，主要是針對(duì)新一輪規(guī)劃圖件管理的新情況而設(shè)置的，用于解決出圖時(shí)格式統(tǒng)一、合規(guī)性表述規(guī)范、項(xiàng)目坐標(biāo)管理方便、集中提供技術(shù)支持等問(wèn)題。農(nóng)轉(zhuǎn)用規(guī)劃計(jì)劃審查主要是對(duì)從建設(shè)用地報(bào)批系統(tǒng)中讀取的數(shù)據(jù)進(jìn)行逐級(jí)審查，其中系統(tǒng)可以對(duì)每個(gè)地塊的坐標(biāo)與規(guī)劃數(shù)據(jù)疊加，按系統(tǒng)設(shè)定的規(guī)則判斷規(guī)劃的符合情況，作為輔助審查依據(jù)，通過(guò)審查的系統(tǒng)可自動(dòng)生成指標(biāo)管理臺(tái)帳。規(guī)劃局部修改審查主要是對(duì)規(guī)劃預(yù)留指標(biāo)和規(guī)劃前后對(duì)照?qǐng)D進(jìn)行分析，通過(guò)系統(tǒng)審查管理流程，逐步實(shí)現(xiàn)收件時(shí)系統(tǒng)自檢、經(jīng)辦人手動(dòng)檢查、領(lǐng)導(dǎo)逐級(jí)審查、上報(bào)審批等操作。

4.系統(tǒng)管理子系統(tǒng)

系統(tǒng)管理子系統(tǒng)主要用于規(guī)劃系統(tǒng)及規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)的維護(hù)管理，主要包括業(yè)務(wù)流程定義、報(bào)表模板定義、用戶(hù)權(quán)限分配、系統(tǒng)日志管理、數(shù)據(jù)庫(kù)維護(hù)等模塊。規(guī)劃系統(tǒng)的服務(wù)器設(shè)在信息中心，系統(tǒng)及規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)的管理主要通過(guò)信息中心和規(guī)劃系統(tǒng)編制單位進(jìn)行共同管理。

為了保證規(guī)劃數(shù)據(jù)的可溯性，系統(tǒng)對(duì)土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)分本底庫(kù)、年度底圖和現(xiàn)勢(shì)庫(kù)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的“能溯”。2010年省政府批準(zhǔn)的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)稱(chēng)作本底庫(kù)，每年經(jīng)省批準(zhǔn)的規(guī)劃執(zhí)行更新數(shù)據(jù)庫(kù)稱(chēng)作年度底圖，每年年初提?。截悾┳钚碌哪甓鹊讏D形成現(xiàn)勢(shì)庫(kù)。本底庫(kù)和年度底圖為備案數(shù)據(jù)庫(kù)，在市級(jí)系統(tǒng)中不允許進(jìn)行修改，但可在系統(tǒng)回溯查詢(xún)、調(diào)用。現(xiàn)勢(shì)庫(kù)與其他底圖分離，為日常使用的數(shù)據(jù)庫(kù)。當(dāng)年度正常流轉(zhuǎn)的規(guī)劃修改落實(shí)方案審批完成獲取批文后，可在現(xiàn)勢(shì)庫(kù)及時(shí)變更，保證了規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)的最現(xiàn)勢(shì)性。現(xiàn)勢(shì)庫(kù)在年底結(jié)束后再進(jìn)行統(tǒng)一整理，形成年度執(zhí)行更新數(shù)據(jù)庫(kù)，待報(bào)省批準(zhǔn)后納入年度底圖，同時(shí)現(xiàn)勢(shì)庫(kù)清空，拷貝最新年度底圖進(jìn)現(xiàn)勢(shì)庫(kù)。

從數(shù)據(jù)安全性考慮，系統(tǒng)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)備份。一是本地備份，在系統(tǒng)服務(wù)器上每周自動(dòng)備份一次。二是異地備份，在其他服務(wù)器上也進(jìn)行定期備份。

四、啟示

1.領(lǐng)導(dǎo)重視是保障

規(guī)劃信息系統(tǒng)的建設(shè)是一項(xiàng)目基礎(chǔ)性工作，也是一項(xiàng)目創(chuàng)新工作，可借鑒的成果不多，投入大、見(jiàn)效慢。紹興市在工作中，得到了國(guó)土部、省廳領(lǐng)導(dǎo)的支持和指導(dǎo)，省內(nèi)作為試點(diǎn)來(lái)推，市局作為重點(diǎn)來(lái)抓，形成了有效的組織協(xié)調(diào)模式，實(shí)現(xiàn)了多個(gè)業(yè)務(wù)科室和多個(gè)層級(jí)的合作與銜接，多類(lèi)資源的整合與調(diào)配，確保系統(tǒng)建設(shè)的順利推進(jìn)。

2.合理定位是關(guān)鍵

土地利用總體規(guī)劃管理涉及土地管理的諸多方面，因此土地規(guī)劃信息系統(tǒng)一定要放在國(guó)土資源管理信息系統(tǒng)的大框架下去構(gòu)建，應(yīng)與相關(guān)的國(guó)土管理信息子系統(tǒng)構(gòu)成有機(jī)統(tǒng)一的體系。同時(shí)，由于土地規(guī)劃技術(shù)的專(zhuān)業(yè)性和復(fù)雜性，土地規(guī)劃信息系統(tǒng)也應(yīng)該具有相對(duì)的獨(dú)立性，以便更好地實(shí)現(xiàn)規(guī)劃數(shù)據(jù)的統(tǒng)一管理和實(shí)時(shí)更新。因此，土地規(guī)劃信息系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)內(nèi)應(yīng)制定相對(duì)獨(dú)立的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理規(guī)范，確保規(guī)劃數(shù)據(jù)在系統(tǒng)內(nèi)的安全操作和管理；對(duì)外應(yīng)加強(qiáng)數(shù)據(jù)交換與共享，根據(jù)國(guó)土資源管理信息系統(tǒng)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建立數(shù)據(jù)接口，形成多向的數(shù)據(jù)流，既可以將現(xiàn)勢(shì)的規(guī)劃數(shù)據(jù)充實(shí)到“國(guó)土一張圖”的數(shù)據(jù)庫(kù)中，也可以從相關(guān)的國(guó)土管理子系統(tǒng)調(diào)用數(shù)據(jù)，充實(shí)規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)。

3.實(shí)用高效是目標(biāo)

規(guī)劃信息系統(tǒng)的建設(shè)，從技術(shù)上看，是為了實(shí)現(xiàn)數(shù)、圖、實(shí)地一致，為信息化、動(dòng)態(tài)化管理提供條件，從而提高規(guī)劃管理水平；從行政上看，是為管理方式由重審批向重監(jiān)管轉(zhuǎn)變提供保障，實(shí)現(xiàn)依法行政、提高效能。因此，規(guī)劃信息系統(tǒng)在技術(shù)上要做“加法”，根據(jù)技術(shù)規(guī)范和管理政策，盡可能地完善系統(tǒng)功能，并結(jié)合操作人員的實(shí)際應(yīng)用能力，設(shè)置直觀、易用的系統(tǒng)界面和輔助檢查統(tǒng)計(jì)工具，建立良好的人機(jī)互動(dòng)平臺(tái)；在管理上要做“減法”，盡可能地發(fā)揮信息化的優(yōu)勢(shì)，簡(jiǎn)化報(bào)批材料，減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化聯(lián)審流程，下放審批職能，從而提高服務(wù)效能，推進(jìn)審批制度改革。

4.推廣應(yīng)用是重點(diǎn)

“實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)?！毕到y(tǒng)的價(jià)值在應(yīng)用中才能充分體現(xiàn)，同時(shí)也只有通過(guò)深入的應(yīng)用才能不斷推進(jìn)系統(tǒng)的完善提高。在將系統(tǒng)推廣應(yīng)用到各縣（市、區(qū)）的過(guò)程中，市局采取了統(tǒng)一定制、免費(fèi)使用、協(xié)商維護(hù)的模式，降低推廣應(yīng)用成本；同時(shí)市局對(duì)各縣（市、區(qū)）局以及相關(guān)的規(guī)劃編制單位進(jìn)行培訓(xùn)，并嚴(yán)格執(zhí)行網(wǎng)上審批，提高系統(tǒng)應(yīng)用人員的操作水平和應(yīng)用主動(dòng)性。紹興市規(guī)劃信息系統(tǒng)的許多功能都是在應(yīng)用中實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有，從有到優(yōu)，使系統(tǒng)得以不斷完善。系統(tǒng)從單機(jī)版到網(wǎng)絡(luò)版、從縣級(jí)版到市級(jí)版、從市局覆蓋到全市，每一次升級(jí)都經(jīng)受住了實(shí)踐的考驗(yàn)。